Декларация прав народов России, формально поставившая проблему внутренней политической организации нового государства (будет ли оно централизованным или федеративным?), но но давшая на нее ответа, признавала, что в качестве альтернативы расколу существует «добровольный и честный союз народов России», которые, как было заявлено, равны между собой. Несмотря на то что Ленин был против федерализма, перед угрозой развала бывшей Российской империи он решил основать новое, советское государство на принципе федерации. Во второй статье Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа говорилось: «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза, свободных наций, как федерация Советских национальных республик». Кроме всего прочего, в документе уточнялась процедура присоединения к России: решение об этом должно было приниматься на съезде Советов каждой национальности. Однако федерация мыслилась как переходный этап в преддверии мировой революции, как обязательный шаг на пути к союзу и преодолению национальных различий. В марте 1918 г. Ленин писал, что федерация наций — это «переход к сознательному и более тесному единству трудящихся». Первая советская конституция, принятая в июле 1918 г., умалчивала о политическом наполнении этого союзного устройства и его функционировании.
С 1918 по 1922 г. развитие Союза шло по двум направлениям:
— вхождение республик и автономных областей в Российскую Федеративную Республику,
— двусторонние договоры между теоретически независимыми республиками и Российской Федеративной Республикой.
В марте 1918 г., когда крайне ослабленная советская власть искала поддержки, Наркомнац (Народный комиссариат по национальностям, возглавляемый Сталиным) попытался создать первую опытную автономию в рамках федерации. 23 марта 1918 г. он опубликовал декрет, выработанный при участии Султана Галиева и Муллы-Hyp Вахитова — двух представителей недавно созданного Центрального мусульманского комиссариата, — где часть территории Южного Урала и Средней Волги объявлялись Татаро-Башкирской Советской Республикой, входящей в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику. Несмотря на намеренно неясные формулировки, обещание создать на такой огромной территории национальную мусульманскую республику воплощало в жизнь давнюю мечту всех мусульман России: создать наконец автономное мусульманское государство. Но Султан Галиев стремился к большему: он считал, что Татаро-Башкирская Республика должна стать очагом, революционные искры которого попали бы в самое сердце Востока. Однако этим мечтаниям не суждено было сбыться. В мае 1918 г. Сталин напомнил о границах «советской автономии», основанной, в отличие от «националистской буржуазной автономии», не на расовых или религиозных принципах, а на классовых вненациональных критериях. Сознавая необходимость иметь собственные кадры, чтобы утвердить самостоятельность новой республики, Султан Галиев решил организовать новую административную структуру, мусульманскую организацию РКП (б) — «орган всех революционеров-мусульман, кто более или менее (sic!) принимает программу РКП(б)», и мусульманскую Красную Армию (в основном из татар), которая составила бы примерно половину Красной Армии, сражавшейся на Восточном фронте против Колчака.
Встревоженные ростом татарского национализма, центральные власти отреагировали незамедлительно. VIII съезд партии (март 1919 г.) проголосовал за отмену всех коммунистических национальных организаций. Отныне они должны были быть напрямую связаны с РКП (б). Новый декрет от 22 мая 1920 г. значительно ограничивал автономию Татаро-Башкирской Республики, предоставленную в марте 1918 г. Опасаясь идей пантюркизма, центральное правительство разделило республику и вместо большого мусульманского государства создало две маленькие автономные республики, чья компетенция ограничивалась местными административными вопросами. Самостоятельность, предоставленная в 1920 — 1922 гг. другим народам — киргизам, марийцам, дагестанцам, бурятам, монголам, калмыкам, крымским татарам и т.д., — была столь же ничтожной. Исключение составлял Туркестан, получивший более широкую автономию. Сильная национальная буржуазия, мощное националистическое движение (в особенности в Бухаре и Хиве), очень пестрый этнический состав, значительный удельный вес русского населения — все это вынуждало центр крайне осторожно разграничивать сферы влияния местных и центральных властей.
Позицию Султана Галиева, первого крупного коммунистического деятеля, арестованного в мае 1923 г. за «националистический уклон», осудил съезд народов Востока, прошедший в сентябре 1920 г. в Баку под эгидой Коминтерна. Приверженцы Султана Галиева намеревались превратить Казань в столицу восточного коммунизма, использовать большое Татаро-Башкирское государство как плацдарм для революционной экспансии в Азии. Бакинский съезд должен был дать толчок началу великой освободительной борьбы угнетенных народов Востока против Запада. Для советских и европейских руководителей Коминтерна обращение к Востоку нужно было лишь для того, чтобы временно помочь западному промышленному пролетариату в его борьбе с буржуазией и ослабить европейские колониальные державы. Признание бакинским съездом первостепенного значения революции на Западе разрушило надежды татарских коммунистов на «перманентную революцию» в Азии, которая позволила бы им сыграть главную роль посредников между Коминтерном и революционными движениями Востока. Осторожные московские руководители предпочли лишить голоса пантюркизм и обеспечить себе контроль над периферийными областями бывшей империи, предоставив им ограниченную автономию.
