Вместе с тем, несмотря на ряд перечисленных, а также и других существенных недостатков, вышеуказанные Нормативы представляют определенную ценность, поскольку позволяют на вполне научной основе подсчитать объем выполняемой юридической службой работы на некоторых отдельных направлениях ее деятельности. Поэтому применительно к юридической службе военной организации представляется возможным применить эти Нормативы с некоторыми оговорками и корректировками, учитывающими их недостатки, указанные выше[59].
Обычно работа юридической службы, как отмечает О.Н. Бухаловский[60], строится на основе специализации. Каждому работнику поручается определенные участок работы или категория дел, которые он ведет и за которые несет ответственность. Специализация позволяет юристу детально изучить законодательство и практику разрешения соответствующей категории дел, квалифицированно и быстро отвечать на возникающие в процессе работы вопросы. Конечно, специализация вовсе не означает, что начальник отдела не может поручить любому юрисконсульту ведение дела другой категории, однако такие задания являются исключением, а не правилом. Кроме того, специализация позволяет установить постоянные деловые личные связи конкретного работника юридической службы с определенными отделами и иными подразделениями организации, осуществлять контроль за решением ими правовых вопросов, совершением имеющих юридическое значение действий и оперативно оказывать соответствующую помощь.
Специализация работников юридической службы военной организации зависит от основных направлений деятельности как самой военной организации, так и ее юридической службы и является производной от задач и функций, стоящих перед этим подразделением. Представляется целесообразным распределять работников юридической службы в соответствии с вышеуказанными основными направлениями в зависимости от специализации, квалификации, опыта работы и других профессиональных и морально-деловых качеств. Эти меры позволят юристам сосредоточить внимание на решении с помощью правовых средств отдельных конкретных вопросов и задач военной организации, глубоко и детально разобраться в существе этих вопросов и задач, а также нести персональную ответственность за положение дел на закрепленном за каждым из них направлении.
Особенная часть
Глава 3. Законопроектная работа в военных организациях. Юридическая техника оформления законопроектов
§ 1. Порядок организации законопроектной деятельности
В соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» от 1 июня 2004 г. № 260, Правительство Российской Федерации, реализуя право законодательной инициативы, рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, участвует в законопроектной деятельности палат Федерального Собрания, а также Президента Российской Федерации.
В соответствии с поручениями и планами законопроектных работ для рассмотрения в Правительство Российской Федерации федеральными органами, в которых предусмотрена военная служба, представляется законопроект со следующими материалами:
— пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта;
— финансово-экономическое обоснование принимаемых решений (представляется при необходимости, а также в случае внесения законопроекта, предусмотренного ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации);
— перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта;
— проект распоряжения Правительства Российской Федерации о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства Российской Федерации при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания.
Законопроекты предварительно рассматриваются правительственной комиссией по законопроектной деятельности и вносятся на заседание Правительства Российской Федерации.
Решение о внесении Правительством Российской Федерации законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства Российской Федерации.
Представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания и передача законопроектов иным субъектам права законодательной инициативы не допускаются.
Законопроект вносится Правительством Российской Федерации в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Заключение Правительства Российской Федерации, предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, по вносимому Правительством Российской Федерации законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование.
По законопроекту, вносимому в Государственную Думу Правительством Российской Федерации, назначается официальный представитель Правительства Российской Федерации.
В связи с рассмотрением палатами Федерального Собрания иных законопроектов могут назначаться специальные представители Правительства Российской Федерации, которые наделяются соответствующими полномочиями.
Организация законопроектной работы. Организация законопроектной работы в военных организациях осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также Методическими правилами по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденными приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г. № 3/51.
Законопроектная работа состоит из следующих этапов:
— разработка концепций законопроектов;
— подготовка текстов законопроектов;
— согласование текстов законопроектов с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;
— получение правового заключения Министерства юстиции Российской Федерации о соответствии законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, правилам юридической техники;
— доработка (при необходимости) законопроектов и сопроводительных документов;
— подготовка пояснительных записок, финансово-экономических (социально-экономических) обоснований законопроектов;
— представление законопроектов в Правительство Российской Федерации;
— организационное и информационное сопровождение законопроектов при их рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации;
— подготовка и представление в Правительство Российской Федерации проектов заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации по рассматриваемым в палатах Федерального Собрания Российской Федерации законопроектам;
— сбор, учет, систематизация информационных и аналитических материалов, относящихся к законопроектной работе.
