Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации регулируется российским законодательством, а также международными договорами.

Основными нормативно-правовыми актами, определяющими правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, являются: Конституция РФ (ст.ст. 27, 62-63), Федеральный закон РФ от 25.07.2002 года №115 "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Федеральный закон РФ от 15.08.1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Федеральный закон РФ от 18.07.2006 года № 109 "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", Закон РФ от 19.02.1993 года № 4528-1 "О беженцах", Федеральный закон от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 года № 9 "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (ред. от 04.08.2011) и другими правовыми актами.

В соответствии с этими нормативными правовыми актами иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором. При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно.

Все иностранные граждане во время их пребывания в Российской Федерации вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти в различных сферах.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения иностранного гражданина.

Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" дает следующие понятия, необходимые для уяснения правового статуса рассматриваемых субъектов:

иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

лицо без гражданства – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан представляют собой ряд ограничений их прав и обязанностей, предусмотренных законодательством. Они не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах ее субъектов. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Иностранные граждане и лица без гражданства проживают в Российской Федерации и осуществляют свою деятельность на основании специальных документов (приглашение на въезд, разрешение на временное проживание, вид на жительство, разрешение на трудоустройство). По этому основанию иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории РФ, делятся на три категории:

- временно пребывающие в Российской Федерации;

- временно проживающие в Российской Федерации;

- транзитно проезжающие через территорию Российской Федерации;

- постоянно проживающие в Российской Федерации.

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин (лицо без гражданства) – лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. При этом документом, который служит основанием для выдачи иностранному гражданину (лицу без гражданства) визы либо основанием для въезда в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, является приглашение на въезд в Российскую Федерацию.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается Министерством иностранных дел РФ либо Федеральной миграционной службой России или ее территориальным органом.

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника в целях осуществления трудовой деятельности выдается ФМС России или его территориальным органом по ходатайству, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг). Одновременно с ходатайством о выдаче приглашения в целях осуществления трудовой деятельности работодатель или заказчик работ (услуг) представляет:

– разрешение на привлечение и использование иностранных работников:

документы, необходимые для выдачи разрешения на работу для каждого иностранного работника. Одновременно с приглашением в целях осуществления трудовой деятельности работодателю или заказчику работ (услуг) выдается разрешение на работу на каждого иностранного работника.

Квота на выдачу иностранным гражданам (лицам без гражданства) приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности по каждому субъекту РФ по предложению их органов исполнительной власти ежегодно определяется Правительством Российской Федерации.

Количественное распределение по субъектам Российской Федерации на 2011 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности характеризовалось следующими показателями. Всего по Российской Федерации было разрешено выдать 499 650 приглашений, из них: по Центральному федеральному округу – 80 967; по Северо-Западному федеральному округу – 43 502; по Южному федеральному округу – 23 526; по Северо-Кавказскому федеральному округу – 5 134; по Приволжскому федеральному округу – 32 527; по Уральскому федеральному округу – 48 954; по Сибирскому федеральному округу – 58 229; по Дальневосточному федеральному округу – 73 009. Резерв квоты по Российской Федерации составил 133 802 приглашения[20]. Необходимо в этой связи отметить существенное снижение количества выдаваемых квот по сравнению с предыдущим периодом (например, в 2009 году предусматривалась выдача 1 250 769 приглашений, что в два с половиной раза больше, чем в 2011 году).

Трансграничная миграция рабочей силы во всем мире носит постоянный характер. Полностью исключить ее невозможно. Речь может идти только об определенном уровне управляемости этого процесса. По данным ООН, темпы роста численности мигрантов в развивающиеся страны с 1990 по 2005 год снизились до 36 миллионов человек. За период с 1975 по 1990 год он составлял 41 миллион человек. Эксперты ООН считают, что снижение числа мигрантов происходит за счет сокращения ежегодного прироста населения в развивающихся странах (с 2,5% в год в 1975-1990 годах до 0,6%). В то же время приток мигрантов в развитые страны не уменьшается[21].

Практика показала, что уведомительная система миграционного учета не позволяет эффективно управлять ситуацией не только на рынке труда, но и в сфере общественной безопасности. Например, миграционной службой в Москве в начале 2007 года было выдано более 500 тысяч разрешений на работу, но официально трудоустроились только 150 тысяч. В то же время 40% преступлений, раскрываемых правоохранительными органами, совершается приезжими.

По расчетам специалистов в среднем ежемесячно нелегально работающие в Москве мигранты в 2006 году отсылали на родину не уплачивая налоги России: в Азербайджан – по 167 долларов; в Молдавию – по 144 доллара; в Армению – по 126 долларов; в Украину – по 118 долларов и в Таджикистан – по 56 долларов. От этого только экономика Москвы в 2005 году недополучила около 2 миллиардов рублей[22].

