Вопрос 51. Дипломатическая служба Японии

Дипломатическая служба является одним из видов государственной службы Японии, созданным в целях выполнения государственных задач в области внешней политики страны. Она подчинена общим законам и принципам, принятым в сфере государственной службы, и, вместе с тем, имеет свою специфику, касающуюся ведения комплекса вопросов взаимоотношений Японии с зарубежными государствами и регионами, а также обеспечения международного авторитета страны.

Становление дипломатической службы Японии.
Современная структура дипломатической службы Японии была образована в 1940—1950-е гг. В стране была введена основанная на демократических принципах единая система государственной службы. Однако история становления дипломатической службы ведет свое начало с XIX века.
Дипломатическая служба в Японии как государственный институт начала формироваться сразу после «реставрации Мэйдзи» 1868 г. — крупного социального переустройства, окончательно прекратившего продолжавшуюся более двух с половиной веков самоизоляцию Японии от остального мира и ускорившего демократические преобразования в стране. Сначала при правительстве императора Мэйдзи была образована «Канцелярия по вопросам внешней политики», а в 1869 г. в стране были учреждены шесть министерств, одним из которых стало Министерство иностранных дел.
В 1870 г. были созданы первые дипломатические представительства Японии в зарубежных странах — Англии, Франции, Пруссии и Америке. В 1873 г. была учреждена дипломатическая миссия Японии в России и в 1874 г. в Санкт-Петербурге приступил к обязанностям первый японский посланник Т.Эномото, ставший впоследствии министром иностранных дел Японии.
В 1893 г. был введен специальный экзамен для поступления на работу в МИД.
Развитие института дипломатической службы в Японии шло постепенно, соразмерно с ростом внешнеполитического влияния страны на международной арене. В 1891 г. в результате организационной реформы дипломатической службы сотрудники японских миссий за рубежом стали называться «дипломатами», круг их функций и полномочий был приближен к общепринятым мировым образцам. В 1905 г. Япония начала открывать первые посольства в зарубежных странах (вместо ранее существовавших миссий). 1 мая 1908 г. была достигнута договоренность о взаимном открытии посольств между Японией и Россией.
Функции МИД Японии на первоначальных этапах включали не только вопросы дипломатии, но и внешней торговли. Осуществлялась деятельность, касающаяся выдачи виз, лицензий, ведения нотной переписки. В практической работе МИДа Японии наибольшее место занимало выполнение таких обязанностей, как перевод дипломатических документов и сверка их текста, протокольные вопросы, сбор информации о зарубежных государствах, подготовка и проведение консультаций с дипломатическими представительствами иностранных государств. В процессе принятия политических решений ключевую роль играло военное руководство страны.
После окончания Второй мировой войны вопросы дипломатии приобрели для Японии особую важность в связи с тем, что согласно 9-й статье конституции страны от 3 ноября 1946 г. Япония отказалась от войны как средства ведения внешней политики. Статья 9 так и называется — «Отказ от войны». Она гласит: «Искренне стремясь к международному миру, основанному на справедливости и порядке, японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров... Право на ведение государством войны не признается».
Законодательное обеспечение дипломатической службы Японии имело две стороны. Во-первых, это общие принципы государственной службы, установленные Законом о государственной службе Японии 1947 г. и Законом об организации государственной администрации 1948 года.
Закон 1947 г. един для всех японских государственных министерств и ведомств. Они выполняют общие социальные функции, решая государственные задачи в интересах стабильного и демократического развития японского общества.

Структура МИД Японии.
В МИД Японии действует принятая в государственном управлении Японии трехуровневая структура организации: министр — департамент — отдел.
Министерский уровень в Японии приравнивается к политическому, поскольку в последние десятилетия установилась практика назначения на должность министра не кадрового дипломата, а известного политика, являющегося членом правящей партии и депутатом парламента. На этом уровне окончательно принимаются проекты правительственных решений по внешнеполитическим вопросам, утверждаются кадровые назначения и другие ведомственные распоряжения.