Планирование законопроектной работы. Планы законопроектной работы федерального органа исполнительной власти формируются на основе планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также на основе перспектив социально-экономического развития и правового регулирования сферы общественных отношений, в которой федеральный орган исполнительной власти проводит и обеспечивает реализацию государственной политики.
Формирование планов осуществляется головным по законопроектной работе подразделением федерального органа исполнительной власти с учетом предложений других структурных подразделений и подведомственных организаций.
Разработка значительных по объему, базовых или системообразующих законопроектов может включаться в планы выполнения научно-технических программ федерального органа исполнительной власти на конкурсной основе с заключением соответствующего договора.
Текущие планы законопроектной работы разрабатываются на определенный период времени: квартал, полгода, год. Перспективные планы могут разрабатываться на срок до трех лет.
План законопроектной работы федерального органа исполнительной власти должен содержать:
— перечень разрабатываемых законопроектов;
— перечень ответственных за разработку законопроектов структурных подразделений и должностных лиц;
— сроки подготовки текстов законопроектов;
— иные сведения.
Планирование законопроектной работы должно обеспечивать выполнение сроков, установленных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Разработка концепции законопроекта. Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576. Разработка концепции законопроекта является одним из основных этапов законопроектной работы.
К разработке концепции законопроекта должны привлекаться высококвалифицированные специалисты, обладающие необходимыми знаниями действующего законодательства, имеющие практику его применения.
При разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт.
Следует тщательно проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения.
Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством.
§ 2. Основные требования к структуре законопроекта
Наименование законопроекта отражает его содержание и основной предмет правового регулирования. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования с тем расчетом, чтобы исполнители могли по наименованию законодательного акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать.
Законодательные акты со сложными и неоправданно длинными наименованиями загромождают законодательство, затрудняют систематизацию и понимание законодательных актов. Особенно они неудобны при ссылках на них в других нормативных правовых актах, актах применения права, документах, статьях и т. д.
Преамбула (введение) —самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Преамбула:
— не содержит самостоятельные нормативные предписания; не делится на статьи;
— не содержит ссылки на другие законодательные акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием законодательного акта;
— не содержит легальные дефиниции;
— не формулирует предмет регулирования законопроекта;
— не нумеруется.
Преамбула предваряет текст законопроекта.
Структурные единицы законопроекта не могут иметь преамбулу.
Деление законопроекта на структурные единицы упрощает пользование им, улучшает его внутреннее построение и систематизацию, помогает быстро ориентироваться в нормативном материале.
Употребляются следующие структурные единицы законодательных актов по нисходящей: раздел; глава; статья.
Вводить структурную единицу «раздел», если в законопроекте нет глав, не следует.
Возможно деление крупных систематизированных законопроектов (например, проектов кодексов) на части, разделов на подразделы, глав на параграфы.
Часть законопроекта обозначается словами: «Часть первая»; «Часть первая. Общие положения».
Обозначение и наименование части законопроекта печатаются прописными буквами по центру страницы одно под другим. Наименование части законопроекта печатается полужирным шрифтом.
Раздел имеет порядковый номер, обозначаемый римскими цифрами; имеет наименование. Обозначение и наименование раздела печатаются прописными буквами по центру страницы одно под другим.
Наименование раздела печатается полужирным шрифтом.
Подраздел имеет порядковый номер, обозначаемый римскими цифрами; имеет наименование. Обозначение подраздела печатается с прописной буквы и абзацного отступа. Наименование подраздела печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера подраздела, после которого ставится точка.
Глава нумеруется арабскими цифрами; имеет наименование. Обозначение главы печатается с прописной буквы и абзацного отступа. Наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка.
Параграф обозначается знаком §; имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами; имеет наименование. Наименование параграфа печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера параграфа, после которого ставится точка.
Статья законопроекта является его основной структурной единицей; имеет порядковый номер, обозначаемый арабскими цифрами; имеет наименование, но в исключительных случаях может его не иметь. Обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа.
Наименование статьи печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера статьи, после которого ставится точка.
Если статья не имеет наименования, то точка после номера статьи не ставится и обозначение статьи печатается с прописной буквы и абзацного отступа полужирным шрифтом. Статья подразделяется на части.
Части статьи обозначаются арабской цифрой с точкой. Части статей подразделяются на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой.
Пункты подразделяются на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.
В исключительных случаях части, пункты и подпункты статьи могут подразделяться на абзацы (не более пяти). Ограничение количества возможных абзацев не распространяется на статьи, содержащие перечни основных понятий, используемых в законопроекте.
Деление частей в статье либо частей в разных статьях одного законопроекта и на пункты, и на абзацы, которые в тексте частей будут следовать после двоеточия, не допускается.
