Данный вид контроля осуществляется исполнительными органами государства и местного самоуправления общей и специальной компетенции.
При Правительстве РФ могут создаваться различные комиссии, имеющие функции финансового контроля.
Контрольные полномочия органов исполнительной, власти общей компетенции предусмотрены в конституциях и уставах субъектов РФ.
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти специальной компетенции, подразделяется на два вида:
а) финансовый контроль в отношении функционально подчиненных субъектов, т.е. по линии финансовой деятельности государства и муниципальных образований;
б) финансовый контроль органов исполнительной власти в системе ведомства (ведомственны й финансовый контроль).
К органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим финансовый, контроль в отношении функционально подчиненных субъектов, относятся: Министерство финансов РФ и органы казначейства, Министерство по налогам и сборам РФ и подчиненные ему налоговые органы, а также таможенные органы и др.
Функции и права в сфере государственного финансового контроля Министерство финансов РФ осуществляет через свои структурные подразделения: Департамент финансового контроля и аудита, Главное управление федерального казначейства, а также контрольно-ревизионные органы Министерства финансов РФ в субъектах РФ.
Территориальные контрольно-ревизионные органы осуществляют последующий финансовый контроль на территории соответствующего субъекта РФ:
а) контролируют целевое использование средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов;
б) проводят документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов;
в) контролируют своевременное устранение нарушений в финансово-хозяйственной деятельности проверенных управлением организаций, а также возмещение ими причиненного ущерба и т.д.
Структурным подразделением центрального аппарата Минфина России является Главное управление федерального казначейства. Оно возглавляет систему органов федерального казначейства, которая складывается из органов казначейства в субъектах РФ, а также в городах, районах и районах в городах. Одной из главных задач органов федерального казначейства является: контроль за исполнением федерального бюджета, а также за поступлением и использованием внебюджетных федеральных средств.
Министерство по налогам и сборам, а также подчиненные ему налоговые органы на уровне субъектов РФ также являются органами специальной компетенции, осуществляющими государственный финансовый контроль.
Правом контролировать соблюдение налогового законодательства и по результатам составлять акты налоговой проверки обладают таможенные органы.
Финансовый контроль органов исполнительной власти специальной компетенции имеет место и в системе ведомств и называется ведомственным финансовым контролем.
Ведомственный финансовый контроль осуществляют министерства, ведомства, в отношении подчиненных им организаций. Как правило, для этого в министерствах и ведомствах создаются специальные контрольно-ревизионные отделы, управления или группы. Вся контрольная деятельность министерств и ведомств в отношении подчиненных; организаций проходит под началом руководителя министерства и ведомства, а в ряде случаев и Правительства РФ.
Государственный финансовый контроль осуществляют банки, когда наделены государством властными полномочиями в сфере государственных финансов.
22.Функции и полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетной сфере.
Министерство финансов РФ (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Минфин России осуществляет следующие полномочия в бюджетном процессе (согласно Положению о Минфине России, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329):
1) на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента РФ и Правительства РФ Министерство принимает следующие нормативные правовые акты:
– порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы РФ и консолидированного бюджета РФ;
– порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
– порядок применения бюджетной классификации РФ;
2) осуществляет:
– составление проекта федерального бюджета;
– утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
– доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показателей сводной бюджетной росписи в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования;
– ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составление и представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;
– открытие в ЦБ РФ и кредитных организациях счетов по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством РФ, установление режимов счетов федерального бюджета;
– открытие и ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
– ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
– организацию распределения доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы в соответствии с законодательством РФ;
– управление в установленном порядке средствами Стабилизационного фонда РФ;
– методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов;
– методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
– организацию ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора;
– обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовой год, и в порядке, установленном Правительством РФ;
– организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований;
– осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций.
23.Функции и полномочия Министерства финансов Российской Федерации в сфере государственного кредита.
Государственный финансовый кредит - это форма бюджетного
кредита, при которой Российская Федерация предоставляет денежные
средства иностранному заемщику в объеме и на условиях,
предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством
РФ и правительством иностранного государства.
свою очередь, rосударственный экспортный кредит представляет
собой форму бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных
средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых
в пользу иностранного заемщика - импортера товаров и услуг,
в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного
государства или соответствующим договором между банком - агентом
Правительства РФ - и иностранным заемщиком - импортером
товаров и услуг или его банком -кредитором, при наличии государственной
гарантии иностранного государства по возврату этого кредита,
платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются
в пользу Российской Федерации.
