Основные этапы развития прокуратуры

Российской прокуратуре скоро будет 280 лет. Ее создание связано с государственными реформами в России, проведенными Пет­ром I. После образования Правительствующего сената появилась необходимость создания органа, специально предназначенного для надзора за соблюдением законности. Первоначально это был инсти­тут фискалов, а затем — прокуроров.

Введение должности генерал-прокурора было произведено ука­зами Петра I в 1722 г. Ему предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона он был обязан предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения генерал-прокурор имел право "протестовать и оное дело остановить".

Постепенно прокуроры стали занимать важное место в государ­ственной службе. Стал складываться прокурорский корпус. Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных не­достатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала предлагал устранить его, а при неподчинении устному распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее — в соответствующую коллегию или в Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие. Если сведения о на­рушениях закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязан был принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела.

Примерно в это же время помимо центральной создается и гу­бернская прокуратура, начало которой положили прокуроры надвор­ных Судов. Но с созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юстиции стал одновременно занимать должность генерал-прокурора, а губернская прокуратура стала превращаться в орган юстиции на местах. Это стало возможным в известной мере потому, что не существовало единого законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

В 1864 г. прокуратура получает полномочия по надзору "при судебных местах". Учреждение судебных установлений от 20 нояб­ря 1864 г. вверяло прокурорский надзор в судах обер-прокурорам; прокурорами их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время появляются основы организации прокуратуры как базирующегося на иерархической дисциплине, единоначального и независимого от местных, админи­стративных и судебных органов института.

Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась ус­тавами уголовного и гражданского судопроизводства. Так, по Уста­ву уголовного судопроизводства прокуроры осуществляли наблюде­ние за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, контролировать взятие под стражу обвиняемого, требовать допол­нительного расследования (ст. 278—287 Устава). По окончании пред­варительного следствия прокурор давая заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Обвинительный акт прокурор направлял в суд. Участвуя в судебном разбирательстве, прокурор выступал в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на принесение апелляционного или кассационного протеста.

Судебные уставы урегулировали лишь вопросы деятельности прокурора в суде. Элементы общего надзора, присущие прокурорс­кому надзору в дореформенный период, были обойдены вниманием. Однако в послереформенное время законодатель пытался вернуть­ся кэтим проблемам, указав на то, что обязанности, возлагаемые на прокуроров, помимо их участив в суде, могут быть определены в других законодательных актах — особых уставах и положениях. Но практических шагов в этом направлении предпринято не было.

В подобном виде российская прокуратура просуществовала до 1917 г. 20 декабря 1917 г. уже упоминавшимся Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена. Ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. В это время под эгидой Народного комиссариата юстиции РСФСР началась работа по подготовке проекта возрождения российской прокуратуры.

На сессии ВЦИК, обсуждавшей проект Положения о прокурорском надзоре, представленный НКЮ РСФСР, развернулась борьба по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Противники проекта выступали против централизации органов прокуратуры и независимости их от местных органов. Они вносили предложения о "двойном" подчинении прокуроров — центральной прокурорской власти и губисполкомам. Авторы проекта обвинялись в том, что закрепление в Положении принципов единоначалия и строгого подчинения прокуроров центральной прокурорской власти — прокурору республики,их независимость от местных органов повлекутза собой "нарушение Конституции". Это изображалось как "проявление недоверия местным органам власти", "высокомерие центра" и т.п. Представленный НКЮ РСФСР проект не был принят.

Следивший за ходом разрешения вопроса о прокуратуре, но не присутствовавший по болезни на заседании сессии ВЦИК В. И. Ленин написал свое известное письмо "О "двойном" подчинении и законности", где обосновывалась необходимость иметь такой государственный орган, который смог бы обеспечить единообразное понимание и исполнение законности в государстве. В этом письме были сформулированы принципы организации и деятельности советской прокуратуры, которые нашли закрепление в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.

Созданная прокуратура не была самостоятельным органом. Долгое время она находилась в составе Наркомюста РСФСР или при Верховном Суде СССР, осуществляя надзор за законностью в стране в тесном взаимодействии с судами и органами юстиции.

Значительным событием в истории прокуратуры явилось при­нятие 10 июня 1933 г. Постановления ЦИК и СНК СССР "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР". Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре СССР.

Одновременно с этим произошла ликвидация Прокуратуры Верховного Суда СССР. В Положении были определены функции Прокуратуры СССР и порядоких осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, которые в основном сохранились и поныне: общий надзор; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции; надзорза предварительным расследованием; надзор (наблюдение) за правильным и единообразным применением законов судебными органами; надзор за законностью и правильно­стью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Определенный этап вжизни прокуратуры связан с периодом, когда деятельность правоохранительных органов была деформиро­вана тем, что на первый план вышли карательные учреждения, при­оритет которых признавался высшими органами государственной власти. Только в середине 50-х гг. были предприняты попытки по укреплению законности, по созданию правовой базы развития государства.

Очередным важным этапом в развитии прокуратуры стало при­нятие 24 мая 1985 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили дальнейшее раз­витие идеи о назначении законности в государстве и о роли органов прокурорского надзора в ее неуклонном обеспечении. В Положении были определены задачи, полномочия прокуроров, средства проку­рорского реагирования на обнаруженные нарушения законов в уго­ловном и гражданском судопроизводстве. Многие из норм Положе­ния были впоследствии включены в основы уголовного и граждан­ского судопроизводства, исправительно-трудового законодательства.

Были преобразованы и органы военной прокуратуры. Их сис­тема и структура, полномочия военных прокуроров, соотношениеихфункций с деятельностью территориальных прокуроров — все это нашло отражение в Положении о военной прокуратуре, утвержден­ном 14 декабря 1966 г. Из него следовало, что военная прокуратура входит в систему органов советской прокуратуры и подотчетна Ге­неральному прокурору СССР.

С принятием Конституции 1977 г. связаны дальнейшие шаги по обеспечению надлежащего надзора за законностью. Одним из них было решение о выработке Закона о прокуратуре СССР. Такой За­кон был принят 30 ноября 1979 г. второй сессией Верховного Совета СССР десятого созыва. В нем нашли закрепление и правовую рег­ламентацию основополагающие принципы организации и деятель­ности органов советской прокуратуры, основные направленияихдеятельности.

В развитие этого Закона потребовалось ввести соответствую­щие коррективы и в регламентацию организации и деятельности военной прокуратуры. Взамен раннее действовавшего Положения 1966г. было утверждено 4 августа 1981 г. действующее ныне Поло­жение о военной прокуратуре.

В 70-х и 80-х гг. на органы прокуратуры было возложено мно­жество не свойственных прокурорскому надзору обязанностей, ко­торые в значительной степени отодвинули на второй план ее глав­ные функции по надзору за законностью. Прокурорам были прида­ны дополнительные полномочия, но и они в итоге не решили всех про­блем, стоящих перед прокуратурой, особенно в сфере охраны прав и законных интересов граждан.

Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес Закон о прокуратуре РФ, принятый 17 января 1992 г. Этим Законом, в связи с произошедшими в нашем обществе и государстве изменениями, были существенно ограничены объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Однако этот Закон был принят в то время, когда действовала Конституция РСФСР 1978 г. Кроме того, за последние несколько лет был издан ряд законов, имевших отношение к организации и основам деятельности прокуратуры в нашей стране. Все это привело к тому, что 17 ноября 1995 г. состоялось принятие Закона о прокуратуре, приведенного в соответствие с Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г. и призванного способствовать дальнейшему развитию демократических процессов в нашей стране, повышению эффект­ивности прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов.