Лекция 6. 2. Межрегиональное сотрудничество и интеграция в России

На развитие межрегионального сотрудничества в России оказывают влияние следующие объективные условия, принципиально отличающие ее как от каждого европейского государства, так и от ЕС в целом:

1. Колоссальные масштабы территории страны, что ставит естественным образом вопрос о необходимости более тесного сотрудничества и взаимодействия смежных регионов, хотя бы принимая во внимание лишь один фактор - необходимость экономии на транспортных затратах;

2. Исключительно сильное разнообразие природно-климатических, ресурсных, структурных, демографических, этнических и других условий и факторов развития ее субъектов Федерации и наличие невиданной в мире асимметрии в социально-экономическом развитии регионов;

3. Асимметричность российского федерализма (фактическое правовое неравенство различных субъектов Федерации - национальных республик, краев и областей) и усложненная и "утяжеленная" федеративная (административно-территориальная) структура страны;

4. Отсутствие опыта и менталитета "федерализма сотрудничества" у политических региональных элит;

5. Слабость федеральной региональной политики российского государства.

Очевидно, что специфику интеграционных процессов в России будут определять и такие факторы, как "наследие" жестких централистских традиций бывшего Союза ССР (и, кстати, царской России), а также проявившийся в последнее время (и часто преувеличенный) "синдром опасности" влияния сопредельных государств на развитие отдельных российских регионов (чаще всего имеется в виду опасность "китаизации" ряда дальневосточных субъектов Федерации).

Процессы межрегиональной интеграции и дезинтеграции на постсоветском пространстве. Пространственные масштабы интеграции различны: глобальный, пост- или экс-советский (СНГ), общероссийский, межрегиональный, внутрирегиональный. Активная интеграция России в мировое сообщество и экономику, шире по охвату, чем у других новых суверенных государств, связанных со “своим” макрорегионом мира; впрочем, для России всегда было важнее всего европейское направление внешних связей. На общероссийском и внутрирегиональном уровнях наблюдается противоречивое сочетание интеграции и дезинтеграции; первую стимулируют политические процессы государственного и федеративного строительства. А вот уровень СНГ и российский межрегиональный явно пострадали, здесь дезинтеграционные процессы преобладали над реинтеграционными.

Все годы реформ в России идут споры о том, как удержать единство пространства в ходе его неизбежной реструктуризации. На самом деле имеются разные пространства (политическое, оборонное, экономическое, культурно-информационное), но характер проблемы во многом идентичен. Логически в ней можно выделить две компоненты: композиционную и коммуникационную, или проблему дифференциации (регионализации) и интеграции. Первая касается состава и структуры страны, изменения неформальных и нормативных районов, их специализации, межрайонных пропорций.

Вторая прямо затрагивает содержание и формы межрайонной кооперации, связей и взаимодействий, перестройки их принципов и механизмов в новых условиях.

Если попытаться спроецировать европейский опыт и подходы к интеграции, описанные в предыдущей лекции, на социально-экономические процессы России последнего десятилетия, то можно констатировать, что с точки зрения первого подхода, преобладали тенденции дезинтеграции: объемы межрегионального обмена товарами и услугами, перелив капитала падали в силу спада производства и инвестиционного кризиса.

С точки зрения второго подхода диагноз ситуации не столь удручающ. Сложилась новая система органов управления на федеральном, субфедеральном и, отчасти, муниципальном уровнях, происходит постепенное уточнение их полномочий и складывается оформленная в правовом отношении и укореняющаяся в сознании политических и хозяйствующих элит система правил поведения экономических субъектов.

Наконец, с точки зрения третьего подхода, в прошедшие годы произошел невиданный в истории России прогресс в деле интеграции, поскольку ряд городов и территорий оказались тесно интегрированными в европейские и мировые экономические отношения и структуры. В качестве примеров можно указать на Москву, Санкт-Петербург, Нижний Новгород и некоторые другие города. В этом смысле наблюдается некоторая аналогия с западноевропейскими формами межрегиональной транснациональной интеграции, хотя очевидно, что большая "экспортно-импортная" направленность ряда российских регионов и городов имеет иную природу - она не подкреплена системой приграничного сотрудничества и кооперации. В то же время и экономические проектировки, и требования практики показывают, что приграничное сотрудничество ряда регионов России имеет "большое будущее" - достаточно сказать о необходимости скорейшей "реанимации" межрегионального взаимодействия южных областей Урала и Западной Сибири с приграничными территориями севера Казахстана, западных и северо-западных субъектов Федерации - со смежными районами Украины, Белоруссии и стран Прибалтики и т.д.