При этом в государственной гарантии иностранного государства
по возврату государственного экспортного кредита, предоставляемого
банком - агентом Правительства РФ - иностранному
заемщику- импортеру товаров и услуг или его банку-кредитору, закрепляется
обязательство о безусловной уступке российским юридическим
лицом - экспортером или банком - агентом Правительства
РФ своих прав по гарантии (полностью или частично) Правительству
РФ.
В связи с этим МИНфин обеспечивает предоставление бюджетных кредитов, за исключением бюджетных кредитов, предоставляемых в соответствии со статьей 93.6 настоящего Кодекса, в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
осуществляет проверку финансового состояния принципала и ликвидности (надежности) предоставляемого обеспечения исполнения обязательств принципала, которые могут возникнуть в будущем в связи с предъявлением гарантом, исполнившим в полном объеме или в какой-либо части обязательства по гарантии, регрессных требований к принципалу;
устанавливает основания, порядок и условия списания и восстановления в учете задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц;
устанавливает порядок размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов Российской Федерации, если иное не установлено Правительством Российской Федерации;
порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации и передачи Министерству финансов Российской Федерации информации из государственной долговой книги субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги
Министерство финансов Российской Федерации с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам;
- учреждать в установленном порядке знаки отличия в установленной сфере деятельности и награждать ими работников Министерства и находящихся в ведении Министерства федеральных служб, других лиц, осуществляющих деятельность в установленной сфере;
- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов;
- создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;
- учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности и официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства и подведомственных ему федеральных служб.
24.Функции и полномочия Министерства финансов Российской Федерации в налоговой сфере.
Финансовые органы: понятие, задачи, цели
В Российской Федерации финансовые органы обособлены от налоговых органов, поэтому участие финансовых органов в налоговых отношениях ограниченно. Тем не менее такое участие необходимо, так как финансовые органы отвечают за подготовку и исполнение бюджета, а налоги — важнейший доходный источник бюджета.
Под финансовыми органами понимаются:
Министерство финансов Российской Федерации;
министерства финансов республик, финансовые управления
(департаменты, отделы) администраций краев, областей, городов Мос
квы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов,
районов, городов.
Такой состав финансовых органов назван в качестве участников налоговых отношений в ст. 9 НК РФ.
Министерство финансов Российской Федерации — исполнительный орган власти РФ, осуществляющий функции государственного управления в сфере финансовой деятельности. Отличительной чертой этого органа является комплексный характер его функций, охватывающих все стороны финансовой деятельности государства1.
Основные задачи Минфина России:
проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и ва
лютной политики;
концентрация финансовых ресурсов;
разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его ис
полнения;
разработка методологии составления бюджетов всех уровней и
отчетов об их исполнении, а также методологическое руководство бух
галтерским учетом и отчетность2.
В сфере налоговых отношений основная цель Минфина России — проведение эффективной налоговой политики путем прогнозирования налоговых поступлений и внесения предложений по совершенствованию системы налогов.
Необходимо учесть, что в структуре центрального аппарата Министерства финансов Российской Федерации функционирует организационно обособленная система органов Федерального казначейства. Как правило, непосредственными участниками налоговых отношений (например, при распределении регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы) со стороны Минфина России выступают именно органы Федерального казначейства.
Основные задачи органов Федерального казначейства:
кассовое исполнение федерального бюджета;
управление доходами и расходами федерального бюджета;
краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование по
ступления и расходования средств федерального бюджета;
сбор информации о состоянии государственных финансов3.
В сфере налоговых отношений основной целью органов казначейства является своевременное и полное зачисление всех сумм налогов, уплаченных в федеральный бюджет, на единый казначейский счет федерального бюджета (кассовое исполнение бюджета по налоговым доходам). Для этой цели Федеральное казначейство располагает разветвленной сетью территориальных органов по всей стране. Налогоплательщики перечисляют налоги на счета соответствующего отделения казначейства по месту своего нахождения. Отделение казначейства переводит все полученные суммы на единый счет федерального бюджета. Тем самым все налоговые доходы федерального бюджета консолидируются на одном счете.
Если налогоплательщик уплачивает регулирующий налог, который распределяется в долях между бюджетами различных уровней, отделение казначейства, получившее платеж, делит сумму налога и переводит соответствующие доли на единый счет федерального бюджета субъекта Федерации и (или) муниципального бюджета.
Цели и задачи финансовых органов субъектов Федерации и муниципальных образований в целом аналогичны целям и задачам Министерства финансов Российской Федерации с учетом уровня их компетенции — это проведение бюджетной и налоговой политики на соответствующей территории, разработка проектов и исполнение бюджетов, концентрация финансовых ресурсов субъекта Федерации или муниципального образования.
