Тема № 10
«Организационные основы местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления: понятие, состав, компетенция и порядок формирования. Работа с населением, общественными организациями, гражданами и предприятиями, расположенными на территории муниципального образования»
1. Организационные основы местного самоуправления.
2. Органы и должностные лица местного самоуправления: понятие, состав, компетенция и порядок формирования.
3. Представительный орган муниципального образования: порядок формирования, компетенция и внутренняя организация представительного органа
4. Глава муниципального образования
5. Иные органы местного самоуправления
6. Работа с населением, общественными организациями, гражданами и предприятиями, расположенными на территории муниципального образования.
Организационные основы местного самоуправления.
Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих порядок образования органов местного самоуправления и регулирующих порядок образования органов местного самоуправления, их статус, компетенцию, формы и методы деятельности, а также различные виды общественного самоуправления населения.
Несмотря на то, что в Федеральном законе ФЗ-131 отсутствует термин «организационные основы местного самоуправления», представляется неправильным определение организационных основ МСУ производить только через систему органов МСУ.
Понятие «организационные основы» характеризует:
· Структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления;
· Различные виды общественного самоуправления граждан.
· Организацию муниципальной службы;
2. Органы и должностные лица местного самоуправления: понятие, состав, компетенция и порядок формирования.
Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным. Он используется в ст.3, 12.15, 24, 32.40.46,97,130, 131, 132 и других Конституции РФ.
Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 2 Федерального закона № 131-ФЗ).
Орган МСУ является публично-правовым образованием, он наделен определенной компетенцией, властными полномочиями, имеет определенную организационно-правовую структуру, осуществляет свою деятельность на определенной территории, его деятельность является подзаконной. Природа властных полномочий органов МСУ иная нежели у органов государственной власти: ОМСУ обладают не государственно-властными, а юридически властными полномочиями.
Классификация органов местного самоуправления:
1. По способу формирования. Принято выделять избираемые органы местного самоуправления и назначаемые. В свою очередь избираемые органы делятся на:
• избираемые на прямых выборах непосредственно населением (например, представительный орган поселения);
• избираемые косвенным путем населением опосредованно (например, представительные органы муниципальных районов).
Назначаемые органы можно также классифицировать, выделив:
• назначаемые органом местного самоуправления самостоятельно;
• назначаемые одним органом местного самоуправления по представлению другого органа местного самоуправления;
• назначаемые одним органом местного самоуправления после предварительного согласования кандидатуры с другим органом местного самоуправления.
2. По способу принятия решения. Принято выделять коллегиальные органы местного самоуправления и единоначальные.
3. По выполняемым функциям, по характеру деятельности. Можно выделять представительные, исполнительные, контрольные и иные органы
4. По характеру решаемых вопросов. Принято выделять органы общей компетенции и органы специальной компетенции.
Органы общей компетенции - органы, решающие все или большинство вопросов на подведомственной территории, например исполнительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования.
Органы специальной компетенции - органы решающие только очень ограниченный круг вопросов, например, в пределах отрасли или сферы деятельности. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.
Принцип разделения властей означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов.
Структура органов местного самоуправления – набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления.
Система органов местного самоуправления – не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы.
В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют:
• представительный орган муниципального образования,
• глава муниципального образования,
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
• контрольный орган муниципального образования,
• иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации по общему правилу является обязательным.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования.
Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос, как через прямое волеизъявление, так и через представительный орган местного самоуправления. В муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек этот вопрос решается на сходе граждан.
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
1. структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
2. порядок избрания и полномочия главы муниципального образования, в соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.
Определение населением структуры органов местного самоуправления является одним из проявлений учета исторических и иных местных традиций, а именно традиций, существующих в первую очередь в городских, сельских поселениях, на иных территориях, в которых осуществляется местное самоуправление.
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования
Модели взаимоотношений органов местного самоуправления:
По участию одного органа местного самоуправления в формировании другого органа местного самоуправления:
· глава муниципального избирается представительным органом из числа депутатов;
· представительный орган муниципального района формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава;
· глава местной администрации по контракту назначается представительным органом;
· исполнительный орган формируется главой муниципального образования самостоятельно; формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа муниципального образования; в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части – главой муниципального образования самостоятельно
По месту главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления:
· глава муниципального образования возглавляет местную администрацию;
· глава муниципального образования возглавляет представительный орган;
· в сельском поселении, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, глава муниципального образования может быть исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
По взаимоотношениям между главой муниципального образования и исполнительным органом:
• глава муниципального образования лично руководит деятельность исполнительного органа;
• глава муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление осуществляет назначенный (нанятый на контрактной основе) руководитель (управляющий) администрации;
• глава муниципального образования не участвует в деятельности исполнительного органа, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем (управляющим) администрации.
