§ 1. Понятие правовых средств
§ 2. Основные признаки правовых средств и их содержание
Понятие правовых средств
Преобразования, происходящие в современной России, с неизбежностью накладывают свой отпечаток на ее правовую систему. В процессе глубокой перестройки находится основной элемент данной системы – право, роль которого в жизнедеятельности общества резко возрастает. Адекватно целям проводимых реформ меняются и цели правового регулирования. Соответственно должны меняться и средства их достижения, с помощью которых, собственно, и возможно повышение социальной ценности и действенности юридических институтов.
Следовательно, проблема правовых средств, их своевременного и качественного совершенствования в правотворческом и правореализационном процессах все больше и больше становится актуальной, научно и практически значимой. Без ее должного разрешения невозможно оптимизировать механизм правового регулирования, настроить российскую правовую систему на социально плодотворную работу.
Это связано со следующим. Во-первых, понятие «правовые средства» позволяет обобщить все те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечивать достижение поставленных в законодательстве целей. Главное в теории правовых средств – «какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов»[532][1].
Эта категория связывает идеальное (цель) с реальным (результат), включая одновременно как фрагменты идеального – инструменты (средства-установления), так и фрагменты реального – технологию (средства-деяния). Именно в этой плоскости названные разнородные юридические феномены можно рассматривать в качестве средств, именно в этом срезе юридической жизни они приобретают особые свойства – свойства явлений, действующих в связке «цель – средство – результат».
§ 1. Понятие правовых средств 355
Во-вторых, правовое средство (исходя из его статуса) как понятие призвано обозначать прежде всего функциональную, прикладную сторону правовой системы. «Вопрос правовых средств, – отмечает С.С. Алексеев, – не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе – их функционального предназначения, их роли как инструментов оптимального решения социальных задач. Во всех случаях перед нами фрагменты правовой действительности, рассматриваемые под углом зрения их функций, их роли как инструментов юридического воздействия»[533][2].
В-третьих, вопрос о юридических средствах, с помощью которых могут достигаться цели правового регулирования, является решающим в определении его эффективности, ибо разумно избранные и проверенные на практике средства – залог высокой продуктивности права. Поэтому без понятия «правовые средства» невозможно полноценно исследовать проблему целей и эффективности правового воздействия.
В-четвертых, правовые средства создают общие, гарантированные государством и обществом возможности для усиления позитивных регулятивных факторов и одновременно для устранения препятствий (негативных факторов), стоящих на пути упорядочения социальных связей. «Эффективно действующие нормы, – подчеркивает В.М. Сырых, – призваны закреплять такие юридические средства, которые позволили бы нейтрализовать негативные факторы и усилить действие позитивных. В противном случае действие негативных факторов будет более интенсивным, чем правовых средств. Соответственно и результаты действия норм права будут иными, чем планировал правотворческий орган»[534][3].
Юридические средства объединяются в определенную систему для решения поставленных задач, воплощаются в выверенном временем алгоритме действия правовой формы – в механизме правового регулирования для того, чтобы успешнее преодолевать препятствия и добиваться социально значимых результатов. «Как известно, – писал Л.А. Тихомиров, – во всяком механизме сила тратится на две задачи: на преодоление инерции, трения и т.п. препятствий и на полезную работу, ту, которая составляет цель механизма. Механизм тем более совершенен, чем выше процент силы, идущей на полезную работу»[535][4].
356 Глава XIV Проблемы правовых средств
Если между целью и результатом не было бы препятствий, тогда отпала бы необходимость в средствах. Средства – это реакция на конкретные препятствия. Отсюда исследование юридических средств будет содействовать и формированию теории препятствий в правоведении, о необходимости которой уже говорилось в юридической литературе[536][5].
В-пятых, категория «правовые средства» позволяет четко увидеть место и роль различных юридических явлений в реализации интересов субъектов, в едином процессе правового упорядочения, взятым в целостности как механизм правового регулирования. Именно свойства юридических средств, выступающих элементами (звеньями) данного механизма, характеризуют его в наиболее полной мере как логически завершенную систему, как самодостаточный организм. «МПР – это технологическая схема правового регулирования. Зная МПР, юрист может представить себе, какие звенья пройдет процесс воплощения нормы права в жизнь, какие остановки и сбои могут произойти в этом процессе. А значит, он в состоянии предложить научно обоснованный план повышения эффективности правового регулирования за счет укрепления его основных звеньев»[537][6].