Некоторые направления федеральной интеграционной политики. Межрегиональная интеграция в России была и остается важным индикатором общей социально-экономической ситуации в стране и, одновременно, важнейшим механизмом улучшения этой ситуации. Межрегиональное сотрудничество должно стать важнейшим объектом целенаправленной и скоординированной политики федерального Центра и регионов с целью как оздоровления социально-экономической ситуации, так и создания институциональной основы новой российской государственности.

Региональная политика федерального Центра в любом случае в достаточно длительной перспективе останется результатом компромисса между действиями, направленными на преодоление центробежных тенденций и усилиями по стимулированию очагов и точек роста. В этом плане федерализм не должен рассматриваться как "стимулятор" экономического и политического кризиса, а как инструмент обеспечения большей национальной интеграции и экономического роста.

С позиций укрепления межрегионального сотрудничества, региональная политика федерального Центра прежде всего должна быть нацелена на:

· обеспечение экономического развития в регионах, поскольку без перехода экономики к долгожданной стадии роста все разговоры об эффективности любой экономической политики (и, в первую очередь - интеграционной) - бессмысленны;

· предотвращение нерационального перемещения ресурсов, прежде всего излишней миграции населения и неоправданной концентрации капиталов;

· обеспечение реструктуризации промышленности и ее адаптации к рыночной системе;

· поощрение и поддержку подготовки и реализации межрегиональных программ, прежде всего в области инфраструктурных проектов и установлении долгосрочных кооперационных связей между регионами, что позволит сгладить многие межрегиональные противоречия и будет способствовать координации экономической политики субъектов Федерации;

· обеспечение гарантии большей финансовой независимости регионов от центра, укрепление доходной базы региональных бюджетов, расширение прав регионов в области налоговой и бюджетной политики, что позволит не только в большей степени сбалансировать региональные бюджеты и уменьшить трансферты, но и, как показывает опыт других стран, поднять уровень доходов региональных бюджетов, сделать политику региональных властей более ответственной и нацеленной на долгосрочные задачи экономического развития и роста.

Многие исследователи выделяет следующие три группы первоочередных направлений федеральной интеграционной политики:

Первая - это развитие правовой и институциональной базы интеграции. Сюда можно отнести:

· завершение создания правовых основ экономических взаимоотношений "центра", субъектов Федерации, местного самоуправления;

· содействие становлению и развитию интеграционных форм пространственной организации и саморазвития экономики (межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, межрегиональные финансово-промышленные группы и т.д.);

Вторая группа - инвестиционная деятельность по улучшению качества экономического пространства, особенно:

· обеспечение функционирования магистрального транспорта, энергетической системы и основных телекоммуникаций;

· концентрация финансовых ресурсов на осуществлении федеральных интеграционных программ, таких как ФЦП "Дальний Восток и Забайкалье", "Сибирь" и т.л.

· приоритетное финансирование тщательно отобранных производственных и инфраструктурных объектов (за пределами ареалов федеральных программ), которые активизируют межрегиональную интеграцию.

Третья группа - ориентация экономических регуляторов на усиление однородности и интегрированности экономического пространства. В том числе:

· устранение основных противоречий бюджетного федерализма;

· восстановление банковской системы и платежеспособности действующих субъектов рынка;

· сдерживание роста транспортных и энергетических тарифов, создание оптового рынка электроэнергии;

· сохранение экономического контроля государства над стратегическими и структурообразующими объектами и природными ресурсами;

· селективная поддержка предприятий, особенно градообразующих, в депрессивных регионах;

· обеспечение внешнеэкономической безопасности регионов.

Очевидно, что задачи региональной политики и федеральной интеграционной политики не тождественны. Например, меры по восстановлению банковской системы, обеспечению функционирования магистрального транспорта и т.д. не являются "предметом" региональной политики (хотя и сильно воздействуют на нее). Поэтому важно добиться институциональной стыковки и непротиворечивости этих задач, отнесенных к разным ведомствам. По-видимому, наиболее перспективным здесь является совместное участие федеральных министерств и ведомств в подготовке и реализации крупных межрегиональных программ интеграционной направленности. До сих пор такого взаимодействия не было, либо оно осуществлялось на формальной основе.