По возможностям одного органа влиять на работу другого органа:
• глава муниципального образования и исполнительный орган подконтролен и подотчетен представительному органу;
• глава муниципального образования подписывает и обнародует решения, принятые представительным органом, обладая правом вето;
• глава муниципального образования вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;
• если глава муниципального образования входит в состав представительного органа, то он обладает правом решающего голоса;
• представительный орган утверждает структуру местной администрации по представлению главы местной администрации
• представительный орган утверждает условия контракта для главы местной администрации в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;
• представительный орган устанавливает общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и назначает ее членов;
• в некоторых уставах муниципальных образований предусматривается возможность роспуска представительного органа по инициативе главы муниципального образования и выражение недоверия главе муниципального образования представительным органом местного самоуправления.
Возможные варианты организации местного самоуправления:
1.едставительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (во всех типах муниципальных образований);
2.едставительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (во всех типах муниципальных образований);
3.едставительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных районах);
4.едставительный орган формируется из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава; глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем; местную администрацию возглавляет руководитель, нанятый по контракту (только в муниципальных районах);
5.лномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования; глава муниципального образования избирается на сходе, председательствует на нем и возглавляет местную администрацию (только в муниципальных образованиях с численностью жителей менее 100 человек).
В статьях 35, 37 Федерального закона 131-ФЗ закрепляется, что представительный орган муниципального образования и местная администрация обладают правами юридического лица.
В соответствии со статьей 41 Федерального закона № 131-131 основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:
· для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
· для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
3. Представительный орган муниципального образования: порядок формирования, компетенция и внутренняя организация представительного органа
Представительный орган муниципального образования — это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Формирование представительного органа муниципального образования осуществляется на основе:
• принципа представительства населения муниципального образования
• принципа периодического обновления состава органа
Порядок формирования и срок полномочий представительного органа муниципального образования зависит от вида муниципального образования
В связи с этим, наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным, за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан).
Законом о местном самоуправлении (2003) предусмотрены два основных способа формирования представительного органа муниципального образования.
Первый — традиционный — заключается в формировании представительного органа путем проведения муниципальных выборов. Характерен только для представительного органа поселения и городского округа. Такой представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше установленной законом. Согласно Закону о местном самоуправлении (2003) минимальная численность депутатов представительного органа поселения или городского округа составляет:
7 человек — при численности населения менее 1000 чело-пек;
10 человек—при численности населения от 1000 до 10 000 чело-пек;
15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек—при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
Второй способ предусматривается исключительно для формирования представительных органов муниципальных районов. Они могут формироваться:
· либо путем муниципальных выборов, при этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района
· либо из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства
При использовании второго способа усиливаются контакты муниципальных образований разных уровней, но может быть осложнено выполнение функции представительства и ослаблены связи с избирателями.
В связи с этим в Законе о местном самоуправлении (2003) предпочтение отдается первому из названных способов, а применение второго ограничивается рядом условий. В частности, решение о его использовании в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы должно быть поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района.
Срок полномочий представительного органа устанавливается уставом муниципального образования, но не может быть менее 2 и более 5 лет.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа:
· в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены федеральным законом в качестве ответственности перед государством
· в случае принятия представительным органом решения о самороспуске
· в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий
· в случае преобразования муниципального образования
Гарантией статуса представительного органа как постоянно действующего органа выступают сроки формирования нового представительного органа:
· в отношении избираемого представительного органа – не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий избранного представительного органа проведение досрочных муниципальных выборов;
· в отношении сформированного представительного органа муниципального района – в течение одного месяца избрание в состав представительного органа муниципального района представительными органами соответствующих поселений других депутатов
Компетенция представительного органа определяется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Компетенция представительного органа муниципального образования является предельно широкой: он может принять к своему рассмотрению любой вопрос местного значения данного муниципального образования.