Министр как депутат парламента вынужден согласовывать свой график с парламентской сессией, присутствовать на заседаниях палаты парламента (как правило — палаты представителей), депутатом которой он является, а также на совещаниях руководства и внешнеполитических структур своей политической партии. Это несколько ограничивает его непосредственное участие во внутриведомственном управлении. Содействие в осуществлении им политического руководства министерством оказывают депутаты парламента, занимающие посты «парламентских заместителей». С 2001 г. эти посты начали делиться на две категории — «статс-секретари» и «парламентские секретари».
В МИД работают два статс-секретаря. Они могут замещать министра в случае его отсутствия в стране и участвовать в процессе принятия решений. Парламентские секретари — их трое — могут присутствовать вместо министра на заседании парламентских комиссий, давать ответы на вопросы депутатов. Они также по просьбе министра дают ему рекомендации по конкретным внешнеполитическим вопросам.
Во внутриведомственном управлении ключевую роль играет первый заместитель министра иностранных дел. Это самый высокий пост, который может занять карьерный дипломат. Все служебные вопросы, требующие утверждения министра, проходят через него. Кроме того, он участвует также и в согласовании проектов правительственных решений на специальном совещании первых заместителей министров, которое проводится накануне заседания Кабинета министров.
Содержательную часть внешнеполитических решений обобщают два кадровых заместителя министра иностранных дел, курирующих, соответственно, политические и экономические вопросы.
Вопросами, касающимися общего управления министерством, занимается секретариат министра. В него входят кадровый отдел, отдел информационной связи, отдел бухгалтерского учета, отдел по вопросам загранучреждений, отделы по связям с прессой и другие отделы.
Секретариат министра выполняет роль головного департамента министерства. Другие департаменты составляют второй уровень организационной структуры МИД. Каждый из них ведет конкретное направление внешней политики Японии — территориальное или функциональное, разрабатывает и практически реализует меры в данной области. Территориальными департаментами являются департамент Северной Америки, департамент Европы, департамент Азиатско-Тихоокеанского региона и т.д. Функциональными — департамент общих внешнеполитических проблем, договорный департамент, департамент экономического сотрудничества и т.д.
Департамент возглавляет генеральный директор. Он несет ответственность за подготовку содержательной части внешнеполитических решений, утверждает подготовленные в департаменте проекты решений и представляет их курирующему заместителю министра. В особых случаях генеральный директор может докладывать существо вопроса непосредственно министру или премьер-министру страны. У генерального директора, как правило, есть один или два заместителя. Каждый из них отвечает за вопросы отношений с конкретными странами, регионами и организациями в рамках компетенции департамента. В частности, один из заместителей генерального директора департамента Европы курирует отношения с Россией.
Третьим и первичным уровнем организационного управления в министерстве является отдел. Это основная кузница идей, планов и заявлений по проблематике отношений с конкретным зарубежным государством, группой государств, мероприятий в курируемых областях. Здесь происходит рабочее согласование возникающих вопросов с зарубежными партнерами. Заведующий отделом ответственен не только за осуществление практических текущих дел, но и за выработку концепции политики на курируемом участке. Бывают случаи, когда он может быть вызван на доклад к министру или в канцелярию премьер-министра. У каждого заведующего отделом, как правило, один заместитель и несколько помощников из числа сотрудников отдела. Один из сотрудников назначается «общим координатором» в отделе. Он помогает координировать работу на различных участках.
В качестве примера организации работы отделов МИД Японии можно привести структуру департамента Европы. В него входят четыре отдела: Первый европейский отдел, Второй европейский отдел, отдел Центральной и Восточной Европы и отдел России.
Общая численность сотрудников МИД Японии составляет около 5000 человек, причем около 3000 человек работают в загранучреждениях МИД Японии.

Кадровые вопросы.
Кадровые вопросы занимают важное место в обеспечении слаженной и стабильной работы МИД Японии. Кадровая политика строится на ряде принципов, за соблюдением которых следит Кадровое агентство как руководящий орган в сфере государственной службы, а также кадровая служба в самом министерстве. При этом здесь не считают целесообразным чрезмерное регулирование в данных вопросах, а исходят из того, что коллектив министерства как крупный социальный организм имеет тенденцию к самоорганизации.
Первоочередное внимание уделяется вопросам найма на работу. Основной принцип здесь — проведение единого государственного экзамена. Его требования высоки и ориентированы на лучших выпускников центральных университетов — Токийского, Кэйо, Токийского института иностранных языков и т.д. Кадровый отбор и дальнейшее продвижение по службе вновь принятых сотрудников носит меритократичес-кий характер, т.е. учитывает уровень их знаний и способностей. Экзамены сдаются по двум категориям: экзамен высшей квалификации для приема на дипломатическую службу (или экзамен для приема в качестве карьерного дипломата) и экзамен для приема на работу в МИД в качестве сотрудника-специалиста.
Для всех сотрудников установлена одинаковая штатная сетка должностей и оплаты труда, однако продвигаются по ней быстрее те, кто достиг более заметных результатов в работе. Методы оценки результатов постоянно совершенствуются. Они учитывают как количественные, так и качественные показатели. В Японии принято для этого специальное законодательное положение, предусматривающее создание в министерстве специального отдела, контролирующего эти вопросы.
Большое значение придается принципу кадровой ротации сотрудников, которая способствует максимальному раскрытию их творческого потенциала.
Кадровый обмен идет не только между отделами внутри министерства, но и между различными министерствами, в частности, между МИДом и управлением обороны, Министерством экономики, торговли и промышленности, Министерством финансов и т.д. В соответствии со специальным законом, вступившим в силу в 2000 г., МИД и неправительственные организации могут обмениваться сотрудниками для стажировки на определенный период, что помогает более эффективно координировать впоследствии совместные мероприятия и проекты.
В МИД Японии существует комплексная система повышения квалификации. Действуют специальные курсы для различных категорий сотрудников как в специальном японском институте повышения квалификации государственных служащих, так и за рубежом, по договоренности с учебными заведениями в ведущих государствах (США, Великобритании и т.д.).
В министерстве также существует специальный резервный «пул», образуемый в результате периодического и планового сокращения персонала центрального аппарата. Сотрудники могут временно находиться на работе в других организациях, подчиненных МИДу, в частности институте международных проблем (научные исследования), Японской организации международного сотрудничества (проекты оказания экономического, технического и другого содействия), Японском фонде (культурные и гуманитарные контакты), а затем возвращаться в министерство.
Немалую роль играют и вопросы социального обеспечения. Социальные выплаты сотрудникам МИДа включают пособия на содержание семьи, транспортные расходы, лечение, отпуск, единовременные выплаты в середине и конце года. Кадровое агентство ежегодно проводит сравнительные исследования условий работы государственных служащих, в том числе МИД Японии, и сотрудников частных компаний. Результатом такого исследования, как правило, становится направляемая в парламент рекомендация о повышении среднего уровня заработной платы (приведении его в соответствие с аналогичным показателем в частном секторе), которое обычно утверждается специальной резолюцией. В центральном аппарате министерства принята следующая должностная сетка: сотрудник отдела — помощник заведующего отделом — заместитель заведующего отделом — зав. отделом — заместитель директора департамента — генеральный директор департамента — заместитель министра — первый заместитель министра — министр.
В загранучреждениях МИД действует общепринятая система должностей: посол, советник-посланник, советник, первый секретарь, второй секретарь, третий секретарь, атташе.