Лекция 2.1. Сущность государственного управления

Управление – функция сложных организованных систем любой природы, обеспечивающей сохранение их структуры, поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей.

Объектами управления могут быть вещи, явления и процессы, люди, а субъектом управления всегда выступает человек или коллективное образование – администрация.

Социальное управление – это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности. Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть.

Общеизвестно, что власть как социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально—правового регулирования, дополняемого государственным административно—правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории.

Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти. В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти.

В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина «государственное управление». Одни толкуют его расширенно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу (Атаманчук Г.В.), как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами (Курашвили Б.Н.).

Встречается и более узкое толкование государственного управления. Профессор Манохин В.М. сводит его к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов го­сударства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций. Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах субъекту.

Государственное управление - это вся деятельность государства по организации государственных органов, их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического и административного государственного воздействия.

Профессор Радченко А.И. предлагает свое понимание государственного управления как деятельность «исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти». Определение государственного управления через влияние только сверху вниз не раскрывает сути государственного управления. Об этом вполне определенно высказались отечественные государствоведы. Так, Г.В. Атаманчук в своих работах неоднократно подчеркивал, что для социальных систем в отличие от технических характерно органическое единство субъектов и объектов управления, их переплетение, относительность, перемена ролями.

Государственное управление имеет ряд признаков. Главный из них заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности. Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации.

Второй признак государственного управления – его непрерывный и циклический характер. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер.

Третьим признаком государственного управления является исполнительно—распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.

Субъекты и объекты государственного управления. Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Граждане (россияне, иностранцы, лица без гражданства) и общественные объединения могут выступать в качестве участников и, следовательно, субъектов управленческих отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие – как управляющие субъекты в административно—правовых отношениях друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с общественными объединениями и гражданами.

Объектами государственного управления могут выступать различные стороны административно—правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально—культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово—промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно—территориальные образования и др.).

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в их распоряжении: экономические, политические, идеологические. С целью ускоренного развития какой—либо отрасли, определенного объекта устанавливаются предпочтения для нее, предоставляются государственные или муниципальные инвестиции.

Государство (путем судебного решения) может запретить политическую партию, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Используются различные способы поощрений, разрешений, требований, запретов, за невыполнение может быть установлена ответственность. Этими средствами направляется деятельность людей и их коллективов.

Представители различных научных школ управ­ления иллюстрируют различное понимание сущности управления, его места и роли в социальных системах.

Одной из основных категорий теории управления является система управления, система, в рамках которой формируются, реализуются и воспринимаются управленческое воздействие и его результаты. Элементы, инициирующие и формирующие воздействие, рассматриваются в качестве управляющей подсистемы или субъекта управления. Элементы, воспринимающие и результативно отражающие воздействие субъекта управления, определяются как управляемая подсистема или объект управления. Управляющая подсистема признается вышестоящей, поскольку именно в ней происходит анализ условий, формируется комплекс целей и задач, моделируются методы их решения и прогнозируется конечный результат. Управляемая система лишь реагирует на изменяющиеся условия. Внешняя среда входит в состав системы управления в той части, в которой оказывает влияние на интересы субъекта и объекта управления.

Все элементы системы управления соединяют отношения, условно вставляющие прямую и обратную связь. Прямая связь выражает собой совокупность управленческих воздействий, служащих достижению целей субъекта управления. Обратная связь информирует о состоянии объекта управления и внешней среды, регистрирует факт и качество поступления сигналов по прямой связи, возвращает сведения о результатах достижения поставленных целей.

Подобно всем системам, управленческие воздействия могут быть устойчивы­ми и неустойчивыми, обладать различной степенью сложности и открытости. От перечисленных характеристик зависит длительность их суще­ствования и значимость внешних проявлений. На основании этих и других различий, а также природы взаимодействующих элементов и объединяющих их связей осуществляется типология управленческих систем. Такая модель совершенно справедлива для механических систем.

