Бюджетный процесс и его основные этапы

Процедура разработки и утверждения бюджета имеет два аспекта. С одной стороны, она предусматривает применение технологий бюджетного планирования для обоснования показателей, характеризующих отдельные статьи доходов и расходов исходя из заданных ограничений (фактический и плановый уровень ВВП, инфляции, масштабы и эффективность государственного сектора экономики, наличие защищенных статей расходов, график погашения внешнего долга и т.п.), а также целевых установок государственной социально-экономической политики.

Качество экономического обоснования бюджета зависит от развития теории бюджетного планирования и его внедрения в практику; полноты, достоверности и оперативности статистической информации; использования современных технологий анализа данных. Подготовка такого обоснования является функцией органов государственной власти. Однако монополия государства на проведение планово-прогнозных расчетов может привести к искажению бюджетных проектировок. Поэтому в развитых странах существует большое количество независимых исследовательских организаций, делающих собственные прогнозы развития экономики и дающих на этой основе заключения на проект бюджета. Использование принципа разделения властей также способствует тому, что различные государственные органы составляют альтернативные прогнозы и предложения в области бюджетной политики. Например, подготовленный исполнительной властью законопроект критически оценивается и законодателями, и органами финансового контроля.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ под бюджетным процессом понимается регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Законодательство страны устанавливает круг участников бюджетного процесса, определяет и разграничивает их полномочия. Основными участниками бюджетного процесса являются Президент страны или глава субъекта Федерации, органы законодательной и исполнительной власти, органы кредитно-денежного регулирования (Центральный банк РФ), государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели (государственные учреждения, унитарные предприятия и др.).

Для того чтобы обеспечить эффективность бюджетного процесса, необходимо установить порядок взаимодействия его участников на каждом этапе, четко сформулировать процедуры и правила принятия решений, определить состав разрабатываемых ими документов и сроки их представления. Несмотря на сложность процедуры разработки бюджета, страна должна войти в очередной год с принятым основным финансовым законом. Именно поэтому продолжительность и содержание отдельных этапов бюджетного процесса жестко регулируются законодательством.

Бюджетный процесс включает четыре этапа:

1. Составление проекта бюджета. Проект закона о бюджете разрабатывается исполнительной властью. Ему предшествуют оценка экономической ситуации и хода исполнения бюджета текущего хода, прогнозирование основных показателей социально-экономического развития страны на будущий период, составление прогноза развития финансовой системы. Задачей таких прогнозов являются оценка тенденций развития экономики и расчет основных ее параметров, таких, как ВВП, уровень инфляции, курс национальной валюты и других, к которым в дальнейшем будут привязаны показатели бюджетного плана.

Экономические прогнозы всегда составляются в нескольких вариантах исходя из различных сценариев развития экономики — благоприятных и неблагоприятных. Но бюджетный план утверждается законодательно и является единым. Поэтому правительство принимает решение о выборе того сценария, который будет положен в основу проекта закона о бюджете. Одновременно оцениваются перспективы исполнения бюджета в том случае, если фактические условия развития экономики будут отличаться от данного прогноза.

Основное внимание на этапе составления проекта бюджета уделяется формулировке целей бюджетной политики на очередной год и обоснованию способов их достижения. Эти целевые установки должны основываться на более долгосрочных, стратегических приоритетах социально-экономической политики и обеспечивать их последовательное достижение. Такие долгосрочные приоритеты определяются отдельными правительственными документами. Взаимосвязь тактических и стратегических установок придает бюджетному процессу более целенаправленный характер, усиливает связанность бюджетных решений за разные годы.

Разработка проекта закона о бюджете является итеративным процессом согласования смет отдельных бюджетополучателей, перечня целевых программ, планируемых объемов межбюджетных трансфертов и других направлений расходования средств с ожидаемым уровнем доходов. Его эффективность может быть повышена путем внедрения стимулов для экономии бюджетных средств.

Подготовленный проект закона о бюджете, а также ряд сопровождающих его документов (в том числе прогноз социально-экономического развития на очередной год и среднесрочную перспективу) утверждается правительством, после чего передается на рассмотрение законодателей.