В-шестых, юридические средства можно понимать и как универсальный «строительный» материал системы права. И хотя общепризнанно, что последняя состоит из норм (и в данном смысле это верно), нельзя отрицать того факта, что сами нормы тоже состоят из первичных, элементарных частиц, к которым относят такие юридические средства, как юридические факты, субъективные права и обязанности, поощрения и наказания и т.д. Причем наиболее крупные блоки системы права – институты, подотрасли и отрасли (как и сама норма) – тоже в исследуемом контексте можно назвать своеобразными юридическими средствами. Таким образом, рассматриваемое понятие под известным углом зрения унифицирует все те явления, из которых состоит право. В этом смысле прав В.А. Сапун, когда пишет, что «инструментальная теория представляет собой целенаправленное и концентрированное исследование определенного аспекта права как системы правовых средств»[538][7].
§ 1. Понятие правовых средств 357
В-седьмых, определенное сочетание юридических средств в правовых режимах, методах правового регулирования придает специфику отраслям и институтам права, выражает особый порядок организации конкретных общественных отношений, что позволяет более гибко и дифференцированно их урегулировать.
В-восьмых, система установленных в законодательстве качественных юридических средств, адекватность и степень их использования выступают важнейшей характеристикой правовой культуры общества. Уровень данной культуры будет низок и в том случае, если «ассортимент» юридических средств в праве конкретного государства будет недостаточным, и в том, если уже установленными средствами субъекты не смогут пользоваться для решения многочисленных задач.
В-девятых, проблемы средств и целей в праве в современных условиях бурного развития федерализма в России приобретают особое значение для правотворческих органов субъектов Федерации, которые в связи с расширившимися полномочиями имеют право принимать различные нормативные акты (в том числе и высшей юридической силы – законы). Это обстоятельство налагает на данные структуры дополнительные требования – необходимость знания тонкостей законотворческого процесса, в котором на новом, более высоком уровне должны применяться цели и средства, используемые в регионально-правовой сфере.
В-десятых, вопрос о юридических средствах актуален и применительно к развивающимся ныне институтам самозащиты и права граждан на защиту. Ведь зачастую субъекты сами пытаются достичь своих целей (защитить те или иные интересы) с помощью конкретных средств, установленных в законодательстве. Для более эффективного результата граждане обращаются к специалистам (юристам, адвокатам и т.п.), которые из всего имеющегося набора юридических средств профессионально помогают выбрать наиболее адекватный, оптимальный в данной конкретной ситуации.
Между тем категория «правовые средства» до сих пор еще обстоятельно не изучена, употребляется в юридической литературе подчас произвольно, как сама собой разумеющаяся. Под ней понимаются разные правовые явления без определенных смысловых границ, без четкой связи с категориями «цель» и «результат». Подобную ситуацию необходимо изменить, подвергнув тщательному анализу данную категорию прежде всего на уровне общей теории права.
Понятие «средство» общенаучное, междисциплинарное. В различных отраслях знания исследуют разные средства – технические, радиоэлектронные, транспортные, производственные, лекарственные, наркотические, массовой информации, управленческие, бюджетные,
358 Глава XIV. Проблемы правовых средств
валютные, денежные, финансовые, заемные, платежные, оборотные и т.п. В правовой же сфере существуют свои средства с присущими им особенностями. Сам термин «юридические средства» (правда, без соответствующего анализа) использовался еще в трудах дореволюционных ученых-юристов.
С психологической точки зрения о правовых средствах писал Л.И. Петражицкий. Он отмечал, что «основным методом правополитического мышления являются психологическая дедукция, умозаключения на основании подлежащих психологических посылок относительно тех психическо-мотивационных и педагогических последствий, которые должны получаться в результате действия известных начал и институтов права, или относительно тех законодательных средств, которые способны вызвать известные желательные психические – мотивационные и педагогические – эффекты»[539][8].
