Административное право Франции. Францию считают родоначальницей административного права. Административное право начинает формироваться с образованием буржуазного государства в связи с принятием законов об административной деятельности. Известный французский юрист Г. Брэбан, определяя предмет административного права, за основу берет понятие «государственное управление» и использует метод исключений. Так, в предмет административного права не входят правоотношения, связанные с частнопредпринимательской деятельностью, взаимоотношения между частными лицами по распоряжению имуществом; исключается также судебная деятельность в тех случаях, когда она не пересекается с деятельностью государственной администрации, и т.д. Таким образом, для административного права остается сфера организации и деятельности государственного аппарата управления, его взаимоотношения с отдельными гражданами.
К источникам административного права Франции относится Конституция, значительно усилившая роль президента и правительства. В ней содержится целый ряд норм, регламентирующих управленческую деятельность и административную юстицию. Важная роль отводится законам. Во Франции существуют около 30 сборников законов и других актов в сфере управления. Особое место занимает административное нормотворчество — акты центральных и местных органов исполнительной власти. Велико значение судебных решений. Признавая правовые нормы недостаточными, суд может сформулировать новое правило. Таким образом, во Франции суд творит право.
В стране нет единого верховного главы исполнительной власти. Исполнительную власть на центральном уровне осуществляют Президент Республики, премьер-министр, министры. Вместе с тем во Франции есть коллегиальный орган – правительство. Все эти органы и лица относятся к центральной администрации. Несмотря на то что согласно ст. 20 Конституции Франции административные органы подчинены правительству, существует высшее общенациональное руководство административными органами, которое имеет двух руководителей: президента и премьер-министра.
Система административного права Франции, основываясь на правовых традициях и на общих принципах международного права, представляет собой удобный механизм разрешения социальных конфликтов и в этом отношении может служить примером. Общие принципы административного права Франции были выработаны административными судами. Обычно дела подлежат рассмотрению административными трибуналами, самые сложные дела поступают в Государственный Совет непосредственно либо по апелляции. Государственный Совет осуществляет двойную функцию – консультирует правительство по административным вопросам (административная функция), определяет законность административных вопросов (судебная функция).
Президент Франции обладает большими полномочиями при назначении правительства, роспуске парламента и реализации некоторых исполнительских функций.
Формирование исполнительной власти Советом Министров имеет в полупрезидентской модели определенную специфику. Премьер-министр назначается Президентом Республики. Во Франции существуют Совет Министров и кабинет министров. На заседании Совета Министров председательствует президент и осуществляет полномочия, принадлежащие правительству. По определенным вопросам и по поручению Президента Республики премьер-министр созывает Кабинет министров и председательствует на его заседаниях.
Для того чтобы институты власти работали, Президент и премьер-министр должны согласовывать свои действия. Следует иметь в виду, что они являются политическими органами власти. Вместе с тем они координируют административную деятельность различных министерств; производят назначения на высшие гражданские и военные должности; осуществляют регламентарные полномочия, т.е. издают соответствующие правовые акты.
Полномочия министров определяет премьер-министр. Министры обладают высшей административной властью в подведомственных сферах. Министр сам определяет структуру органа. Количество и компетенция министерств не устанавливается ни законодательством, ни Конституцией и не является стабильной. Глава правительства устанавливает перечень министерств. Это решение принимается с учетом различных факторов; политических, экономических и т.д. Большую помощь министру в управлении оказывает его кабинет, состоящий примерно из 10 человек. Центральный аппарат министерства не занимается повседневной оперативной деятельностью. Этим заняты местные службы министерств. Главная функция центрального аппарата — оказание помощи министру в разработке политики министерства.