Но управление в социальных системах существенно отличается от управления в системах механической и даже биологической природы. Главным отличием является принципиальное сходство функций субъекта и объекта управления, общая способность к самоуправлению и дифференциация лишь на уровне субъективных целевых характеристик. Управляющим и управляемым в них является человек. Но, в самом деле, кто управляет, а кто управляем? Часто более компетентный сотрудник в большей степени управляет организацией, нежели его формальный начальник.

Для административной теории управления вопрос можно считать закрытым, если имеется штатное расписание и должностные инструкции работников организации. Там сказано, кто из них руководитель, а кто - нет. Для технологии производства этот вопрос не столь существен в принципе, главное - соблюдение каждым норм и режимов. Но по каким признакам следует различать субъекта и объекта социального управления? В числе основных критериев, как правило, рассматриваются следующие характеристики:

- статус и функции; права и полномочия; активность воздействия; рациональность воздействий; отношение к цели.

Статус и функции субъекта и объекта управления действительно различимы. Их соподчиненность взаимно признаваема и декларируема. Органы управления ставят задачи, а органы исполнения их решают. Но, если обратиться к неформализованным и индивидуализированным отношениям управления, эти различия немедленно нивелируются.

Социальные системы любопытны именно тем, что подчиненные, работники выступают субъектами своей деятельности в той же степени, что и их руководители. Они испытывают сопоставимые потребности, также анализируют ситуацию, строят прогнозы и осуществляют деятельность. Фактически подчиненный строит свою деятельность и оказывает на начальника такое воздействие, какие обеспечивают ему реализацию его целей.

Таким образом, когда говорят об управлении, нередко забывают о взаимности этого процесса. Общая теория и многие специализированные прикладные исследования рассматривают управление как систему воздействий в первую очередь на организационно-функциональную часть управляемого объекта с тем, чтобы повысить эффективность, производительность работы организации. Представляется более важным взгляд на управление как сложный высокосоциализированный процесс обмена между людьми, предполагающий управление их целями, изучение возможностей и способов совмещения, согласования целей организации с целями работников. Данный подход должен обязательно учитываться при понимании сущности государственного управления – как одного из самых сложных видов управленческой деятельности.

Итак, обобщая сказанное, можно следующим образом объяснить государственное управление. Государственное управление - это целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство (органы государственной власти). Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода «нервной системе» общественного организма.

2. Объект – сфера общественной жизнедеятельности людей, которая включает в себя: экономические, социальные, политические, духовно-идеологические отношения.

3. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

4. Специфику государственного управления составляют ха­рактер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

5. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

Сущность управляющего воздействия предполагает такое воздействие, специфика которого состоит в целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Именно эта триада свойств составляет сущность социального управления, разновидностью которого является государственное управление.

Соотношение государственного управления с другими видами управленческой деятельности. Государство как субъект воздействия на общественные процессы выступает как основной, но не единственный институт политической системы общества. Так, управление общественными делами реализуется через государственное администрирование. Под этим термином понимается практическая деятель­ность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществ­ляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Государственное администрирование - это сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц, особый род занятий по государственной службе, особое искусство (как высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом и специальная научная дисциплина, точнее - междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.

Государственное управление опирается на власть, подкрепляется и обеспечивается ею. При толковании государственного управления исходят из того, что понятие «управление» шире по содержанию чем понятие «власть», ибо включает не только деятельность по принятию решений, но и деятельность (отношения, нормы, процесс) по подготовке и обеспечению, выполнению решений, непосредственное непрерывное управляющее воздействие. Власть - категория политико-правовая, в то время как управление - организационно-правовая и процессуально-технологическая. Это необходимо подчеркнуть, так как с принятием Конституции РФ 1993 г. термин «государственное управление» исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы. Реальный процесс исчезнуть не может и должен быть адекватно обозначен.