«Юридические средства обеспечения интересов, – подчеркивал Г.Ф. Шершеневич, – предполагают именно наличность воли, способной усвоить угрозу и воздержаться от нарушения»[540][9].
Так же, как и многие иные юридические понятия, правовые средства сначала стали анализироваться на отраслевом уровне[541][10].
Вместе с тем проблема правовых средств является прежде всего общетеоретической проблемой, требующей соответствующих исследовательских усилий, направленных на ее разработку, на создание инструментальной теории права. Понятие «средство» в юриспруденции употребляется в самых разных значениях: его используют и в отношении к праву в целом[542][11], и в отношении к многообразным режимам правового регулирования, элементам его механизма[543][12].
Термин «правовые средства», в свою очередь, тоже имеет известную неопределенность. Рядом с ним вполне можно поставить слова
§ 1. Понятие правовых средств 359
«правовые явления», «правовые феномены», «правовые факторы», «правовые условия» и т.п., которые могут считаться взаимозаменяемыми.
Сам термин «средство» (в юридическом, естественно, смысле) достаточно часто используется как в международно-правовых документах, так и во внутригосударственном законодательстве, как на конституционном уровне, так и в текущих нормативных актах.
Например, в п. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено следующее положение: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется: а) обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве... с) обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются».
В ст. 113 Конституции Итальянской республики 1947 г. установлено, что «по поводу актов публичной администрации всегда допускается судебная защита прав и законных интересов перед органами общей или административной юстиции. Такая защита не может быть исключена или ограничена особыми средствами обжалования или в отношении определенных категорий актов».
В ч. 3 ст. 46 Конституции РФ 1993 г. зафиксировано, что «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».
В ст. 38 Конституции Республики Армении 1995 г. закреплено, что «каждый имеет право на защиту своих прав и свобод всеми не запрещенными законом средствами». Категория «средство» употребляется и в УК РФ (ч. 1 ст. 39), и в УПК РСФСР в редакции от 17 декабря 1997 г. (ст. 46), и во многих иных актах.
В качестве правовых средств выступают нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.п. Именно тот или иной арсенал, набор средств придает соответствующую специфику отраслям и институтам права.
На наш взгляд, правовые средства – это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.
360 Глава XIV. Проблемы правовых средств
Основные признаки правовых средств и их содержание
К числу общих признаков правовых средств относятся следующие.
Правовые средства:
1) выражают все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в этом проявляется социальная ценность данных образований и в целом права);
2) отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;
3) сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (т.е. функциональной стороны права);
4) приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности либо дефектности правового регулирования;
5) обеспечиваются государством.
Правовые средства имеют синтетический, своего рода «компромиссный» характер, ибо призваны связывать идеальное (цель) с реальным (результатом). Этимологически термин «средство» происходит от слова «средний», «серединный». Средство – это связующее среднее звено между субъектом и объектом деятельности, между идеальной, мысленной моделью и материальным результатом. Поэтому правовые средства, выступая специфическим посредником, с неизбежностью включают как фрагменты идеального (инструменты, средства-установления – субъективные права, обязанности, льготы, запреты, поощрения, наказания и т.д.), так и фрагменты реального (технология, средства-деяния, направленные на использование инструментов, – прежде всего акты реализации прав и обязанностей).
Средства-установления (инструменты) имеют следующие признаки.
Они:
1) обладают субстанциональностью, которая призвана охарактеризовать само тело, вещество, плоть того или иного явления, – то, из чего оно состоит как реальный факт окружающей действительности[544][13].
2) носят информационный характер, означающий, что юридические инструменты – это прежде всего закрепленные в законодатель-
§ 2. Основные признаки правовых средств и их содержание 361
стве сведения, выражающиеся в юридических фактах, субъективных правах, обязанностях, льготах, запретах, поощрениях, наказаниях и т.д.;
3) носят статический характер, ориентирующий на то, что это предписания, а не деяния, что инструменты автоматически не действуют, их необходимо «взять в руки» и использовать;
4) находятся преимущественно в сфере должного, ибо фиксируются прежде всего в законах, подзаконных актах, требующих определенного поведения;
5) выступают в качестве моделей, которые только в потенциале и в процессе их использования могут привести к достижению поставленных целей.