Деление пунктов в частях статьи либо в разных статьях одного законопроекта и на подпункты, и на абзацы, которые в тексте пункта будут следовать после двоеточия, не допускается.
Законопроекты о внесении изменений в законодательные акты, а также законопроекты, содержащие перечни законодательных актов, признаваемых утратившими силу, имеют особую структуру статьи. Такие законопроекты:
— не имеют наименований статей;
— делятся на пункты, нумеруемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой, или на абзацы, не имеющие обозначений.
Пункты могут делиться на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.
Нумерация статей, глав, разделов и других структурных единиц законопроекта должна быть сквозной. Недопустима, например, отдельная нумерация статей каждой главы или отдельная нумерация глав каждого раздела.
Недопустимо изменять нумерацию частей, разделов, глав, статей законодательного акта при внесении в него изменений и признании утратившими силу структурных единиц законодательного акта.
Недопустимо изменять нумерацию частей статей, пунктов и буквенное обозначение подпунктов частей статей законодательного акта при внесении в него изменений и признании утратившими силу структурных единиц статьи законодательного акта.
Если дополнения вносятся в конец законодательного акта, то необходимо продолжать имеющуюся нумерацию частей, разделов, глав, статей (например, последней была глава 5 — дополнить главой 6; последней была статья 7 — дополнить статьей 8).
Если дополнения вносятся в конец структурной единицы статьи, то также необходимо продолжать имеющуюся нумерацию (например, в статье последней частью была часть 3 — дополнить частью 4; в части последним пунктом был пункт 3 — дополнить пунктом 4 и т. д.).
Если законодательный акт дополняется новыми структурными единицами, то их необходимо обозначать дополнительно цифрами, помещаемыми над основными цифровыми или буквенными обозначениями (например, глава 5.1, статья 7.2, часть 2.1, пункт 3.3, подпункт «б.1»).
В статьях о вступлении в силу законопроектов должно использоваться понятие «вступление в силу». Статья о порядке вступления в силу вводится в законопроектах в случае, если необходимо установить особый порядок вступления в силу данного законодательного акта, отличный от определенного Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ.
Понятие «введение в действие» используется только по отношению к кодексам. Самостоятельный федеральный закон о введении в действие принимается только в отношении кодексов.
Целесообразно избегать включения в законопроект примечаний к статьям, главам, разделам, частям или законопроекту в целом. Такого рода положения необходимо формулировать в качестве самостоятельных статей или включать непосредственно в текст той структурной единицы, к которой они относятся.
Законопроекты могут иметь приложения, в которых помещаются различного рода перечни, таблицы, графики, тарифы, карты, образцы бланков, документов, схем и т. д.
Если к законопроекту имеется несколько приложений, то они нумеруются арабскими цифрами без указания знака №. При ссылках на приложения в тексте законопроекта знак № также не указывается.
Юридическая сила приложений и законодательного акта, к которому они относятся, одинакова.
Обозначение приложения располагается в правом верхнем углу страницы после текста законопроекта без указания на регистрационный номер и дату подписания законодательного акта.
Наименование приложения располагается по центру страницы.
Ссылки в статьях на другие статьи, а также на ранее принятые законодательные акты применяются только в случае, если необходимо показать взаимную связь правовых норм или избежать повторений.
Ссылки можно делать только на вступившие в силу (введенные в действие) законодательные акты. Ссылки на утратившие силу законодательные акты и законопроекты недопустимы.
При необходимости сделать ссылку в законопроекте на законодательный акт указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта, дата его подписания, регистрационный номер и наименование законодательного акта.
При отсутствии номера законодательного акта указываются его вид, дата подписания и наименование законодательного акта.
Вид конкретного законодательного акта указывается с прописной буквы.
При ссылке на законодательный акт, который полностью был изложен в новой редакции, указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта и его наименование, а в скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный законодательный акт в новой редакции.
При ссылке на кодекс дата подписания и регистрационный номер кодекса не указываются.
При ссылках на конкретную статью кодекса, состоящего из нескольких частей, номер части кодекса не указывается.
При необходимости дать ссылку не на весь законодательный акт, а только на его структурную единицу сначала указывается эта конкретная единица (начиная с наименьшей).
Обозначения разделов, глав, статей, частей, пунктов печатаются цифрами, обозначения подпунктов печатаются строчными буквами русского алфавита в кавычках.
Обозначения абзацев при ссылках на них указываются словами.
При этом первым считается тот абзац, с которого начинается структурная единица, в составе которой он находится.
