Система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, является контролем в области охраны окружающей среды (экологическим контролем) (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Экологический контроль может быть не только государственным. В соответствии с законодательством выделяются следующие виды экологического контроля:
государственный экологический контроль;
производственный экологический контроль;
муниципальный экологический контроль;
общественный экологический контроль.
Выделяют также общий экологический контроль, осуществляемый высшими органами государственной власти и управления, и специальный - проводимый органами, уполномоченными в области охраны окружающей среды.
Любой из указанных видов контроля должен проводиться в целях:
обеспечения соответствующими органами, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды;
соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды;
обеспечения экологической безопасности.
Для определения объектов хозяйственной и иной деятельности, природных объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, был принят Правительством РФ в рамках Постановления от 29 октября 2002 г. № 777 Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральные государственные инспектора в области охраны окружающей среды).
Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды определены в ст. 66 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Среди них можно выделить следующие: посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических лиц и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; иные определенные законодательством полномочия.
Экологический контроль является одним из средств управления охраной окружающей среды.
Основные признаки государственного экологического контроля следующие:
1) осуществляется от имени государства;
2) осуществляется специально уполномоченными на то органами и должностными лицами;
3) носит вне- и надведомственный характер;
4) представляет собой одну из функций государственного экологического управления;
5) сопряжен с применением в необходимых случаях мер административного принуждения[64].
«В условиях ухудшения окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни Российское государство принимает меры к усилению государственного экологического контроля и его правовой базы. В утвержденных Правительством РФ положениях о специально уполномоченных государственных органах в области охраны окружающей среды, о других министерствах, государственных комитетах и ведомствах предусматриваются полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и всеобщий экологический контроль»[65].
Производственный экологический контроль согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (ст. 67) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.
Производственный экологический контроль, как правило, осуществляется экологической службой юридических хозяйствующих лиц и субъектов. Данный вид контроля «включает проверку выполнения планов по охране окружающей среды, в том числе предусматривающих совершенствование технологий и улучшение качества продукции, соблюдение экологических правил, стандартов и нормативов производственной деятельности, строительства природоохранных объектов, проведения работ по рекультивации нарушенных земель, устранение иных негативных последствий производственной деятельности»[66].
Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль) производится на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
«По законодательству РФ общественный экологический контроль может осуществляться в различных формах: а) общественные слушания и их специфическая форма - парламентские слушания; б) референдумы; в) общественная экологическая экспертиза; г) обращения в средства массовой информации; д) направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суд»[67].
Деяния, представляющие собой повышенную общественную опасность, входят в составы экологических преступлений, за которые установлена уголовная ответственность уголовным законодательством РФ.
Уголовная ответственность может наступить не только за оконченное преступление, но и за попытку его совершения, за приготовление и покушение на преступление.
Объект экологического преступления - компонент природной среды, связанный с окружающим миром, в том числе рассматриваемый как объект собственности или хозяйствования.
Ниже следует перечень экологических преступлений в соответствии с Уголовным кодексом РФ (гл. 26).
1. Статья 248 УК РФ - нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами. Для применения данной статьи обязательным условием является наличие следующих негативных последствий:
причинение вреда здоровью человека;
распространение эпидемий или эпизоотий;
иные тяжкие последствия, в том числе наступление по неосторожности смерти человека.
2. Статья 249 УК РФ - нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений. Названная статья признает уголовно наказуемыми деяния, выразившиеся в нарушении ветеринарных правил, повлекшие по неосторожности распространение эпизоотий или иные тяжкие последствия; нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений, повлекшее по неосторожности тяжкие последствия.
Эпизоотия - это массовое заражение и заболевание среди животных, способное быстро распространяться и охватывать поголовье животных на больших территориях.
3. Статья 257 УК РФ - нарушение правил охраны рыбных запасов. Преступность этого деяния заключается в производстве лесосплава, строительстве мостов, дамб, транспортировке древесины и другой лесной продукции с лесосек, осуществлении взрывных и иных работ, а равно эксплуатации водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны рыбных запасов, если эти деяния повлекли:
массовую гибель рыбы или других водных животных;
уничтожение в значительных размерах кормовых запасов;
иные тяжкие последствия.
К иным тяжким последствиям относятся уничтожение мест нереста; нарушение экологического равновесия биосистемы; крупные убытки, связанные с восстановлением качества природной среды и численности водных животных.
4. Статья 259 УК РФ - уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ.