Признаками средств-деяний (технологий) являются следующие. Средства-деяния:
1) связаны с использованием инструментов, орудий, веществ (средств-установлений);
2) имеют энергетический характер, означающий, что без активности, особой юридической силы невозможно как преодолеть препятствия, стоящие на пути удовлетворения интересов субъектов права, так и осуществить любую юридически полезную деятельность, направленную на достижение социально значимой пели и получение нужного эффекта;
3) обладают динамическим характером, ориентирующим на соответствующую деятельность по использованию инструментов;
4) находятся в сфере сущего, ибо проявляются в реально осуществляемом поведении лиц;
5) выступают прежде всего в качестве актов реализации прав и обязанностей, которые обозначают завершающий этап достижения целей и удовлетворения соответствующих интересов.
К средствам-деяниям относятся акты реализации прав и обязанностей как самостоятельных элементов механизма правового регулирования. Причем практически всю юридическую деятельность (право-творческую, правоприменительную, интерпретационную), если ее рассматривать через призму актов реализации прав и обязанностей, можно отнести к юридической технологии (средствам-деяниям). В частности, правотворческий орган, принимая нормативные документы, делает это, реализуя свои соответствующие права и обязанности. Точно так же осуществляется и всякая иная юридическая деятельность, сердцевиной, стержнем которой выступают акты реализации прав и обязанностей, результатом же являются совсем другие акты – правоприменительные и интерпретационные.
362 Глава XIV. Проблемы правовых средств
Так, к юридическим средствам обеспечения действия закона Ю.А. Тихомиров относит опять же деяния: издание актов «во исполнение закона» (законов республик и подзаконных актов, решений местных органов, локальных актов), отмена и изменение актов; правильное применение норм закона для решения различных задач (изменение порядка планирования, финансирования и т.п.), изменение способа решения вопросов, налаживание отношений с новыми партнерами, освоение новых полномочий, более эффективное стимулирование труда, применение санкций и т.д.[545][14]
Особо хотелось бы сказать о действиях, связанных с защитой прав и свобод субъектов. В частности, в литературе обоснованно выделяют понятие «средство защиты», представляющее собой начальное действие по защите прав, которое совершается при установлении нарушения прав, при возбуждении или при рассмотрении дела (претензия, иск, жалоба, заявление, ходатайство, возражение и т.д.)[546][15].
В интерпретационной практике Конституционного Суда РФ, по мнению В.Н. Карташова, в качестве юридических средств используются, например, объяснения сторон, заключения экспертов, показания свидетелей, разнообразные документы[547][16].
Если же мы попытаемся найти своего рода антоним, антипод понятию «правовое средство» (обозначающему правомерное явление), то им может быть лишь понятие «противоправное средство», которое опять же связано в большей мере с деянием (ибо противозаконные инструменты, естественно, официально не устанавливаются в законодательстве), но уже правонарушаемым по характеру. Например, все чаще сообщается в печати, что шахтеры, доведенные до отчаяния невыплатой заработной платы, для достижения собственных целей используют такое средство, как блокирование железнодорожных магистралей, шоссейных дорог. Видно, имеющиеся в наличии правовые возможности и ресурсы (право на защиту, сама судебная деятельность и т.п.) оказались неэффективными, если горняки пытаются решить свои проблемы в общем-то неправовыми, противозаконными средствами. Нечто подобное происходит и при разрешении многих других конфликтов, когда те или иные граждане либо фирмы обращаются за услугами к криминальным структурам, которые, по мнению своеобразных «истцов», гораздо действеннее и оперативнее «рассудят» спор.
§ 2. Основные признаки правовых средств и их содержание 363
Существующая в юридической литературе точка зрения на правовые средства как сугубо субстанциональные феномены, на наш взгляд, отражает только часть истины[548][17]. Игнорирование в инструментальном подходе средств-деяний (технологии) и упор только на институциональную сторону понимания юридических средств не позволяет полноценно учитывать все те факторы, с помощью которых можно достичь поставленных целей. Ведь результат невозможно получить только посредством субстанциональных явлений, которые автоматически не приводят к нужному эффекту. Требуются еще и деяния, усилия, активность, связанные с использованием предоставленных в законодательстве инструментов. Средства-установления и средства-деяния создают Вместе необходимый и самодостаточный для достижения конкретной цели информационно-энергетический комплекс ресурсов.