Ссылки на структурные единицы одного и того же законодательного акта оформляются следующим образом:
— «содержащиеся в главе 3 настоящего Федерального закона»;
— «в связи с положениями настоящей главы»;
— «в соответствии с частью 1 статьи 5 настоящего Кодекса»;
— «в соответствии с частью 3.2 статьи 5 настоящего Федерального закона»;
— «в соответствии с пунктом 1 части 1 настоящей статьи»;
— «в соответствии с пунктом 2.1 части 4 статьи 5 настоящего Федерального закона»;
— «в соответствии с подпунктом «а.1» пункта 2 части 3 статьи 5 настоящего Федерального закона»;
— «регулируется подпунктом «б» пункта 2 части 3 статьи 5 настоящего Федерального закона»;
— «содержащиеся в § 2 настоящей главы».
Ссылки в законодательных актах могут даваться на законодательные акты высшей или равной юридической силы. Ссылки на конкретные нормативные правовые акты низшей юридической силы или их отдельные структурные единицы не допускаются (например, ссылка в законодательном акте на конкретное постановление Правительства Российской Федерации).
В тексте законопроекта недопустимы ссылки на нормативные предписания других законодательных актов, которые, в свою очередь, являются отсылочными.
Порядок указания официальных источников опубликования. Источниками официального опубликования законов РСФСР, постановлений Съезда народных депутатов РСФСР, постановлений Верховного Совета РСФСР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета РСФСР являлись Ведомости Верховного Совета РСФСР, Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР и газета «Советская Россия».
Источниками официального опубликования законов Российской Федерации, постановлений Съезда народных депутатов Российской Федерации, постановлений Верховного Совета Российской Федерации и постановлений Президиума Верховного Совета Российской Федерации являлись Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации и «Российская газета».
Источниками официального опубликования федеральных конституционных законов и федеральных законов являются Собрание законодательства Российской Федерации, «Парламентская газета» и «Российская газета».
Если в законодательный акт вносятся изменения или законодательный акт признается утратившим силу, то обязательно указывается источник его официального опубликования.
Если законодательный акт не опубликован по каким-либо причинам в Собрании законодательства Российской Федерации либо в Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации (РСФСР) и Верховного Совета Российской Федерации (РСФСР), то в качестве источника официального опубликования указывается «Парламентская газета» или «Российская газета». При опубликовании текста законодательного акта, имеющего большой объем, в нескольких номерах «Парламентской газеты» или «Российской газеты» в качестве официального источника опубликования указываются даты всех номеров газет, в которых был опубликован текст законодательного акта.
При опубликовании в один день одного и того же законодательного акта в «Парламентской газете» и «Российской газете» в качестве официального источника опубликования рекомендуется указывать «Российскую газету» как имеющую больший тираж.
При внесении изменения в наименование законодательного акта указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт.
При внесении изменений в законодательный акт, разделенный на части, указывается следующий перечень источников официального опубликования:
1) при дополнении новой частью, внесении изменений в наименование части законодательного акта и изложении части в новой редакции указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт;
2) при дополнении новым разделом, внесении изменений в наименование раздела и изложении раздела в новой редакции указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования части в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в часть;
3) при дополнении новой главой, внесении изменений в наименование главы и изложении главы в новой редакции указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования части в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования раздела в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в раздел;
4) при дополнении новой статьей указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования части в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования раздела в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования главы в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в главу.
При внесении изменений в законодательный акт, имеющий разделы, указывается следующий перечень источников официального опубликования:
1) при дополнении новым разделом, внесении изменений в наименование раздела и изложении раздела в новой редакции указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт;
2) при дополнении новой главой, внесении изменений в наименование главы и изложении главы в новой редакции указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования раздела в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в раздел;
3) при дополнении новой статьей указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования раздела в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования главы в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в главу.
При внесении изменений в законодательный акт, разделенный на главы, указывается следующий перечень источников официального опубликования:
1) при дополнении новой главой, внесении изменений в наименование главы и изложении главы в новой редакции указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт;
2) при дополнении новой статьей указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источник официального опубликования главы в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в главу.
При дополнении новой статьей законодательного акта, разделенного только на статьи, указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
— источник официального опубликования законодательного акта в новой редакции (если она была);
— источники официального опубликования всех последующих изменений, внесенных в законодательный акт.
Независимо от наличия в законодательном акте таких структурных единиц, как части, разделы, главы, при внесении изменения в статью и (или) в ее наименование, в том числе в случае изложения статьи и (или) ее наименования в новой редакции, указываются:
— источник официального опубликования законодательного акта;