Критическим местообитанием является территория в определенных границах (водоема, леса, урочища, болота и т.п.), на которой обитают популяции каких-либо занесенных в Красную книгу животных или растений и которая находится в состоянии, близком к невозможному для обитания на ней этих организмов.
5. Статья 262 УК РФ - нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов. Главное отличие данного состава от состава административного правонарушения - причинение значительного ущерба. При этом значительность ущерба зависит от конкретных обстоятельств и определяется при рассмотрении дела с учетом: категорий особо охраняемых природных территорий и объектов; их экономической и социальной значимости; тяжести причиненного вреда; способности природного ресурса к самовосстановлению; стоимости истребленных, поврежденных компонентов природной среды, исчисленной по соответствующим методикам и таксам; их количества и других обстоятельств, повлекших вредные последствия.
6. Статья 246 УК РФ - нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ. Преступность данного деяния заключается в нарушении правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия.
7. Статья 247 УК РФ - нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов. Сущность данного деяния - производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировка, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил, если эти деяния:
создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среды;
повлекли загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных;
были совершены в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации;
повлекли по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей.
8. Статья 250 УК РФ - загрязнение вод. Статья предусматривает наступление уголовной ответственности за загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния:
повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству;
повлекли причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных;
были совершены на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации;
повлекли по неосторожности смерть человека.
9. Статья 251 УК РФ - загрязнение атмосферы. Данная статья признает преступлением нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, если эти деяния повлекли:
загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха;
по неосторожности причинение вреда здоровью человека;
по неосторожности смерть человека. Критерии экстремального высокого загрязнения атмосферы воздуха определены в Инструкции о порядке предоставления информации о загрязнении окружающей среды на территории РФ, утвержденной Приказом Росгидромета от 3 июня 1994 г. № 63.
10. Статья 254 УК РФ - порча земли. Преступность этого деяния заключается в отравлении, загрязнении или иной порче земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, если они:
повлекли причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;
совершены в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации;
повлекли по неосторожности смерть человека. Отравление почвы есть насыщение ее ядохимикатами или ядовитыми (токсичными) продуктами хозяйственной деятельности, в результате чего земля становится опасной для здоровья людей, животных, насекомых, растений и иных организмов и использование ее может вызвать их гибель.
11. Статья 255 УК РФ - нарушение правил охраны и использования недр. Данный состав преступления образуют нарушения правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горно-добывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба, при обязательном присутствии и наступлении неблагоприятных последствий.
12. Статья 258 УК РФ - незаконная охота. Деяния могут образовывать состав преступления как при наличии причиненного ущерба, так и по формальным признакам, к которым относятся применение запрещенных средств охоты, охота на запрещенные виды, охота в не предназначенных для этого местах. Преступлением является незаконная охота, если она совершена:
с причинением крупного ущерба;
с применением механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов массового уничтожения птиц и зверей;
в отношении птиц и зверей, охота на которых полностью запрещена;
на территории заповедника, заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.
13. Статья 260 УК РФ - незаконная порубка деревьев и кустарников. Преступный характер заключается в:
незаконной порубке, а равно повреждении до степени прекращения роста деревьев, кустарников и лиан в лесах первой группы либо в особо защитных участках лесов всех групп, а также деревьев, кустарников и лиан, не входящих в лесной фонд или запрещенных к порубке, если эти деяния свершены в значительном размере;
незаконной порубке, а равно повреждении до степени прекращения роста деревьев, кустарников и лиан в лесах всех групп, а также насаждений, не входящих в лесной фонд, если эти деяния совершены: неоднократно; лицом с использованием своего служебного положения; в крупном размере.
14. Статья 261 УК РФ - уничтожение или повреждение лесов. Согласно данной статье преступлением является уничтожение или повреждение лесов, а равно насаждений, не входящих в лесной фонд: в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности; путем поджога или иным общеопасным способом; в результате загрязнения вредными веществами, отходами, выбросами или отбросами.
Экологическими преступлениями также являются составы следующих статьей:
загрязнение морской среды - ст. 252 УК РФ;
нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ - ст. 253 УК РФ;
незаконная добыча водных животных и растений - ст. 256 УК РФ.
И ряд других, предусмотренных гл. 24 УК РФ - преступления против общественной безопасности; гл. 25 УК РФ - преступления против здоровья населения и общественной нравственности; гл. 34 УК РФ - преступления против мира и безопасности человечества.