Процесс правового регулирования, как верно заметил В.М. Горшенев, подразделяется на два главных звена, обеспечивающих друг друга:
1) способы воздействия (внешние по отношению к воле субъектов факторы – дозволения и запреты, выраженные в нормах права);
2) способы реализации права в самих урегулированных общественных отношениях (результат реагирования субъектов на правовое воздействие – совершение дозволяемых действий, воздержание от запрещенных действий)[549][18].
В нашей терминологии это соответственно средства-установления и средства-деяния.
Те авторы, которые исключают из состава механизма правового регулирования акты фактической правомерной деятельности субъектов права, в том числе по реализации прав и свобод личности (П.Е. Недбайло, П.М. Рабинович), более логичны, чем те, которые, с одной стороны, понимают под механизмом правового регулирования систему юридических средств и включает в качестве его составной части акты реализации прав и обязанностей субъектов, а с другой стороны, не признают одновременно их фактическими юридическими средствами (С.С. Алексеев, В.А. Сапун и др.). Такой постановкой вопроса они противоречат сами себе.
Кроме всего, невключение деяний в понятие «юридические средства» будет связано и с неизбежно вытекающим отсюда «отсечением» от
364 Глава XIV Проблемы правовых средств
механизма правового регулирования ряда его общеизвестных элементов: юридических фактов (правомерных действий), актов применения права (прежде всего актов-действий), что тоже противоречит логике и не является оправданным.
К тому же «социологический и кибернетический подходы к данной проблеме не оставляют сомнения в том, что обязательным структурным элементом правового регулирования выступает поведение личности и других субъектов права в качестве средства реализации их прав и свобод, предусмотренных правовыми нормами, и его общественные результаты»[550][19].
Такое понимание средств соответствует господствующему мнению, существующему в философии, согласно которому категория «средство» включает как инструментарий, так и его использование при получении желаемого результата. Ведь в содержании цели сущее трансформируется в должное. Средства же призваны обеспечить обратный переход должного (цели) в сущее (результат). В этой связи следует выделять как средства, находящиеся в сфере должного, так и средства, находящиеся в сфере сущего. «Средства достижения цели, – отмечается в философской литературе, – это объективные предметы или действия, включенные в структуру целеполагающей деятельности и обеспечивающие получение определенного результата»[551][20].
В политологии, кстати, под средствами тоже понимаются не только политические нормы, ценности, декларации и иные средства-установления (инструменты), но и политические действия – забастовки, пикеты, митинги, демонстрации, выборы, референдумы, восстания и другие политико-технологические процессы, позволяющие добиваться соответствующих целей[552][21].
Принципами взаимосодействия (взаимоучастия) средств-установлений и средств-деяний в процессе достижения целей могут выступать следующие:
1) принцип достаточно полного выбора средств-установлений для осуществления тех или иных средств-деяний (если недостаточно легальных форм, субъекты могут подчас воспользоваться нелегальными, противозаконными для удовлетворения своих интересов);
§ 2. Основные признаки правовых средств и их содержание 365
2) принцип обеспечения конкретных средств-деяний гарантирующими средствами-установлениями (в первую очередь поощрениями и наказаниями);
3) принцип учета практики использования средств-установлений в соответствующих условиях, т.е. учета реально существующих средств-деяний;
4) принцип согласования (корреляции) юридической силы средств-установлений и средств-деяний;
5) принцип взаимодополнения средств-установлений (как информационных феноменов) и средств-деяний (как энергетических феноменов);
6) принцип экономии (наименьшей траты) средств как первого, так и второго рода.