О финансовом обеспечении интеграционных взаимодействий. В отчете по проблемам межрегиональной интеграции в России, подготовленном в рамках проекта Тасис на аналитической стадии, было показано, что одним из главных препятствий в укреплении интеграционных связей субъектов Федерации является хронический дефицит федерального и местного бюджетов, не позволяющий, с одной стороны, обеспечить со стороны Центра надежное финансирование межрегиональных программ и проектов федеральной значимости, с другой - объединять собственные ресурсы регионов для решения общих задач и проблем. За прошедшее время не произошло никаких принципиальных изменений, однако проявились некоторые интересные аспекты, которые по новому характеризуют сложившуюся ситуацию.

Финансовое обеспечение новых межрегиональных связей в ряде случае стали брать на себя крупные вертикально-интегрированные компании. Например, в 1999 г. ряд новосибирских машиностроительных предприятий получили долгосрочные заказы на производство запасных частей и ремонт оборудования для нефтяных и газовых месторождений Западной Сибири. До финансового кризиса 1998 г. комплектующее части и оборудование закупались за рубежом (поскольку в значительной мере "базовое" оборудование также было импортным). В условиях резкого роста курса доллара оказалось намного эффективнее организовать новое сервисное производство и обслуживание для нефте - и газодобычи на территории смежных регионов Сибири. Это позволило оживить производство, снять социальную напряженность в достаточно представительном секторе юга Западной Сибири. Очевидно, что такого рода связи имеют весьма неплохие перспективы.

В ряде случае отчетливо проявилась политическая подоплека инициирования межрегиональных взаимодействий. Наиболее характерный пример - это "помощь" со стороны правительства Москвы ряду городов и субъектов Федерации.

В межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия более реалистично стали оценивать возможности региональной (местной) банковской системы для обслуживания интеграционных взаимодействий. Например, раньше "уполномоченным банком" Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" (МАСС) был местный банк "Сибирское согласие", фактически созданный под эти цели. Однако жизнь показала, что подобные функции может выполнять только крупный многофилиальный банк, работающий по крайней мере в половине субъектов Федерации, входящих в Ассоциацию. Ни один из сибирских банков не обладал такой филиальной сетью и эту нишу пытался занять "Банк Москвы", который развернул активную деятельность практически во всех сибирских субъектах Федерации. В августе 1999 г. было подготовлено соглашение о совместной деятельности данного банка и МАСС, в котором фактически было зафиксировано монопольное положение данного банка в обслуживании финансовых потоков между членами Ассоциации. В соглашении были зафиксированы такие важные задачи, способствующие укреплению интеграционных связей сибирских регионов, как "организация заимствований на финансовых рынках, привлечение отечественных и иностранных инвестиций, подготовка и анализ бизнес-планов инвестиционных проектов и программ"; "участие в реализации федеральной целевой программы "Сибирь" и т.д.). Очевидно, что один из крупнейших российских банков и его филиальная сеть имеют свою выгоду в таком сотрудничестве, однако в данном случае нельзя говорить о том, что такого рода кооперация "московского капитала" и сибирских территорий будет способствовать оттоку финансовых ресурсов за пределы региона.

Ряд производственно-транспортных структур, ранее объективно способствовавшие интеграционным связям, сейчас фактически стали на путь их сокращения. Был использован достаточно "примитивный" механизм: вначале демпинговая ценовая политика, способствующая вытеснению конкурентов, затем занятие монопольного положения и, как следствие, - "взвинчивание цен" на свои тарифы и услуги. Примером может служит деятельность нескольких крупных авиакомпаний, монополизировавших рынок авиаперевозок нескольких субъектов Федерации. Например, за несколько месяцев лета-осени 1999 г. цены на билеты крупной авиакомпании "Сибирь" (являющейся монополистом на рынке авиаперевозок на юге Западной Сибири), выросли более, чем в полтора раза, что никоим образом не является следствием роста цен на энергоносители и т.д. Характерно, что администрации южно-сибирских субъектов Федерации фактически дистанцировались от влияния на эти процессы, хотя всем очевидны негативные последствия такой монопольной политики на этой обширной территории.