Субъектами уголовной ответственности за экологические преступления могут быть только физические лица, достигшие 16-летнего возраста.
Санкции вышеуказанных статей предусматривают штрафы в различных размерах, ограничение свободы, исправительные работы, арест на различные сроки, лишение свободы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Понятие экологического преступления сводится к следующему. «Экологическое преступление - это предусмотренное уголовным законом и запрещенное им под угрозой наказания виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на окружающую среду и ее компоненты, рациональное использование и охрана которых обеспечивают оптимальную жизнедеятельность человека, на экологическую безопасность населения и территорий и состоящее в непосредственном противоправном использовании природных объектов (или в противоправном воздействии на их состояние) как социальной ценности, что приводит к негативным изменениям качества окружающей среды, уничтожению, повреждению объектов»[68].
Непосредственным объектом экологических преступлений являются охраняемые уголовным законом общественные отношения по использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов, обеспечению правопорядка при осуществлении конкретных видов воздействия на окружающую среду, экологической безопасности населения и территорий, по сохранению состояния и качества окружающей среды и ее компонентов.
Предмет экологического преступления - окружающая среда в целом, ее компоненты, продукты человеческой деятельности, с помощью которых оказывается воздействие на окружающую среду.
Объективная сторона выражается посредством деяния (действие или бездействие), различных правил, преступных последствий и причинной связи между ними.
Субъективная сторона - как умышленная, так и неосторожная вина.
Кроме уголовной может наступать и административная ответственность.
Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ, вступившего в силу 1 июля 2002 г., и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. КоАП РФ отдельно в Особенной части выделяет гл. 8 - административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. «Родовым объектом экологических правонарушений выступают общественные отношения по охране окружающей среды, по рациональному использованию природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности»[69]. В специальной ст. 23.29 КоАП РФ определяет полномочия органов, осуществляющих государственный экологический контроль по рассмотрению дел об административных правонарушениях; в ст. 23.21 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель; в ст. 23.22 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, осуществляющих государственный геологический контроль, в ст. 23.23 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной водных объектов; в ст. 23.24 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда; в ст. 23.25 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков; в ст. 23.26 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов, уполномоченных в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; в ст. 23.27 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов рыбоохраны; в ст. 23.28 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, в ст. 23.31 КоАП РФ определяет полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях органов государственного горного и промышленного надзора, а в ст. 28.3 определяет должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.
«Административным экологическим правонарушением признается противоправное, виновное действие либо бездействие, посягающее на установленный в РФ экологический правопорядок, здоровье и экологическую безопасность населения. Причиняющее вред окружающей природной среде или содержащее реальную угрозу причинения, за которое предусмотрена административная ответственность.
Основные признаки, которые служат разграничением состава административного правонарушения от преступления, определены в УК РФ. Это повторность (ст. 260 п. 2), наличие умысла (ст. 258), крупный ущерб, причинение вреда здоровью людей, животным, сельскохозяйственному производству (ст. 248, 249, 252 УК и др.)»[70].
К правонарушителям в области административного производства применяются следующие виды административных наказаний: штраф, предупреждение, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу. Наложение штрафа не освобождает виновных от обязанности возмещения причиненного вреда и устранения последствий административного правонарушения.
┌─────────────────────────────────────┐
│Субъекты эколого-правового нарушения │
└────────────────┬────────────────────┘
┌───────┴────────┐
┌────────────────────┤Деликтоспособные├───────────┐
│ └────────────────┘ │
│ ┌───────────────┴───────┐
┌───────┴─────────┐ │Юридические лица любой │
│ Физические лица ├───────┐ │формы собственности и ├──┐
└─────────────────┘ │ │формы хозяйствования │ │
│ └───────────────────────┘ │
┌───────────────┐ │ │
│ Граждане │<────────┤ │
└───────────────┘ │ ┌──────────────────────┐ │
┌───────────────┐ │ │ РФ и ее субъектов │<──┤
│ Иностранцы │<────────┤ └──────────────────────┘ │
└───────────────┘ │ ┌──────────────────────┐ │
┌─────────────────────┐ │ │ Стран СНГ, кроме РФ │<──┤
│Лица без гражданства │<──┤ └──────────────────────┘ │
└─────────────────────┘ │ ┌──────────────────────┐ │
┌─────────────────────┐ │ │ Иных иностранных │ │
│ Апатриды, бипатриды │<──┘ │ государств │<──┘
└─────────────────────┘ └──────────────────────┘