Достигая цели правового регулирования, правотворческим и правоприменительным субъектам важно не прибегать к:
1) недооценке инструментов и переоценке технологии, что обязательно ведет к недостаткам, связанным с нормативной базой (правовому вакууму, пробельности, несовершенству средств-установлений как критериев поведения лиц и т.п.);
2) переоценке инструментов и недооценке технологии, что с неизбежностью влечет за собой отрыв правовой формы от содержания – общественных отношений и выражается в конечном счете в «мертвых» законах, «холостых» актах, заорганизованности, правовом идеализме (когда идеальное начало в средствах явно доминирует над реальным)[553][22];
3) одновременной недооценке и инструментов, и технологии, что выражается в юридическом нигилизме, в игнорировании как правовой формы, так и содержания, в низкой правовой культуре, в различного рода правонарушениях;
4) одновременной переоценке и инструментов, и технологии, что связано с отрывом юридических образований и процессов от реальности и соответственно с недостижением целей правового регулирования.
Подобное соотношение инструментов и технологии выступает дополнительным аргументом того, что эффект (результат) возможен только при должном взаимном участии данных правовых явлений. Все то, что не относится ни к установлениям, ни к деяниям – правосознание, законность, правопорядок и т.п., к юридическом средствам причислено быть не может.
366 Глава XIV. Проблемы правовых средств
Классифицировать правовые средства можно по различным основаниям. В зависимости от степени сложности их подразделяют на первичные (элементарные) и комплексные (составные). Если к первым относятся простейшие и неделимые предписания – субъективные права и юридические обязанности, поощрения и наказания, льготы и запреты и т.п., то ко вторым – комбинированные, состоящие из простейших, – договор, норма, институт, правовой режим и пр. По выполняемой роли правовые средства делятся на регулятивные (дозволения) и охранительные (меры защиты); по предмету правового регулирования – на конституционные, административные, гражданские, уголовные и др.; по характеру – на материально-правовые (рекомендации) и процессуальные (иск); по значимости последствий – на обычные (штраф) и исключительные (смертная казнь); по времени действия – на постоянные (гражданство) и временные (премия); по виду правового регулирования – на нормативные (установленные в нормах права запреты) и индивидуальные (акт применения права, акт реализации прав и обязанностей); по информационно-психологической направленности – на стимулирующие (льготы) и ограничивающие (приостановления) и т.д.
Важнейшая функция правовых средств – достижение ими целей правового регулирования. Она проявляется в том, что своей «работой» данные феномены обеспечивают беспрепятственное движение интересов субъектов к ценностям, гарантируют их законное и справедливое удовлетворение, что отражает роль юридических инструментов и технологии в общей системе правовых факторов.
Функцией юридических средств выступает и то, что они вносят цивилизованность в существующие общественные отношения, предлагая вместо незаконных и стихийных правовые механизмы решения возникающих проблем, правовые способы устранения конфликтов, правовую энергию в преодолении стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права препятствий. Юридические средства, таким образом, сигнализируют о степени цивилизованности данного конкретного общества, выступая показателем его правовых возможностей и уровня правового развития, свидетельствуют о востребованности правовой формы в упорядоченности социально-экономических и иных связей (содержания), о конкурентоспособности правовых ценностей с ценностями, с одной стороны, внеправовыми (моральными, политическими, организационными и т.п.), а с другой, противоправными.
Понятие «правовые средства» нельзя полноценно рассмотреть без анализа диалектики с такой его парной категорией, как «цель».
§ 2. Основные признаки правовых средств и их содержание 367
Цель, как известно, есть будущий результат, то, к чему стремится субъект. Она представляет собой особую форму знания, направленного на преобразование действительности, изменение существующих отношений. «Цель – это совокупное представление о некоторой модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам прошлого опыта»[554][23].
Цели играют важную роль в процессе правового регулирования: отражая злободневные общественные потребности и стремления, они показывают значение и смысл самого существования юридических средств, ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики конкретного государства.
О целях в праве писали еще дореволюционные ученые-юристы П.Г. Виноградов, Н.М. Коркунов, Б.А. Кистяковский, В.Ф. Тарановский, Е.Н. Трубецкой и др. Специальную работу «Цель в праве» посвятил данной проблеме известный немецкий исследователь Р. Иеринг. В современный период эта категория анализировалась в различных статьях[555][24], монографиях[556][25] и диссертациях[557][26].