Термин «менеджмент» в российской литературе последних лет часто употребляется в связке с прилагательным «государственный» и как синоним государственному управлению. В связи с этим целесообразно обозначить методологическую позицию о соотношении этих двух понятий.

Государственное управление и государственный менеджмент - это не синонимы. Несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав - здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг.

Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление - на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении.

Продукт, производимый фирмой, осязаем и конкретно оценивается. Продукт государственного и муниципального управления чаще всего неосязаем и незрим, ведь чистота в парках и порядок на улицах, здоровье и благопо­лучие принадлежат к той категории благ, присутствие которых никто не замечает или, уж во всяком случае, не пытается выразить в количественных (ценовых) показателях.

Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на нормах частного права (гражданского, трудового и т.д. - по горизонтали); в государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, правовым регулированием общественных отношений и процессов и реализацией норм публичного права (по вер­тикали и горизонтали отношений).

Органы государства в отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан.

Различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-психологические методы, в го­сударственном управлении в арсенале методов имеется и легитимное принуждение.

Очевидно различие и в объеме применения воздействия. Такие сферы жизнедеятельности общества, как оборона, правопорядок, внешнегосударственные и международные отношения, налогообложение и другие, всегда были и есть прерогатива госу­дарства, регламентируются общенациональными интересами, политической целесообразностью и не могут быть отданы на откуп частному сектору.

Таким образом, государственное управление и менеджмент расходятся по установочным приоритетам (по духу отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия.

Однако не стоит между этими управляющими воздействиями видеть китайскую стену. Неслучайно дискуссия о соотношении государственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие.

Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:

- оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование;

- стремятся быть ближе к людям - потребителям, клиентам;

- и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.

Развитие отечественной госуправленческой практики связано с изучением и адаптацией наиболее оправдавших себя за рубежом технологий менеджмента и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского общества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных этических норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общественной) политики.

Политико-административный и экономический маркетинг как перспективная госуправленческая технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, сделать «прозрачными» стратегию, политику принятия управленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по отношению к государственной власти и государственному аппарату.

Сегодня идет дискуссия и предпринимаются попытки внедрять новую модель управления на муниципальном уровне - муниципальный менеджмент. Эта модель предполагает коренное изменение отношений между политическим руководством и администрацией на основе современного образа администрации как предприятия сферы услуг.

В этой связи важно осмыслить три составляющие управления: организационные структуры (иерархические ведомства и организации управления, их подразделения), нормы и методы (законы, программы, бюджеты) и стимулы (премии, конкуренция). В такой модели управления ориентация на результаты экономические на базе конкретных социальных целей необходимо признать непременным условием. Можно ли эти идеи плодотворно использовать в целях общего блага, на общегосударственном уровне и в какой мере это будет возможно, покажет будущее. Во всяком случае, насколько идеи менеджмента окажутся вовлеченными и эффективными в сфере государственного управления, настолько и только тогда можно будет говорить о государственном менеджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающееся действие факторов, могущих сблизить административную науку и менеджмент, государственных администраторов и управляющих частным предприятием.

Контрольные вопросы

1. Что такое управление?

2. Каковы основные разновидности социального управления? Дать их характеристику.

3. Каковы признаки государственного управления?

4. Дать характеристику системы управления как основной категории теории управления.

5. Но по каким признакам следует различать субъекта и объекта социального управления?

6. Государственное управление и его свойства.

7. В чем сущность государственного воздействия?

8. Что является субъектом, объектом в системе государственного управления?

9. Что понимается под термином государственное администрирование?

10. Каково соотношение и содержание понятий: государственное управление, государственное администрирование, менеджмент?

11. Какое из двух понятий является более широким по значению (и почему): государственная власть или государственное управление?

12. Каково соотношение и содержание понятий: правотворческая политика и правоприменительная политика?

13. Аргументируйте свою позицию в вопросе о том, уместно ли противопоставлять политику и государственное управление.