2. Рассмотрение и утверждение бюджета. Осуществляется законодательным (представительным) органом власти - парламентом. На этом этапе свои предложения по проекту бюджета высказывают парламентские фракции, а также граждане и общественные организации, которые таким образом получают возможность участвовать в бюджетном процессе.

Законодательный орган власти рассматривает не только текст проекта закона о бюджете. Ему предоставляется гораздо более широкий пакет документов, включающий прогнозы развития страны, расчеты по отдельным статьям бюджета, план развития государственного сектора, проект программы приватизации, внешних заимствований и т.д., а также ряд законов, требующих утверждения наряду с бюджетом (например, о внесении изменений в налоговое законодательство).

Позиция законодателей в бюджетном процессе зависит от расклада политических сил в парламенте. Если влияние партий, оппозиционных политике правительства, в парламенте достаточно велико, рассмотрение бюджета может быть конфликтным процессом, затягиваться на длительный срок и приводить к существенной корректировке законопроекта. Чтобы обеспечить своевременное принятие бюджета даже в условиях оппозиционности парламента по отношению к политике правительства, его порядок и процедура должны быть четко регламентированы законом.

Обычно рассмотрение бюджета разбивается на несколько этапов, именуемых чтениями. В России согласно Бюджетному кодексу проект закона о бюджете рассматривается Государственной Думой в четырех чтениях, после чего передается в Совет Федерации. Предметом первого чтения являются параметры макроэкономического прогноза на будущий год, концепция бюджета и его основные характеристики, такие, как объем доходов, расходов и дефицита. Второе и третье чтения посвящены рассмотрению детальной структуры доходов и расходов, межбюджетных отношений, программы внешних заимствований, перечня целевых программ и др. В четвертом чтении парламент голосует за законопроект в целом, после чего бюджет утверждается в качестве закона. Принятый закон направляется Президенту для подписания и обнародования.

3. Исполнение бюджета начинается после утверждения закона о бюджете. Оно осуществляется исполнительной властью и заключается в выполнении доходной и расходной частей бюджета. Задачи исполнения бюджета — обеспечение поступления налогов и других видов доходов по каждому источнику, а также финансирование расходов в пределах утвержденных сумм.

Процедура исполнения бюджета четко регламентирована законом. Однако органы исполнительной власти имеют определенную свободу действий для того, чтобы оперативно реагировать на изменения социально-экономической ситуации. В частности, они могут вносить изменения по различным направлениям расходования средств в пределах утвержденных ассигнований.

Исполнение бюджета зависит от ряда внешних обстоятельств, на которые правительство имеет очень ограниченное влияние. Например, снижение бюджетных доходов может быть обусловлено ухудшением конъюнктуры зарубежных рынков (например, снижением цен на энергоресурсы), которое трудно прогнозировать. Порядок действия исполнительной власти в таких ситуациях должен быть предусмотрен в законодательстве. В частности, бюджетное законодательство регулирует процедуру секвестра бюджета - пропорционального сокращения всех его расходных статей, за исключением защищенных, при резком сокращении фактических доходов относительно запланированного уровня. Также должны быть предусмотрены порядок исполнения бюджета в случае, если закон о бюджете принимается с опозданием и не вступил в силу с начала финансового года; порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете; ряд других моментов.

В процессе исполнения бюджета важную роль играют налоговые органы, администрирующие поступление налоговых доходов в бюджетную систему, а также казначейство - государственный финансовый орган, осуществляющий исполнение государственного бюджета.

4. Финансовый контроль осуществляется в трех основных формах: предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль применяется в ходе обсуждения и утверждения проекта закона о бюджете. Текущий контроль проводится на этапе исполнения бюджета в течение всего бюджетного периода. Он позволяет оперативно выявлять и исправлять нарушения, возникающие в бюджетной сфере, с целью приведения бюджетной политики правительства и отдельных государственных учреждений в соответствие с действующими законами. Текущий контроль осуществляют органы исполнительной и законодательной власти, а также общественные организации. Последующий контроль проводится по окончании бюджетного периода в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Данный отчет составляется правительством и направляется для получения заключения в орган финансового контроля (в России эти функции выполняет Счетная палата). За этим обычно следует утверждение отчета об исполнении бюджета законодательным органом.