Кроме того, Закон о местном самоуправлении (2003) закрепляет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования:
1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6. определение порядка принятия решений о создании,
реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий
и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги
муниципальных предприятий и учреждений;
7. определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8. определение порядка материально-технического и
организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Другие полномочия представительных органов муниципальных образований
1. установление официальных символов муниципальных образований и порядка официального использования указанных символов (часть 3 статьи 9)
2. выражение мнения населения при изменении границ муниципального образования (части 2, 3, 4 статьи 12, часть 4, 6 статьи 13)
3. принятие решения о назначении местного референдума (часть 3 статьи 22)
4. назначение муниципальных выборов (часть 2 статьи 23)
5. определение порядка непосредственного осуществления населением местного самоуправления (часть 1 статьи 26, части 5, 11 статьи 27, часть 4 статьи 28, часть 5 статьи 29, часть 2 статьи 30, часть 4 статьи 31, часть 3 статьи 32)
6. избрание главы муниципального образования в случаях, установленных уставом муниципального образования (часть 2 статьи 36)
7. определение порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (часть 5 статьи 37)
8. утверждение структуры местной администрации (часть 8 статьи 37)
9. формирование контрольного органа муниципального образования в случаях, установленных уставом муниципального образования (часть 2 статьи 38)
10. определение порядка ведения реестра расходных обязательств муниципального образования (часть 1 статьи 53)
11. определение порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска ценных бумаг (статья 64)
12. учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (часть 1 статьи 68)
13. принятие решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (часть 1 статьи 69)
Уставом муниципального образования могут быть закреплены и иные полномочия представительного органа при условии, что они не отнесены к полномочиям иных органов данного муниципального образования, компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и у муниципального образования имеются собственные материальные ресурсы и финансовые средства (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)
Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица, за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых представительный орган может не наделяться правами юридического лица.
Основной формой деятельности представительного органа являются заседания. Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся на очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения – на открытые и закрытые. Порядок проведения заседаний представительного органа и принятия решений определяется установленным им регламентом.
Внутреннее строение представительного органа местного самоуправления определяется муниципальным образованием самостоятельно
(в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа).
Основные элементы внутренней структуры представительного органа:
· должностные лица (председатель и его заместители)
· комитеты (комиссии)
· временно функционирующие органы (рабочие группы, временные комиссии и др.)
Схемы замещения должности председателя представительного органа:
· лицом, избранным депутатами представительного органа из своего состава (как правило, тайным голосованием простым большинством голосов)
· главой муниципального образования
Полномочия председателя представительного органа
· созывает заседания представительного органа
· формирует предполагаемую повестку дня заседания
· обеспечивает информирование депутатов о времени, месте проведения заседания, предлагаемых к рассмотрению вопросах, рассылает депутатам проекты правовых актов, предполагаемых к принятию
· председательствует на заседаниях
· подписывает ненормативные правовые акты, принимаемые представительным органом
· направляет нормативные правовые акты на подписание главе муниципального образования
· созывает внеочередные заседания представительного органа, в том числе для рассмотрения вопроса о преодолении «вето» главы муниципального образования на решение представительного органа
· обеспечивает исполнение сметы расходов представительного органа
· осуществляет иные полномочия в соответствии с уставом муниципального образования, регламентом и решениями представительного органа
Заместители председателя представительного органа:
• выполняют по поручению председателя отдельные его функции
• замещают председателя в случае:
- его временного отсутствия или невозможности осуществления им своих полномочий
- досрочного прекращения полномочий председателя до вступления в должность нового председателя
Комитеты (комиссии) в составе представительного органа образуются из числа депутатов для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительного органа, реализации его решений и осуществления контрольных полномочий
В сферу деятельности комитетов (комиссий) входит:
• организация работы в представительном органе по своим направлениям деятельности
• предварительное обсуждение проектов, документов, внесенных на рассмотрение представительным органом, подготовка заключений по ним, рассмотрение и внесение поправок к проектам документов, принятым за основу
• инициативная разработка проектов документов и предложений, внесение подготовленных документов на рассмотрение представительного органа
• взаимодействие с председателем представительного органа, его заместителями, иными органами и должностными лицами муниципального образования при подготовке решений представительного органа, относящихся к ведению комитета (комиссии)
• подготовка предложений и осуществление по поручению представительного органа контрольных функций за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе по выполнению ими принятых представительным органом решений
• обсуждение кандидатур должностных лиц, представляемых представительному органу для назначения или согласования
• сбор и анализ информации по местным проблемам, находящимся в ведении комитета (комиссии)
Временные органы (рабочие группы, комиссии) могут создаваться для рассмотрения отдельных вопросов, относящихся к компетенции представительного органа. Особенностью этих структурных единиц представительного органа являются конкретность вопроса, для которого они создаются и срок их полномочий.
Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.
Депутаты представительных органов обладают особым правовым статусом. Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. При этом полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, — один депутат.
Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
