Проблеми визначення та дії принципу верховенства права в Україні

 

Найголовнішою ознакою демократичного су­спільства і правової держави є: вільне й ефективне здійснення людиною належних їй прав і свобод. Сьогодні це твердження с аксіомою сучасного цивілізаційного прогресу. Відтак у системному реформуванні ук­раїнського суспільства права людини мають стати не якимось похідним чи другорядним завданням здійс­нюваних перетворень, а їх найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною. Вирішальна роль у правовому забезпеченні такої зміни належить адміністративному праву.

Адже саме адміністративне право с необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади шодо забезпечення прав та свобод людини і гро­мадянина шляхом виконання законів та інших правових актів держави. Адміністратнвно-правові норми не тільки конкретизують визначені Конституцією України права і свободи, а й встановлюють порядок реалізації цих прав і свобод, чітко окреслюють їх гарантії, доповнюють їх будь-якими численними правами, а за певних умов - і обов'язками, які не зазначені в Конституції.

Водночас слід усвідомлювати, що донедавна характерною ознакою українського адміністративного права була істотна деформація його ролі. Це можна вважати закономірним наслідком певної науково-юридичної традиції, що зміцнювалася впродовж багатьох років радянського періоду. Точніше кажучи абсолютизувались два аспекти суспільного при­значення адміністративного права, з одного боку, як засобу управлінського впливу держави на суспільні процеси, а з другого - як "карального" права, що забезпечувало застосування державою у відносинах з громадянами різноманітних засобів адміністративної відповідальності.

Ще й дотепер, на жаль, адміністративне право багато хто продовжує сприймати лише у згаданих аспектах. Хоч цілком очевидно, що така уява консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію "панування держави" над людиною, в котрій людині відводиться місце лише керованого об'єкта, на який спрямовані владно-розпорядчин вплив і адміністративний примус з боку державних органів.

Однак ця ідеологія за своєю суттю не відповідає визначеній Конституцією України (ст. 3) принципово новій ролі держави у відносинах з людиною, згідно з якою "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави". Отже, сама «Конституція закріпила перехід від домінуючої в минулому ідеології до нової - ідеології «служіння держави людині».

Втілення в життя Конституції України вимагає принципово нового погляду на суспільну цінність адміністративного права у демократичному суспільстві, який полягає в тому, що, на противагу колишній доктринальшй традиції, сучасне адміністративне право має розглядатися як засіб забезпечення належного дотримання та дієвого захисту прав і свобод людини: громадянина у сфері функціонування виконавчої влади держави. Отже, тепер нове визначення суспільної цінності адміністративного права потребує суттєвого реформування всього змісту цієї правової галузі.

У науково-світоглядну основу сучасного реформування українського адміністративного права треба покласти перед­бачений Конституцією України (ст. 8) принцип верховенства права, котрий означас підпоряд­кування діяльності державних інстнгутів потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетність перед іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави.

Доречно зауважити, що принцип верховенства права за своїм змістом значно ширше принципу верховенства закону, оскільки не кожний закон сам по собі здатний забезпечити справжні умови повноцінної реалізації прав людини. Тому втілення а життя принципу верховенства права повинно бути спільною турботою усіх гілок державної влади під системоінтегруючнм впливом глави держави як конституційного гаранта додержання прав та свобод людини і громадянина.

З огляду на це є всі підстави вважати, що в концептуальному утвердженні і фактичному за­провадженні принципу верховенства права як базового критерію визначення суспільної цінності адміністративного права лежить глибинний сенс і кінцева мета реформи наукової доктрини і практики реалізації українського адміністративного права на сучасному етапі.

У ході реформування адміністративного права, перш за все, потребує більш ґрунтовного усвідомлення і сприйняття не тільки представниками влади, а й всіма верствами населення фундаментальна конституційна формула: "Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави" (ст. З Конституції України).

Згідно з даним конституційним приписом треба подолати існуючу певну недооцінку ступеня участі держави у вирішенні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно захистом по­рушених прав. Потрібно розширити ці рамки, спря­мувавши увагу держави на багатопланову роботу щодо утвердження пріоритету прав і свобод людини в українському суспільстві.

Саме цьому має бути підпорядкований зміст правової політики щодо реалізації принципу верхо­венства права. Адміністративно-правовий режим взаємовідносин органів держави з населенням має базуватися на вимозі беззаперечного визнання пріоритету прав людини, поваги до її законних інтересів, правомірних вимог і очікувань.

На практичне запровадження такого режиму слід спрямувати як роботу з підбору і виховання кадрів державного апарату, так і освітянські зусилля різ­номанітних форм навчання молоді, спираючись при цьому на багатовікові традиції загальнолюдської та національної моралі і етики.

Забезпечення верховенства права має стати ви­рішальним фактором діяльності держави, органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і людини повинен виходити із сприйняття особи як такога суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність. У змісті адміністративно-правового статусу людини перевага має надаватися визначенню не тільки її обов'язків перед державою, а насамперед й прав, за забезпечення реалізації і захист яких держава несе відповідальність.