Термин «цель» устанавливается в праве в разных смыслах и по разному поводу: для обозначения целей конкретных законов и подзаконных актов, правовых режимов, отдельных юридических средств (юридической ответственности, поощрений и т.п.), определенных субъектов права и т.д. (В данной главе речь пойдет прежде всего о целях правового регулирования тех или иных нормативных актов и их диалектической связи с юридическими средствами.)
368 Глава XIV. Проблемы правовых средств
Каждый нормативный акт принимается с определенной целью, для решения конкретных задач в социально-экономической, политической и иных сферах. При этом нередко данные цели устанавливаются в преамбулах либо начальных статьях актов. Так, цели и задачи Федерального закона от 18 октября 1995 г «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» обозначаются в ст. 1; Уголовно-исполнительного кодекса РФ – в ст. 1; Федерального закона от 10 декабря 1997 г. «О государственном регулировании развития авиации» – в ст. 2[558][27].
Подзаконные акты, как известно, принимаются не только для упорядочения определенных общественных отношений, но и для создания механизмов реализации уже ранее принятых законов. Этот статус подзаконных документов подчас определяется в их преамбулах и статьях. В частности, в преамбуле постановления Правительства РФ «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1998 году» сказано: «В целях реализации Федеральных законов «О государственном регулировании агропромышленного производства» и «О федеральном бюджете на
1998 год», развития агропромышленного производства и создания экономических условий для функционирования организаций агропромышленного комплекса в 1998 г. Правительство Российской Федерации постановляет...»[559][28].
Нередко цель обозначается в различных программах. Так, цели весьма четко устанавливаются в постановлении Правительства РФ от 10 июля 1995 г. о федеральной целевой программе «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»; в Федеральной программе первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда на 1995-1997 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г.; в постановлении Правительства РФ от 28 августа 1997 г. «О Федеральной целевой программе по защите населения Российской Федерации от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на период до 2000 года»[560][29] и т.д.
Однако цель не всегда так четко и ясно формулируется в нормативных актах. Между тем важно, чтобы каждый подобный акт содержал в преамбуле либо первых статьях указание на те цели, которые правотворческий орган хотел бы достичь с его помощью, что необходимо
§ 2. Основные признаки правовых средств и их содержание 369
закрепить в Федеральном законе «О нормативно-правовых актах» в качестве общеобязательного правила.
Иначе это приведет к тому, что субъекты права начнут их определять сами, уяснять те или иные положения в выгодном именно для них варианте. В качестве примера можно привести ситуацию, связанную с Законом РФ «Об образовании». Законодатель, к сожалению, не сформулировал цели, которых он желал достичь, принимая данный акт. Этот пробел не восполняют специальные статьи, закрепившие принципы государственной политики и задачи законодательства в сфере образования. Лишенный четких целевых ориентиров, Закон оказался слабо защищенным от достаточно вольных трактовок его отдельных положений исполнительными органами государственной власти в пользу ведомственных узких интересов и в ущерб образовательным правам граждан, закрепленным в Конституции РФ и конкретизированным в данном Законе. Отсутствие законодательно закрепленных целей в какой-то степени осложняет и оценку эффективности действия Закона, поскольку одним из необходимых условий определения эффективности норм права является оценка результатов их действия с точки зрения полноты реализации целей, поставленных законодателем[561][30].
Подобные ситуации приводят к увеличению объема «работы» для телеологического толкования. Данный вид разъяснения встречается достаточно часто в практике Конституционного Суда РФ, что выражается в постановлениях данного Суда и особых мнениях его членов. В качестве иллюстрации сказанного можно назвать постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской
370 Глава XIV. Проблемы правовых средств
Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации»[562][31] и др., в которых разъяснялась цель рассматриваемых документов.
Нужно подчеркнуть, что проблема стоит более масштабно – зачастую цели правового регулирования не всегда четко оформлены и по той причине, что не вполне ясно определены цели нашего современного Российского государства, правовой политики и т.д. Подобные конкретные ориентиры, к сожалению, сегодня практически отсутствуют, что не может не сказаться и на целеполагании в правотворческом процессе.
