Общественность и ее права на благоприятную окружающую среду

при проектируемой и существующей хозяйственной деятельности:

 

Данное приложение содержит выдержки из «Пособия по правам граждан для влияния на принятие решений по экологическим и связанным с ними социально-экономическим проблемам добычи урана на Талаканском и Хиагдинском месторождениях», БЦОЭЭ при ОО «БРО по Байкалу», 2006г. (рукопись).

Общественное участие

Одним из важнейших элементов Экологической Оценки ( термин ЭО включает в себя оценку экологических воздействий, или Оценку Воздействия на Окружающую Среду – ОВОС, конкретных объектов и стратегическую экологическую оценку планов, стратегий) является общественное участие. В России ЭО часто объединяет процесс ОВОС, материалы ОВОС и ГЭЭ).

Что представляет собой общественное участие, для каких целей оно используется, какое место занимает в общей системе ЭО? На эти вопросы мы постараемся дать ответ в настоящем разделе.

ОБЩЕСТВЕННОСТЬ

Органы Гос. Власти

В процессе экологической оценки участ­вуют три больших группы интересов: инициатор деятельности-инвестор, государствен­ные органы и общественность (рис. 1). Каждая из этих групп интересов имеет сложную структуру и распадается на множество подгрупп, однако в целом по степени заинтересованности в тех или иных результатах проекта можно выде­лить именно эти три группы интересов. И если группа интересов инициатора дея­тельности и группа, представляющая ин­тересы государства идентифицируются достаточно легко по формальным при­знакам, и права и обязанности этих групп так или иначе регламентированы норма­тивными

 

Рис. 5. Группы интересов, участвующие в процессе ЭО

 

документами, то группа интере­сов, названная термином "обществен­ность", представляется наиболее рас­плывчатой, труднее всего поддается идентификации.

Для того, чтобы эффек­тивно организовать участие этой группы в процессе экологической оценки, очень важны четкие определения понятий "общественность" и "общественное участие.

Итак, что такое общественность? Это понятие определяется разными способами. Некоторые источники опреде­ляют общественность как передовую часть общества, отражающую его интересы. Существуют и другие определения, вводящие категории "конструктивная общественность", "радикальная общественность". Все эти определения страдают одним существенным недостатком: они вводят оценочные категории, не имеющие четко­го формального определения и допускают произвольную трактовку.

В данном пособии мы будем придерживаться определения, данного в "Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте ООН. Экономический и Социальный Совет. Европейская экономическая комиссия" Финляндия. 25.02-01.03 1991г. Подписана Правительством СССР 06.07.91г. Подтверждена Правительством РФ 13.01.92г. № H-N11, ГП МИД РФ.

"Общественность — одно или несколько физических или юридических лиц".

Важным достоинством этого определения является его полнота. Оно закрепляет одну весьма важную мысль: любой человек или группа лиц, любая организация или неформальное объединение представляют общественность. Выборка по любому иному признаку искусственно сужает это понятие. Попытки ограничить понятие "общественность" оправданы лишь в той мере, в какой это сужение прямо и четко оговорено и служит конструктивным целям.

В контексте процесса экологической оценки весьма важным является понятие "заинтересованная обществен­ность". Этому понятию дается определение в ЕЭК ООН "Сводный проект Конвенции по доступу к экологической инфор­мации и участию общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды" – Женева, 1997 г.

Quot;Заинтересованная общественность" означает общественность, которая затрагивается или может затраги­ваться процессом принятия решений в области охраны окружающей среды или которая имеет заинтересован­ность в этом процессе". Другими словами, заинтересованная общественность — это не обязательно люди, непо­средственно затронутые процессом. Чтобы установить свою причастность к заинтересованной общественности, достаточно просто заявить о своей заинтересованности.В том же абзаце определения проект Конвенции указы­вает, например, что "организации, ставящие своей целью охрану окружающей среды автоматически подпадают под определение заинтересованной общественности.

И, наконец, понятие "общественное участие" * также требует определения. В книге Кантера "Environmental Im­pact Assessment" [27] это понятие определено следующим образом:

"Общественное участие может быть определено как непрерывный процесс взаимодействия между гражданами и учреждением (организацией), ответственным за принятие решения. При этом:

1. Создаются условия для формирования у общественности ясного и полного представления

о механизмах и процедурах выявления и решения экологических проблем и учета экологических потребностей соответст­вующими учреждениями и организациями.

2. Общественность имеет доступ к полной информации о ходе и текущем состоянии

процесса разработки и осуществления проекта, плана, программы, формирования политики или

проведения оценки.

3. Все заинтересованные граждане имеют возможность сообщить о своей точке зрения,

потребностях, пред­почтениях, связанных с использованием ресурсов, альтернативными вариантами решения, системой управ­ления проектом, а также другую информацию, имеющую отношение к принимаемому решению."

Это определение, тем не менее, также нельзя считать полным, поскольку в нем понятие

"участие " сводится в основном к двухстороннему информированию. В то же время понятие "участие общественности" предполагает еще целый ряд аспектов. Так, в "Сводном проекте Конвенции по доступу к экологической информации и уча­стию общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды [см. выше] ясно выделяются три ос­новных аспекта общественного участия: право на доступ к информации, право участвовать в принятии решений и право доступа к правосудию (в том числе и через внесудебные механизмы).

Цели и задачи общественного участия. В системе экологической оценки общественное участие широко используется для достижения самых различных целей.

Во-первых, общественное участие может служить (и служит) инструментом согласования интересов различ­ных групп, вовлеченных в проект или выражающих свой интерес к нему. Мы выделили три группы интересов, сосредоточенных вокруг проекта и определяющих основное соотношение сил. Противоречия, возникающие между интересами этих групп, являются наиболее частым источником конфликтов вокруг проекта. И тем не менее, эти интересы отчасти перекрываются. Область перекрытия интересов этих трех больших групп важна для эффективной организации процесса экологической оценки, поскольку именно в ней следует искать почву для сотрудничества. Можно сказать, что одной из основных целей общественного участия является расширение зоны сотрудничества и, как следствие, уменьшение конфликтности проекта в целом.

Во-вторых общественное участие используется как инструмент для реше­ния различных задач экологической оценки, таких как выявление возможных последствий, изучение соци­альной значимости проекта, изучение альтернатив, планирование мер по смягчению воздействий. В целом об­щественное участие должно содействовать улучшению качества принимаемых решений.

И, наконец, общественное участие представляет ценность само по себе, поскольку привносит демократичность и справедливость в общество. Под демократичностью мы в данном случае понимаем наличие ясных процедур принятия решений, которым все участники в одинаковой мере следуют и которые сами могут быть изменены только в результате применения таких же ясных и четко оговоренных процедур. Альтернатива демократии — когда интересы отдельных личностей и групп становятся превыше законных процедур, когда решения прини­маются в процессе закрытых формальных переговоров и сами правила принятия решений становятся простой игрушкой в руках частных интересов. Демократия развивается в результате общественного участия, именно потому, что общественность участвует в принятии решений, а не просто наблюдает со стороны. При этом "правила игры" как раз и становятся «правилами для всех», путем того, что население их изучает, принимает и использует.

Под справедливостью мы понимаем такую организацию процесса принятия решений, когда интересы «более слабых'» сторон, будь то национальные или религиозные меньшинства, социально неблагополучные слои населения или иные группы, которые не могут достаточно представить свои интересы в существующих институтах власти и принятия решений, серьезно учитываются в процессе принятия решений.