В структуру Минфина России входит также Федеральное казначейство, представляющее собой систему органов, организационно подчиненных Министерству.
Федеральное казначейство является единой централизованной системой органов, состоящей из:
Главного управления Федерального казначейства Минфина
России;
территориальных органов Федерального казначейства по рес
публикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям,
городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением горо
дов районного подчинения), районам и районам в городах2.
Создание органов Федерального казначейства на местах начато в 1992 г.3, к концу 1990-х гг. формирование организационной структуры казначейства было в целом завершено.
До создания органов Федерального казначейства функции кассового исполнения федерального бюджета исполняли коммерческие банки, поскольку первоначально Российская Федерация восприняла банковскую систему исполнения бюджета, существовавшую в СССР. В СССР кассовое исполнение государственного бюджета возлагалось на Госбанк СССР. Поскольку государственная монополия на банковскую деятельность не сохранилась, стало возможным открытие счетов для операций с бюджетными средствами в коммерческих банках. На практике это привело к негативным последствиям. Во-первых, не все банки обладали достаточной степенью надежности, и их разорение вело к потере бюджетных средств. Во-вторых, отдельные банки несвоевременно исполняли свои обязательства по переводу бюджетных средств, получая дополнительную выгоду от использования находящихся у них бюджетных средств. В-третьих, распыление доходных и расходных операций с бюджетными средствами по множеству счетов в разных банках привело к объективной невозможности своевременно и полно учесть бюджетные средства, так как никакого единого счета, на который поступали бы доходы и снимались расходы, не было.
Нормальная финансовая деятельность государства невозможна без достоверной информации о количестве денег в его распоряжении. В связи с этим в бюджетной сфере был восстановлен принцип единства кассы, т.е. принцип, в соответствии с которым все операции с бюджетными средствами учитываются на едином счете. Это потребовало отказа от банковской системы исполнения бюджета. Сосредоточить кассовые операции с бюджетными средствами в органах Банка России невозможно, так как это не соответствует месту Банка России в системе разделения властей: Банк России должен сохранять независимость от органов государственной власти, но сосредоточение в нем бюджетных ресурсов предоставило бы ему слишком сильный инструмент воздействия на органы власти.
Выход из этой ситуации был найден в переходе от банковской к казначейской системе исполнения бюджета. Учет всех доходных поступлений органами казначейства на едином казначейском счете позволяет на практике реализовать принцип единства кассы и обеспечивает получение полной и достоверной информации о суммарных поступлениях налогов в бюджет. Сосредоточение финансовых ресурсов на счетах Федерального казначейства не приводит к нарушению баланса сил в системе разделения властей, так как Федеральное казначейство не обладает независимым статусом и включено в структуру Министерства финансов Российской Федерации.
Нормотворческие полномочия. Нормотворческие полномочия Минфина России реализуются по двум направлениям:
• разработка и принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции Министерства;
• участие в разработке проектов федеральных конституционных
законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов;
разработка предложений о налоговой политике, развитии налогового
законодательства и совершенствовании налоговой системы в России.
Полномочия в области принятия нормативных правовых актов по вопросам, связанным с налогообложением, существенно ограниченны.
Во-первых, в соответствии с п. 2 ст. 4 НК РФ Минфин России издает в этой сфере акты, обязательные только для своих подразделений, к актам законодательства о налогах и сборах они не относятся.
Во-вторых, согласно пп. 9 п. 4 Положения о Минфине России, он издает нормативные правовые акты по вопросам, прямо отнесенным к его компетенции. Поскольку установление налогов к такой компетенции не относится, его нормативные правовые акты не могут затрагивать исчисления налогов и сборов.
Тем не менее отдельные вопросы, связанные с уплатой налогов в бюджет, все-таки отнесены к компетенции этого Министерства по прямому указанию НК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 63 НК РФ Минфин России вправе принимать решения об изменении срока уплаты федеральных налогов (сборов). Соответственно им утвержден «Порядок организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате федеральных налогов и сборов, а также пеней, подлежащих зачислению в федеральный бюджет»1.
Отдельные нормотворческие полномочия Минфина России согласно НК РФ реализуются совместно с МНС России, а именно:
совместно утверждается порядок проведения инвентаризации
имущества налогоплательщика при налоговой проверке (пп. 7 п. 1
ст. 31 НКРФ);
совместно определяется порядок учета доходов и расходов для
исчисления налоговой базы индивидуальными предпринимателями
(п. 2 ст. 54 НК РФ).
