Административное право, являясь частью правовой системы России, имеет собственную структуру, оригинальную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее административно-правовых институтов (например, институт правового акта управления), подотраслей права (например, административно-деликтное, служебное право) и норм.
Необходимо различать систему административного права, т. е. совокупность институтов, подотраслей и норм административного права, и систему административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления. Административное право и административное законодательство — неразрывные понятия; логика их взаимоотношений обусловливает дальнейшее совершенствование механизма административно-правового регулирования.
На протяжении многих десятилетий учеными предлагается примерно одинаковая система административного права, состоящая из двух частей — общей и особенной.
В общей части административного права рассматриваются основные институты административного права. Общая часть включает главные структурные элементы общего административного права, например:
понятие административного права;
вопросы предмета, метода и системы административного права;
административно-правовые нормы и отношения;
наука административного права;
субъекты административного права;
административно-правовой статус гражданина, органов исполнительной власти, государственных служащих; правовые акты управления;
административно-правовые методы реализации исполнительной власти и административное принуждение;
административное правонарушение и административная ответственность;
компетенция органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
В соответствии с установившимся стандартом преподавания административного права в общую часть административного права также входят: институт административно-процессуальной деятельности (сущность и виды административного процесса, виды административно-процедурных производств, административная юрисдикция и производство по делам об административных правонарушениях); обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти; виды государственного контроля (президентский контроль, контроль законодательных (представительных) органов власти, контроль в системе исполнительной власти, судебный контроль); прокурорский надзор; административный надзор; административная юстиция; общественный контроль.
В системе общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:
институты и нормы административного права, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления (организация и принципы управления, формы и методы управленческой деятельности, государственная служба, государственное управление в установленной сфере деятельности, управление в межотраслевых сферах, в социально-культурной области и экономической сфере;
управление наукой, здравоохранением, образованием, транспортом, обороной, безопасностью, внутренними и внешними делами государства, статистикой, стандартизацией, сертификацией и т. д.), т. е. так называемое организационное административное право или институты и нормы, входящие в управленческое право;
правовые нормы, регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);
нормы, устанавливающие порядок судебной зашиты прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (административная юстиция или административное судопроизводство);
институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения; определяют органы и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; устанавливают принципы производства по делам об административных правонарушениях.
Особенная часть включает главы о системе государственного управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой.
В особенной части административного права рассматриваются организация государственного управления, вопросы соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления; понятие регионального управления; межотраслевое государственное управление и его организационные формы; соотношение государственного управления и государственного регулирования; воздействие проводимой в России административной реформы на формирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом. Данный институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть:
отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (институт административной ответственности);
материальными (институт административно-правовых форм управления) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях);
регулятивными (институт государственной службы) и охранительными (институт административного принуждения);
простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).
Административное право может быть материальным (устанавливающим основные положения, административно-правовой статус субъектов управления и административного права, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм административного права).
Административное право подразделяется также на внешнее и внутреннее. Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой. Внешнее административное право — это наиболее важная часть административного права, включающая такие институты, как институт административного акта, институт административного договора, институт государственной службы, институт административной ответственности, институт принуждения, применяемого в отношении физических или юридических лиц.
Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями. В рамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус данных субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера.
5.Административно-правовые институты: понятие и система
Предметом (объектом) регулирования норм административного права в основном являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, организации и деятельности исполнительной власти.
Государственное управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения целей и решения задач, стоящих перед государством. Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет ~ государственные органы, органы местного самоуправления), объекта управления (тот, кем управляют — население страны) и существование между ними прямой (дача команд, распоряжений) и обратной (информирование о выполнении команд субъектом управления) связи. Субъект управления наделяется соответствующими полномочиями по осуществлению управления, властью, т.е. обладает способностью подчинять своей воле поведение управляемых. Государственное управление призвано служить интересам личности и общества. Оно осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных актов представительной власти России.
Систему административного права составляют ряд административно-правовых институтов, среди основных рассматривают: принципы государственного управления, исполнительной деятельности; административно-правовой статус граждан (физических лиц); административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления, иных субъектов управления; государственную и муниципальную службы; административно-правовой статус негосударственных объединений; формы и методы государственного управления.
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функции управления.
Общими методами государственного управления (административными методами) являются метод убеждения и метод принуждения. В зависимости от характера воздействия на объект управления методы подразделяют на прямой и косвенный.
Под государственной службой в широком смысле понимается трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. В узком смысле под государственной службой понимается выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти (в государственном аппарате).
Лица, замещающие в установленном порядке ту или иную должность в государственном органе, на определенном предприятии, в учреждении и иной государственной организации, именуются государственными служащими.
Под должностью понимается комплекс обязанностей, прав и ответственности, определяющих содержание деятельности служащего, его место и роль в системе государственных структур. Лицо, занимающее должность за вознаграждение, осуществляет различные должностные функции: управленческие (руководство органа и т.
п.), правоохранительные (сотрудник милиции и т.д.), социально-культурные (учитель, врач и др.), обслуживающие функции (делопроизводитель, секретарь и др.) и т.п.
Отличие государственной службы от других видов трудовой деятельности от производства материальных благ, предпринимательства, создания духовных ценностей и других - состоит в том, что предметом труда служащего является информация. Служащие воздействуют на поведение людей. Непосредственно материальных ценностей они, как правило, не создают, но обеспечивают надлежащие условия для их производства. Федеральный закон "Об основах государственной службы" подразделяет государственные должности на три категории:
— категория "А": должности, устанавливаемые Конституцией РФ. федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ (Президент РФ, Председатель Правительства, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, судьи, министры и др.);
— категория "Б": должности, учреждаемые в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории А;
— категория "В": должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Перечень государственных должностей категорий "А", "Б", "В" дается в Реестре государственных должностей в РФ. Принципы государственной службы:
а) верховенство Конституции;
б) приоритет прав личности;
в) единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;
г) разделение властей;
д) равный доступ к государственной службе;
е) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами;
ж) единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;
з) профессионализм и компетентность;
и) гласность;
к) ответственность государственных служащих за принимаемые решения;
л) внепартийность государственной службы;
м) стабильность кадров государственных служащих.
Принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в РФ определяются ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ".