При цьому органи виконавчої влади, їх посадові особи повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у національному законодавстві мають відбуватися з урахуванням реальних, передусім матеріальних, можливостей здійснення у повсяк­денному житті.

Зміст адміністративно-правового статусу людини має радикально оновлюватися шляхом закріплення в законі природних, загальновизнаних прав і свобод, які с невід'ємною частиною правового становища громадян у розвинутих країнах світу, а також створенням організаційно-правового механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод, який опосередковується переважно саме нормами адміністративного права.

У зв'язку з цим принципово важливим фактором реформування даної правової галузі є подолання існуючої у практиці недооцінки значення проце­суальних (процедурних) норм адміністративного законодавства. Нагадаємо, що у чинному адмі­ністративному законодавстві саме процедурна частина, за винятком певною мірою регулювання юрисдикційних проваджень, є найменш розвинутою.

Проте ретельна регламентація раціональних про­цедур для органів управління має не менш суттєве значення, ніж для будь-яких інших державних органів, у тому числі і судів.

Адже виконавча влада - це найбільш наближена до людини гілка влади, з якою кожна особа має постійні контакти. І саме адміністративні процедури здатні істотно сприяти чіткому виконанню функцій і пов­новажень органів виконавчої влади, їх посадових осіб. А головне, ці процедури покликані забезпечити необхідну послідовність і повноту здійснення гро­мадянами своїх прав і свобод, стати перешкодою для суб’єктивізму і свавілля з боку службовців державних органів.

Особливої уваги потребує запровадження прин­ципу "прозорості" процедур щодо вирішення питань, пов'язаних із реалізацією прав і свобод громадян, відкритості для населення, засобів масової інформації та громадськості всієї необхідної для нього ін­формації.

З огляду на необхідність посилення виливу унор­мованих адміністративних процедур на організацію ефективних взаємовідносин громадян органами виконавчої влади, їх посадовими особами, доцільно найближчим часом прийняти окремий Кодекс загальних адміністративних проиедур в Україні.

Слід також законодавчо унормувати загальні вимоги і до процедур надання органами виконавчої влади державних управлінських послуг населенню (умовно включаючи в це поняття як фізичних, так і юридичних осіб). Управлінські послуги - це новий елемент взаємовідносин держави з людиною.Ними слід вважати численні різного роду дозвільно-реєстрацінні дії державних органів за відповідними зверненнями фізичних і юридичних осіб.

Раніше такі дії розглядалися за традицією як владно-розпорядчі дії органів та державних службовців стосовно відповідних осіб. Насправді ж управлінські послуги слід розуміти як виконання державою й органами обов'язків, спрямованих на юридичне оформлення умов для належної реалізації зазначеними особами різноманітних прав, щодо яких з боку державних органів передбачена певна альтер­нативність дій залежно від виконання визначених законодавством вимог, необхідних для видачі дозволу, здійснення реєстрації чи задоволення будь-якої іншої потреби фізичної абю юридичної особи.

Таке розуміння управлінських послуг відповідає новій ідеології "служіння держави" людині. Адже "служіння" з боку виконавчої влади – це, в першу чергу, і є надання державними органами управлінсь­ких послуг.

Варто зауважити, що інститут управлінських по­слуг поки що сприйнятий далеко не всіма українськи­ми вченими і практиками. Окремі фахівці, наприклад, вважають, що сам характер виконавчої влади ви­ключає надання послуг, оскільки ие явище нібито стосується виключно цивільно-правової сфери. По­ширення подібних застарілих сте­реотипів - сьогоднішня наша реальність, яку важко, звичайно ж, відразу усунути, але поступово потрібно змінювати.

Передусім важливо зрозуміти, що влада - це реалізація державою не тільки правомочностей, які зобов'язують громадянина, а й певних обов’язків перед громадянином. І таких обов’язків з боку держави стає все більше по мірі її демократизації та гуманізації.

З огляду на це в основу оцінки ефективності діяльності більшості державних службовців треба покласти насамперед якісний рівень надання ними управлінських послуг населенню.

Водночас етичні вимоги до державних службовців повинні стати стандартами поведінки, що підлягають регулярній перевірці і публічній оцінні. Вони мають бути визначені законодавчим шляхом, для чого треба прискорити прийняття спеціального Кодексу основних правил поведінки державного службовця в Україні.

Утвердження у діяльності державних органів пріоритету прав і свобод людини має органічно поєднуватися з посиленням захисту порушених прав і свобод.

При цьому слід врахувати, що можливість таких порушень з боку органів виконавчої влади з'являться при прийнятті не тільки індивідуальних адміністра­тивних актів, а її нормативних, особливо так званих "відомчих" актів, тобто актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Щоправда, можливість таких порушень зменшилася після введення державної реєстрації нормативних актів в органах юстиції. Проте, зважаючи ма зазначену можливість порушень, слід далі поглиблювати мож­ливості реалізації конституційно визначеного права людини на оскарження в суді будь-яких актів органів виконавчої влади всіх рівнів, якщо особа вважає, що ці акти порушують або ущемлюють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню. Це відповідатиме час­тині другій статті 55 Конституції України, згідно з якою "кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб".