Для первоначального "запуска" нескольких интеграционных проектов не требуется особо масштабных финансовых ресурсов. Более того, федеральные средства могут составить лишь их небольшую часть, но это может поднять престиж и конкурентоспособность таких программ и будет способствовать привлечению других (в том числе - внешних) источников финансирования. Например, было предложено включить в ФЦП "Сибирь" около 30 законченных научно-технических разработок институтов Сибирского отделения Российской Академии наук, которые выполнены на мировом уровне; эти разработки (проекты) имеют четко выраженную интеграционную направленность, так как они осуществляются в интересах всех регионов Сибири, способствуют "загрузке" сибирских предприятий, обеспечивают систему заказов сибирской науке и т.д. Под каждый из этих проектов определено головное предприятие-производитель, под каждый проект есть гарантии местных администраций, что они готовы участвовать в его реализации на принципах "софинансирования" - требуется лишь относительно небольшая часть федеральной финансовой поддержки.

При улучшении общей экономической и политической ситуации в стране и при увеличении инвестиционной активности, серьезный интерес к российским интеграционным межрегиональным проектам и программам может проявиться у потенциальных внешних инвесторов. Их могут привлекать престижность и масштабность этих проектов, возможность получения на льготных условиях части собственности, которая возникнет в результате их реализации (например, в виде акций), а также наличие консолидированных гарантий межрегиональных ассоциаций, подписанных несколькими главами администраций тех регионов, где будет осуществляться этот проект.

Институциональное "сопровождение" межрайонного сотрудничества. Результаты предыдущих исследований по Проекту Тасис показали, что в настоящее время регулирование процессов межрегиональной интеграции может осуществляться лишь в т.н. "мягких формах". Примером здесь может служить деятельность различного рода межрегиональных ассоциаций и объединений и, особенно, деятельность восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что эти ассоциации, возникшие как "стихийный отклик" на аморфную федеральную региональную политику в первые годы реформ, прочно заняли свою нишу в системе экономической и политической жизни страны. И хотя руководители этих ассоциаций не включены в состав Президиума Правительства В. Путина (как это было при Е. Примакове и С. Степашине), тем не менее, Правительство ведет наиболее активный диалог с межрегиональными ассоциациями. Премьер присутствует практически на каждом заседании советов этих ассоциаций (высший орган ассоциаций), вместе с ним принимают участие в этих заседаниях руководители ведущих федеральных министерств и ведомств.

На заседание советов ассоциаций выносятся предложения, предварительно "обкатанные" на заседаниях их координационных советов (или "советов по направлениям"). Основная дискуссия по тем или иным вопросам проходит именно на заседаниях координационных советов.

Другой важный элемент работы ассоциаций - это содействие созданию различного рода межрегиональных экономических и финансовых структур. Например, при Межрегиональной Ассоциации "Сибирское соглашение" созданы:

"Межрегиональный конъюнктурный центр", основной задачей которого является сбор информации о состоянии товарных рынков, анализ и прогноз экономической конъюнктуры;

"Межрегиональный центр информационного обеспечения рынка труда", работающий в режиме "Интернет-технологий", цель которого - обеспечение оперативной информацией непосредственных участников рынка труда (специалистов и работодателей) и организаций, вырабатывающих решения по социально-экономическим вопросам;

"Экспертный совет по рынку ценных бумаг" с участием представителей администраций и профессиональных участников фондового рынка;

"Западно-Сибирский центр по вопросам внешней торговли" и т.д.

В настоящее время наибольшие успехи в деятельности ассоциаций достигнуты в последовательном формировании "информационной компоненты" межрайонного сотрудничества. Так, первые две отмеченные выше структуры, являются примером именно такого направления работ ассоциаций. В условиях отсутствия в России торгово-промышленных палат, успешно работающих на региональном и межрегиональном уровне в других странах, эта ниша достаточно оперативно заполняется структурами, создаваемыми при межрегиональных ассоциациях.

Таким образом, несмотря на отсутствие финансовых ресурсов для реализации сколь либо значимых интеграционных программ и проектов, межрегиональные ассоциации формируют важнейшее, необходимое "поле" межрайонного сотрудничества и интеграции - законодательное, инновационное и информационное.