Срок временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, а прибывшего в РФ иностранного гражданина (лица без гражданства), не требующего получения визы, не может превышать 90 суток. Срок временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации может быть соответственно продлен либо сокращен в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию.

Решение о продлении срока временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации принимается территориальным органом ФМС России, о чем делается отметка в миграционной карте. При этом под миграционной картой понимается документ, содержащий сведения об иностранном гражданине (лице без гражданства), въезжающем в Российскую Федерацию, а также служащий для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина (лица без гражданства) в стране.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин (лицо без гражданства) – лицо, получившее разрешение на временное проживание. При этом под разрешением на временное проживание понимается подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, которое оформляется в виде:

– отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства;

– документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину или лицу без гражданства в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года.

Без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину (лицу без гражданства):

– родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории РФ;

– признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве РФ;

– имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве РФ;

– состоящему в браке с гражданином РФ, имеющим место жительства в Российской Федерации;

– осуществившему инвестиции в России в размере, установленном Правительством РФ;

– в некоторых иных случаях.

Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусмотрены основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание. В случае, если иностранному гражданину или лицу без гражданства было отказано в выдаче разрешения на временное проживание либо ранее выданное ему разрешение на временное проживание было аннулировано, он вправе повторно подать заявление о выдаче разрешения на временное проживание не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего заявления либо аннулирования ранее выданного ему разрешения на временное проживание.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин (лицо без гражданства) в течение двух месяцев со дня истечения очередного года со дня получения им разрешения на временное проживание обязан лично подать в территориальный орган ФМС России по месту получения разрешения на временное проживание уведомление о подтверждении своего проживания в РФ с приложением справки о доходах, копии налоговой декларации или иного документа, подтверждающего размер и источник дохода данного иностранного гражданина (лица без гражданства) за очередной год со дня получения им разрешения на временное проживание. При наличии уважительных причин такое уведомление может быть подано иностранным гражданином (лицом без гражданства) в более поздние срок, но не позднее чем через шесть месяцев со дня истечения очередного года получения разрешения на временное проживание с приложением вышеперечисленных документов, а также документов, подтверждающих невозможность подать указанное уведомление в установленный срок.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов субъекта Федерации.

Транзитно проезжающие через территорию Российской Федерации иностранные граждане (лица без гражданства). Транзитный проезд через территорию Российской Федерации осуществляется, как правило, без права на остановку и разрешается по предъявлении российской транзитной визы, визы на въезд в сопредельное с Российской Федерацией по маршруту следования государство либо визы государства назначения и действительных для выезда из РФ проездных документов.

Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин (лицо без гражданства) – лицо, получившее вид на жительство. При этом под видом на жительство понимается документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Россию.

Вид на жительство иностранному гражданину (лицу без гражданства) выдается на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению этих лиц может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" предусмотрены основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство.

Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в РФ являются:

– миграционная карта;

– документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства (паспорт);

– разрешение на временное проживание;

– вид на жительство;

– иные документы, предусмотренные Федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором РФ в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

Иностранные граждане (лица без гражданства) имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании имеющихся у них документов, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение.

Временно проживающий в России иностранный гражданин (лицо без гражданства) не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов этого субъекта РФ.

Иностранным гражданам – сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в Российской Федерации иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности.

Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, на неприкосновенность жилища, на образование, на свободу совести и вероисповедания, на охрану здоровья.

Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Также иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права:

– находиться на государственной или муниципальной службе;

– замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ;

– быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации;

– быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

– быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

– участвовать в отправлении правосудия;

– заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Иностранный гражданин и лицо без гражданства не может быть призван на военную службу или альтернативную гражданскую службу, а также не может поступить на военную службу в добровольном порядке (по контракту). На военную службу в добровольном порядке (по контракту) могут поступить граждане бывшего СССР, а ныне являющиеся иностранными гражданами. Вместе с тем иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов, старшин.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; платить налоги, в случае если они занимаются трудовой деятельностью на территории Российской Федерации; соблюдать законы, традиции и обычаи народов России; соблюдать установленные для них правила проживания, регистрации и передвижения на территории Российской Федерации.

Являясь субъектами административного права, иностранные граждане и лица без гражданства обычно подлежат ответственности на тех же основаниях, что и граждане Российской Федерации. Вместе с тем, к указанной категории лиц законодательством Российской Федерации предусмотрены такие меры административного принуждения, которые не применяются к гражданам Российской Федерации. За нарушение законодательства (иммиграционных правил) лишь к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются такие меры административного принуждения, как депортация (мера пресечения), применяемая органами внутренних дел и миграционной службой, и административное выдворение за пределы Российской Федерации (мера административного наказания), назначаемая только судом (судьей). Эти меры осуществляются в контролируемом добровольном либо принудительном порядке.