Парламент обладает исключительной властью издавать законы. Законодательная власть парламента ограничена определенными областями, перечисленными в Конституции. В других сферах правительство может осуществлять законодательную деятельность путем издания различного рода инструкций. Законодательные документы правительства, являющиеся административными актами, подлежат проверке Государственным Советом. Законы, издаваемые парламентом, не являются административными актами и проверке Государственным Советом не подлежат, хотя они могут рассматриваться Конституционным Советом на предмет их соответствия Конституции. Компетенция Конституционного Совета ограничивается дачей заключения: 1) о законности президентских и парламентских выборов; 2) о правомочности некоторых важных проектов законов (готовится до принятия закона); 3) о конституционности обычных парламентских законов и международных договоров, а также обеспечение соблюдения парламентом и правительством своих полномочий в соответствии с законом.
Административная система Франции включает в себя министров, центральные департаменты, местные властные структуры различных уровней и множество специальных ведомств и организаций. Министры непосредственно не отвечают за действия государственных служащих и центральных департаментов. Государственные чиновники наделены большими полномочиями и в случае совершения нарушений отвечают за свои действия перед административными судами.
Франция делится на округа (регионы), департаменты, общины (коммуны), которые одновременно являются государственными административными единицами и территориальными (местными) коллективами.
Округ объединяет 2—5 департаментов, в которых избирается окружной совет. Исполнительным органом совета является избираемый им из числа его членов председатель.
Округ как место осуществления делегированных административных полномочий возглавляет префект. Он является представителем государства в округе. На местном уровне центральное правительство представляют департаменты и местные префекты как функционеры центрального правительства. Община, подобно округу и департаменту, является государственной административной единицей и территориальным коллективом. Однако прежде всего община — территориальный коллектив. Это связано с тем, что в ней нет отдельного властного органа, принадлежащего системе государственной администрации. Являясь органом власти автономной общины, мэр в дополнение к своим обязанностям главы исполнительной власти в общине как территориальном коллективе выполняет функции представителя государства в общине как государственной административной единице. Существует также система местного управления, основанная на коммунах. Каждой коммуной управляет местный совет во главе с мэром, обладающие широкими административными полномочиями по большому кругу вопросов местного характера.
Административная юстиция. Создатели французской системы административной юстиции исходили из необходимости максимального обособления исполнительной власти путем изъятия контроля за администрацией из сферы действия обычных судов. «Современная административная юстиция, — отмечает Г. Брэбан, — была создана как результат недоверия революционеров к судебным властям и необходимости любой ценой обеспечить юрисдикционный контроль над аппаратом управления». В настоящее время структура органов административной юстиции включает в себя следующие звенья:
1. Государственный совет, возглавляющий систему органов административной юстиции;
2. территориальные административные суды, называемые административными судами общего права;
3. апелляционные суды, созданные в 1987 г. для облегчения работы Госсовета. Их всего пять, каждый разделен на две или три палаты, председателями судов являются члены Госсовета; члены судов несменяемы, и без их согласия невозможно их перемещение по службе;
4. специализированные судебные учреждения административной юстиции, которые иногда осуществляют управленческую деятельность в форме правосудия и поднадзорны в кассационном порядке Государственному совету. К специализированным административным судам относятся:
а) Счетная палата;
б) дисциплинарные суды — как внутри административной системы, так и за ее пределами;
в) суды по вопросам социального обеспечения, занимающиеся пенсиями и другими пособиями. Они создаются для более квалифицированного решения вопросов, связанных с узкой специализацией служащих администрации, а также в целях привлечения представителей общественности к участию в их деятельности.
Юрисдикция административных судов распространяется на все административные акты без исключения.
Особого внимания заслуживает обжалование превышения административной власти. Оно считается наиболее важным, своеобразным и самым эффективным способом контроля судов над администрацией. Французы считают, что именно в ходе работы с жалобами на превышение власти Госсовет создал административное право. Жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене акта государственной администрации. Эти жалобы не являются формализованными, однако для их подачи отведен жесткий срок — два месяца с момента опубликования акта. Сам процесс разбирательства носит затяжной характер.
Французская административная юстиция характеризуется прежде всего своей стабильностью на протяжении многих лет при различных политических режимах. Она опирается на свои основные принципы и оберегает свои исходные организационные начала. Вместе с тем она не переставала постоянно развиваться.