Сегодня межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия ассоциации вносят очень важную специфику в региональную политику России. Быстро возникшие в годы реформ, они "пришли всерьез и надолго". Пожалуй, нигде в мире нет сегодня такой разветвленной и оформленной формы "мягкого" управления на уровне всех макрорегионов страны (в США, например, действуют ассоциации лишь по отдельным крупным макрорегионам, объединяющим несколько штатов). Их деятельность приобретает все более "зрелые формы", Государственная Дума утвердила Закон о деятельности данных ассоциаций, подводящих правовую основу под их повседневную работу. Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. N 211-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации". В то же время, как отмечалось в отчете аналитической стадии, в деятельности этих ассоциаций имеется немало недостатков и их потенциал используется далеко не в полной мере.

В настоящее время на территории России функционируют восемь ассоциаций социально-экономического взаимодействия.

Заседания ассоциаций проводятся в соответствии с перспективными годовыми планами работы, как правило, один раз в квартал. В период между заседаниями действуют комитеты по различным направлениям. Текущую организационную и информационно-аналитическую деятельность осуществляют исполнительные дирекции ассоциаций.

В соответствии с Протокольным решением заседания Правительства Российской Федерации от 3 июня 1999 г. “Об организации работы Правительства Российской Федерации” руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций, участвуют в заседаниях Правительства Российской Федерации на постоянной основе.
Руководители исполнительных дирекций ассоциаций привлекаются к работе комитетов Федерального Собрания Российской Федерации, приглашаются на заседания Совета Федерации, с ними проводятся систематические совещания. Подразделения МИД России поддерживают рабочие контакты с межрегиональными ассоциациями, участвуют в их плановых мероприятиях, оказывают экспертную помощь по конкретным вопросам деятельности ассоциаций в области внешних связей.

Межрегиональное сотрудничество и интеграция в Челябинской области. Правительство области уделяет большое внимание развитию промышленности - основе развития экономики области и поддержке товаропроизводителей в продвижении продукции предприятий области на внутренние и внешние рынки.

В 2008 году Правительством Челябинской области совместно с выставочными центрами и Южно-Уральской торгово-промышленной палатой проведено 118 выставочно-ярмарочных мероприятий (в 2005 году - 85), в которых приняли участие 6 тыс. предприятий из России, ближнего и дальнего зарубежья. Выставки посетили более 400 тыс. человек.

Основной задачей развития внешнеэкономической деятельности является обеспечение выгодной интеграции Челябинской области в международное экономическое пространство, в частности - развитие экономического сотрудничества со странами ближнего и дальнего зарубежья.

В 2008 году проведено 21 международное мероприятие. Подписаны Меморандум о сотрудничестве между Правительством Челябинской области и Правительством Южной Осетии 18.09.2008 г. и Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Правительством Челябинской области и Местным самоуправлением области Сабольч-Сатмар-Берег Венгерской Республики.

Объем внешнеторгового оборота Челябинской области за 2008 год составил более 11,7 млрд. долларов США и увеличился на 24,3% к 2006 году.

Большое внимание в своей деятельности Правительство Челябинской области уделяет развитию сотрудничества с регионами Российской Федерации. Действуют 54 межрегиональных соглашения о торгово-экономическом, научно-техническом, социальном и культурном сотрудничестве и 7 Протоколов (Планов мероприятий) по реализации соглашений о сотрудничестве.

Наиболее крупными партнерами Челябинской области по межрегиональным поставкам стали Свердловская, Кемеровская, Самарская, Нижегородская, Московская области, Республики Башкортостан и Татарстан. Объем торгового оборота Челябинской области с регионами Российской Федерации по итогам 2008 года оценивается в 429,5 млрд. рублей, что составляет 115% к 2007 году.

Контрольные вопросы

1. Какие объективные условия оказывают влияние на развитие межрегионального сотрудничества в России?

2. На что должна быть нацелена региональная политика федерального Центра для укрепления межрегионального сотрудничества

3. Какие можно выделить три группы первоочередных направлений федеральной интеграционной политики?

4. Что является одним из главных препятствий в укреплении интеграционных связей субъектов Федерации?

5. В чем заключается деятельность различного рода межрегиональных ассоциаций и объединений?

6. Дать характеристику межрегионального сотрудничества и интеграции в Челябинской области