Исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления выражается не только в определенных формах, но и в методах государственного управления. Если формы - это внешнее проявление управленческой деятельности, то методы характеризуют особенности ее содержания.
О правовой категории «метод» применительно к сфере государственно-управленческой деятельности уже шла речь при характеристике административного права как отрасли права, а именно - о методе административного права. Поэтому есть необходимость остановиться на критериях разграничения методов административного права как правовой отрасли, и методов государственного управления как вида деятельности, регламентируемой нормами административного права, и обратить внимание на следующие обстоятельства:
1. Как уже было сказано, в методах административного права проявляется регулирующая роль данной отрасли права. В нормативных правовых актах, регулирующих управленческие общественные отношения, содержатся предписания, запреты и дозволения, которые распространяются на всех участников регулируемых отношений, включая и субъектов исполнительной власти.
Однако для обеспечения единства действий недостаточно издать нормы, в которых закреплена господствующая воля, «необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам»[43]. В методах управления как раз и закреплен арсенал юридически-властных средств, используемых в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. тот «рабочий инструментарий», с помощью которого исполнительные органы (должностные лица) проводят в жизнь общеправовые предписания, запреты и дозволения. С их помощью достигается подчинение воли индивидов (коллективов), которые по определению (или по закону) должны быть подвластны (подчиняться) воле какого-либо субъекта власти.
2. Методы административного права используются субъектами законотворчества и подзаконного нормотворчества. Методы управления (их еще именуют административно-правовыми методами, методами осуществления управленческих действий) используются только теми, кто официально уполномочен на практическое осуществление государственно-управленческой деятельности в той или иной сфере и в отношении того или иного объекта.
3. Если метод административного права всегда имеет нормативное выражение, проявляется в статике[44], то метод управления является динамической категорией и представляет собой конкретный способ, прием, средство воздействия субъекта управления на объект, которые реализуются во властеотношениях[45], и обеспечивают практическое осуществление задач и функций, стоящих перед субъектом государственно-управленческой деятельности.
Несмотря на указанные различия, это тесно взаимосвязанные правовые категории. Используя методы административно-правового регулирования, субъекты нормотворчества закрепляют в законодательстве методы государственного управления. В свою очередь, субъекты государственного управления, осуществляющие подзаконное нормотворчество, используют методы административного права для регулирования управленческих общественных отношений.
Вместе с тем методы управления имеют присущие им характерные особенности, во многом производные как от природы административно-правового регулирования, так и от существа государственно-управленческой деятельности, в рамках которой происходит практическая реализация исполнительной власти. Эти особенности проявляются в следующем:
– они обеспечивают практическую реализацию исполнительной власти, достижение целей управленческой деятельности;
– используются субъектами исполнительной власти для реализации закрепленной за ними компетенции;
– представляют собой совокупность (систему) способов, приемов, средств, придающих функциям субъекта государственно-управленческой деятельности «работающий»характер;
– с их помощью субъекты исполнительной власти оказывают управляющее (упорядочивающее) воздействие на соответствующие индивидуальные или коллективные, государственные или негосударственные, подчиненные либо неподчиненные объекты;
– они характеризуют содержание управленческих связей между субъектами и объектами государственно-управленческой деятельности. В них - этих способах или приемах - с наибольшей наглядностью проявляется содержание государственной деятельности по управлению важнейшими сферами экономической, социально-культурной и административно-политической жизни общества;
– это способы воздействия на поведение участников управленческих общественных отношений, обеспечивающие преобладание воли субъекта власти;
– в них всегда в той или иной мере выражаются юридически-властные полномочия, которыми наделен данный субъект исполнительной власти;
– они проявляются в установлении обязательных для конкретных адресатов предписаний индивидуального характера либо обязательных (иногда общеобязательных) правил поведения;
– при их использовании учитываются особенности объектов управления (форма собственности, ведомственная принадлежность и т.п.);
– реализуются в рамках процессуальных или внепроцессуальных административных процедур;
– для их использования необходима юридическая форма содержащихся в них волеизъявлений (как правило, правовые акты управления).
Метод управления представляет собой предоставленную субъектам государственно-управленческой деятельности нормами административного права возможность результативно решать поставленные перед ними задачи.
Методы управления многообразны; используются они повседневно в рамках внутриорганизационной и внешневластной деятельности.
Под методами государственного управления в административном праве понимаются «способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления»[46].