Кроме всего, в самом акте необходимо четко и последовательно устанавливать и достаточную для достижения сформулированных целей систему юридических средств. Подчас правотворческий орган использует для этого термины «средство», «посредством» и т.п. Так, в Федеральном законе от 20 марта 1998 г. «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами», в Федеральном законе от 1 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[563][32], в целом ряде статей употребляются данные термины («посредством введения импортной квоты...», «посредством внесения дополнительных взносов...» и т.п.).
Однако анализ многочисленных нормативных актов показывает, что юридические средства нужно устанавливать в законодательстве в более последовательном режиме, ибо та или иная их система составляет алгоритм решения задачи.
В правотворческом, правоприменительном и интерпретационном процессах важно учитывать диалектику взаимоотношений целей и средств, которая носит характер двусторонней детерминации.
С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор средств для ее достижения. Еще Гегель писал, что «истина средства заключается в его адекватности цели...». Действительно, цели требуют применения соответствующих юридических средств, определяют их природу и направленность. Анализ многочисленных нормативных актов показывает, что если тот или иной закон имеет цель развить какие-либо общественные отношения, содействовать становлению новых социально ценных связей, то, как правило, в тексте данного документа используются юридические средства стимулирующего
§ 2. Основные признаки правовых средств и их содержание 371
вида (поощрения, льготы, дозволения и пр.). И наоборот, если акт принимается в целях охраны и защиты определенных отношений, то употребляются преимущественно юридические средства ограничивающего плана (запреты, приостановления, наказания и т.п.). Разумеется, кроме целей, на выбор юридических средств при их установлении влияют также характер общественных отношений, природа отрасли права, возможные препятствия, негативно воздействующие на процесс получения социально значимых результатов.
С другой стороны, сама цель должна исходить из реально имеющихся юридических средств, необходимых для ее достижения. Ведь общество должно ставить «...себе всегда только такие задачи, которые оно может разрешить, так как при ближайшем рассмотрении всегда оказывается, что сама задача возникает лишь тогда, когда материальные условия ее решения уже имеются налицо или, по крайней мере, находятся в процессе становления»[564][33].
Эффективный закон содержит разумные и научно обоснованные цели и средства для их достижения. И напротив, если законодатель неправильно определяет цели, допускает неточности в выборе средств, закон не даст ожидаемого результата, не будет максимально способствовать выполнению основных задач государства и общества. Здесь уже об эффективности правового регулирования говорить не приходится.
Используя конкретные юридические средства, необходимо знать, как сопоставить их, чтобы в своем взаимодействии выбранные юридические образования (инструменты и технология) на определенном этапе увеличили бы свою силу, юридическую мощь и привели бы к более эффективным социальным результатам. Следовательно, при выборе того или иного средства важно знать его возможности вступать соответствующим образом во взаимосвязь с другими. Только при таком знании имеет смысл выбор конкретного средства в достижении поставленных целей.
На эффективность правового регулирования влияют и многие иные факторы. С одной стороны, дифференциация государственной власти приводит к усложнению системы целей в данном обществе (если говорить о России, то речь идет о появлении за последнее десятилетие институтов Президента и его Администрации, полноценного двухпалатного парламента, президиума Правительства и некоторых министерств, Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, правотворческих органов субъектов РФ и т.д.).
372 Глава XIV Проблемы правовых средств
С другой стороны, усложняется и законотворческий процесс, в который все больше включается соответствующая система «сдержек и противовесов», где и президент (через вето), и судебная власть, в частности Конституционный Суд РФ, могут повлиять на устанавливаемые в нормативных актах цели и средства (через блокирование закона, противоречащего Конституции).
Таким образом, правовые средства являются весьма важной юридической категорией, обозначающей существенную правовую реальность: определенные инструменты и деяния субъектов по их применению в целях достижения конкретного результата. Только при тщательном изучении данных сложных феноменов, упорядочении знаний о них, адекватном и качественном использовании в юридической сфере можно надеяться на кардинальное повышение эффективности правового регулирования, что позволит выйти на принципиально новый уровень развития правовой формы.