Визначення нанширшого кола об'єктів судового оскарження не можна вважати порушенням Конституції України чи засобом не­правомірного втручання судів у діяльність іншої -виконавчої - гілки державної влади. Натомість такий крок сприятиме зміцненню законності у взаємо­відносинах органів виконавчої влади з громадянами, посиленню гарантій дотримання їхніх прав і свобод.

З огляду на наведене актуальним с запровадження адміністративної юстиції як окремої ланки судо­чинства, шо дозволить громадянам більш ефективно захищати свої права та законні інтереси, шо по­рушуються чиновниками. Адміністративний суд повинен мати виключно правозахисну компетенцію, розглядаючи тільки справи, за які держава, її органи і посадові особи с відповідальними перед людиною, а не навпаки. Саме ця принципова засада має бути покладена в основу майбутнього Адміністративно-процесуального кодексу України.

Незважаючи на універсальний характер судового захисту, не менш важливе значення має забезпечення ефективного процесуального механізму захисту прав і свобод людини в межах самої виконавчої влади, тобто за так званою "адміністративною лінією". Суттєве удосконалення порядку адміністративного оскарження слід було б передбачити у вищезгаданому Кодексі загальних адміністративних процедур.

Водночас вимагають руйнування певні стереотипи у психології людей, які ще базуються на залишках колишнього тоталітарно-бюрократичного характеру державної влади. Ще й сьогодні (багато хто з громадян не звик добиватися захисту своїх інтересів, тим більше в умовах суперечок, а іноді і протидії з боку управ­лінських органів або їх посадових осіб. Адже за попередні роки громадяни просто звикли до бю­рократичних зловживань, адміністративної тяганини в органах управління, до безвідповідальності та без­карності деяких чиновників.

Змінити таке становище можна лише шляхом суттєвої перебудови взаємовідносин між державою: людиною на дійсно демократичних і гуманістичних засадах. Цьому иає сприяти, зокрема, певне уточнення характеру методу регулювання адміністративного права, що є важливою вимогою до його реформування.

Хоч традиційний для адміністративного права так званий імперативний метод регулювання (метод владних приписів) залишається непохитним, у ньому все більшого значення набуває досить нова форма прояву - встановлення так званих реординаційних зв'язків ("реординація" - явище, протилежне "субординації") у відносинах органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відповідних випадках з юридичними особами), зберігаючи, зрозуміло, і правове регулювання субординації всередині самого апарату державного управління. Суть реординаційних зв'язків полягас в тому, що:

громадянам, як підвладним об'сктам надаються права вимагати від суб'єктів виконавчої влади на­лежної поведінки щодо забезпечення прав і свобод громадян;

на зазначених суб'єктів водночас покладаються чіткі обов'язки щодо неухильного виконання вище­згаданих вимог з боку громадян.

Відчуте посилення нової риси методу адмі­ністративного права дозволяє загалом говорити про створення якісно відмінного від колишнього ад-міністративно-иравового режиму регулювання від­носин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами.

Ця відмінність полягає в тому, що тепер громадя­нин стає у певному сенсі рівноправним учасником відносин з державою. Забезпечення подібної рівно­правності маг бути стрижнем сучасної адміністративної правотворчості і правозастосування. шо потребує глибокого реформування українського адміністративного права.

Водночас вимоги щодо утвердження пріоритету прав і свобод людини повинні поширюватись і на всі інші галузі українського законодавства.

Особлива роль у створенні нормативного механізму практичного втілення принципу верховенства права відводиться галузям приватноправової спрямованості, насамперед цивільному праву. Це обумовлюється проголошенням у Конституції України (ст. 41) в числі невідчужуваних прав людини права приватної власності і гарантій його захисту. Реформування галузей приватного права повинно забезпечити функціо­нування і розвиток громадянського суспільства як самостійної і незалежної від держави сфери відносин між юридично рівними і вільними партнерами в усіх сферах життя людини, включаючи, безумовно, і підприємництво.

Формування ефективного механізму реалізації принципу верховенства права передбачає існування в країні авторитетного і справедливого правосуддя, яке б здійснювалося високопрофесійним і неупередженим судом. Суд повинен бути головним зна­ряддям захисту і поновлення порушених прав лю­дини. Здійснюючи судово-правову реформу, держава має подбати про таке юридичне, кадрове і матеріаль­но-фінансове забезпечення судів, яке гарантувало б незалежність правосуддя від зовнішнього впливу, захищеність судів від кримінальних елементів, відбір до суддівського корпусу найкращих фахівців.

Необхідним фактором успішної реалізації принци­пу верховенства права є цілеспрямоване поширення у суспільній свідомості правогуманістичної ідеоло­гії, суттю якої є уявлення про самоцінність кожної людини, непорушність її природних та інших основних прав і свобод.

Дуже важливо значно підвищити рівень правоосвітньої і правовиховноїроботи щодо представників юридичної професії, позбавитись у цій роботі ознак формалізму або чергової кампанії. Формування у суспільстві традицій законослухняності і поваги до закону, в свою чергу, сприятиме підвищенню прести­жу юридичної професії, яка за своїм призначенням і полягає у служінні ідеям верховенства права.