Отдельные нормотворческие полномочия МНС России реализуются при участии Минфина России:
по согласованию с Минфином России издаются инструкции по
заполнению налоговых деклараций (п. 7 ст. 80; п. 4 ст. 86.3 НК РФ);
по согласованию с Минфином России разрабатываются формы
учета для индивидуальных предпринимателей и организаций, перешедших на упрошенную систему налогообложения (п. 1 ст. 346.24 НК РФ).
Существенное воздействие на налоговые отношения оказывает нормотворческая деятельность Минфина России в смежных областях правового регулирования, для которых акты Минфина России общеобязательны. Так, к компетенции Минфина России отнесено регулирование бухгалтерского учета; утверждение планов счетов, типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, инструкций по их применению и порядку составления отчетности (пп. 53 п. 4 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации). Поскольку в соответствии со ст. 54 НК РФ налогоплательщики-организации исчисляют налоговую базу на осноце данных регистров бухгалтерского учета, обязательные для применения налогоплательщиками правила бухгалтерского учета воздействуют на определение суммы налога1.
Получило распространение издание писем Минфина России по проблемам применения законодательства о налогообложении и бухгалтерском учете, отражающих официальную точку зрения. Письма могут использоваться при толковании нормативных правовых актов о налогах и сборах. Толкование, содержащееся в письмах, может в определенных случаях приобретать характер официального толкования и быть обязательным для правоприменителя, например в международных соглашениях об избежании двойного налогообложения. Так, Министерство финансов Российской Федерации является компетентным органом с российской стороны, уполномоченным решать, по взаимному согласию с компетентным органом другой стороны, любые трудности и сомнения при толковании договора между РФ и США об избежании двойного налогообложения2.
Полномочия по изменению срока уплаты налога (сбора). Налоговый кодекс РФ возлагает на Минфин России полномочия по изменению в индивидуальном порядке сроков уплаты налогов (сборов) с переносом платежа на более поздний срок (ст. 61, 63 НК РФ). Срок уплаты налога может быть изменен по просьбе налогоплательщика в форме:
• отсрочки или рассрочки;
1 В последнее время законодатель не всегда придерживается правила о связи бух
галтерского учета и налогообложения. Так, глава 25 части второй НК РФ «Налог на
прибыль организаций» требует от налогоплательщиков-организаций рассчитывать
налог на прибыль по данным налогового учета, правила которого существенно отли
чаются от правил бухгалтерского учета. При этом установление правил налогового учета
к компетенции Минфина России не относится, эти правила определяет законодатель.
2 Статьи 3, 24 Договора между РФ и США об избежании двойного налогообложения
и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и инвестиционного налогового кредита'.
Полномочия Минфина России ограничены изменением сроков уплаты федеральных налогов (сборов), подлежащих уплате в федеральный бюджет. По регулирующему налогу, зачисляемому в различные бюджеты, в части, поступающей в федеральный бюджет, решение принимает Минфин России, а в части сумм, поступающих в нижестоящие бюджеты, — соответствующий финансовый орган субъекта Федерации или муниципального образования (ст. 63 НК РФ).
Решение об изменении срока уплаты регионального налога вправе принять финансовый орган субъекта Федерации, местного налога — финансовый орган муниципального образования.
Полномочия по кассовому исполнению федерального бюджета в части налоговых доходов. Все полномочия, связанные с зачислением налогов на счет федерального бюджета, распределением регулирующих налогов и возвратом сумм излишне уплаченных налогов (сборов), реализуются органами Федерального казначейства и будут рассмотрены ниже применительно к полномочиям Федерального казначейства.
Прочие полномочия в сфере налогообложения. В соответствии со ст. 16 НК РФ Минфин России собирает информацию об установлении и отмене региональных и местных налогов. Эта информация необходима для проведения эффективной налоговой и бюджетной политики, прогнозирования потребностей в отчислении регулирующих налогов и финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам.
Статья 42 НК РФ наделяет Минфин России правом определять, относятся ли доходы налогоплательщика к доходам от источников в Российской Федерации или к доходам от источников за ее пределами, относить доход к различным источникам в долях. Эта норма согласуется с нормами международных соглашений России об избежании двойного налогообложения, наделяющими Минфин России правом представлять Россию в разрешении споров, связанных с применением соглашений.
Являясь компетентным органом, уполномоченным толковать международные соглашения, Минфин России должен решать вопрос об отнесении доходов к доходам от источников в РФ или за ее пределами, руководствуясь содержанием и смыслом соответствующих международных налоговых соглашений.
1 Подробнее об изменении сроков уплаты налога см. п. 4.8 раздела IV настоящего издания.