Второй путь к союзному объединению лежал через двусторонние отношения между РСФСР и независимыми советскими республиками. Сложная система двусторонних договоров постепенно привязала эти республики к РСФСР и сузила сферу их компетенции. Так, подписанные 30 ноября 1920 г. договоры между РСФСР и Азербайджаном предусматривали, что в самые короткие сроки обе республики должны были объединить свои усилия в следующих шести отраслях: оборона, экономика и внешняя торговля, продовольствие, железнодорожный и речной транспорт, почта и телеграф, финансы. Договор между РСФСР и Украиной от 28 декабря 1920 г. по крайней мере на бумаге сохранял независимость Украины, у нее еще оставался свой комиссариат иностранных дел. После трех лет независимой политической жизни нельзя было не считаться с национальными особенностями, и, кроме того, украинский президент Раковский как слишком сильная личность не подходил на пост главы марионеточного государства. В январе 1921 г. подобный договор должен был быть подписан между РСФСР и Белоруссией, к которой всегда, во всяком случае формально, относились как к привилегированному партнеру. В Грузии русские большевики должны были действовать еще более деликатно, поскольку во время февральского (1921 г.) «повторного завоевания» центральная власть и, главное, Ленин потеряли инициативу, пойдя на поводу у военных и политических деятелей Закавказья. 2 марта 1921 г. Ленин специально направил в Грузию Орджоникидзе на поиски «приемлемого компромисса для блока с Жордания или подобными ему грузинскими меньшевиками, кои еще до восстания не были абсолютно враждебны к мысли о советском строе в Грузии на известных условиях». Ленин писал, что «и внутренние и международные условия Грузии требуют от грузинских коммунистов не применения русского шаблона, а умелого и гибкого создания своеобразной тактики». Несмотря на эти здравые мысли, центральные власти подталкивали все три кавказские республики к скорейшему объединению в Закавказскую республику, которая в свою очередь подписала бы договор с РСФСР. Грузинские коммунисты — Махарадзе, Оракелашвили, Мдивани — резко воспротивились такому союзному объединению, навязанному сверху Москвой и Кавбюро, являвшимся орудием центра против национальных коммунистических партий. Однако под давлением Орджоникидзе и Кавбюро на конференции, созванной 11 — 12 марта 1922 г. в Тифлисе, был создан Союз республик Закавказья, в ведение которого переходили внешние сношения, оборона, финансы, внешняя торговля, весь транспорт и экономика трех республик. Ряд дополнительных договоров, подписанных в последующие недели, должен был включить Закавказскую федерацию в экономику РСФСР и уполномочить последнюю представлять кавказские республики на международной арене. Летом 1922г. советские руководители завершили объединение территорий, до этого в течение пяти лет не связанных между собой, в систему республик-планет, вращающихся вокруг РСФСР. Оставалось только определить принципы отношений внутри новой федерации. Этот вопрос стал причиной серьезного конфликта между Лениным и Сталиным.
Каким быть Союзу?
В 1920 г. свою позицию по вопросу о будущих отношениях между советскими республиками Ленин определил так: «Федерация, которую мы вводим... послужит именно важнейшим шагом к самому прочному объединению различных национальностей России в единый демократический центр — Советское государство». Но если некоторые республики (например, Белоруссия) были готовы развивать эти связи и согласны с таким пониманием федерации и ее динамики, то другие (например, Грузия) саботировали совместную деятельность. В Грузии разделение коммунистической партии на сторонников и противников федерации привело к разрыву договорных связей, насильно поддерживаемых из центра. Затянувшийся кавказский конфликт, трудности на Украине побудили Ленина ускорить процесс федерализации. 10 августа 1922 г. для выработки проекта федеративного государства была создана комиссия во главе со Сталиным. Федерацию представляли Куйбышев, Молотов, Орджоникидзе, Раковский, Сокольников, а республики — Агамалы-Оглы (Азербайджан), Мясников (Армения), Червяков (Белоруссия) и Петровский (Украина). Представленный 10 сентября проект, известный как проект «автономизации», на самом деле означал поглощение республик РСФСР, правительство которой становилось во главе федерации. Армения, Азербайджан и Белоруссия приняли этот проект, но украинцы, поддержанные Раковским, и особенно грузины полностью его раскритиковали. ЦК Компартии Грузии отверг проект, настаивая на желании сохранить независимость республики. Ленин болел и узнал о проекте и вызванных им спорах только в конце сентября. Осудив «слишком поспешные» действия Сталина, он отверг идею автономизации и предложил совершенно другой вариант, согласно которому в федерацию объединялись равные республики, а не подчиненные РСФСР. Чтобы это равенство стало реальным, федеративные органы власти следовало поставить над республиканскими. Сталину пришлось переделать свой план согласно ленинским указаниям. 6 октября новый текст был одобрен Центральным Комитетом. Всем республикам гарантировались равные права внутри Союза Советских Социалистических Республик, и каждой теоретически предоставлялось право свободного выхода из Союза. Этот проект приняли все национальные партии. Тем не менее грузинские руководители потребовали, чтобы их республика вошла в Союз самостоятельно, а не в составе Закавказской федерации. Сталин и его представитель в Тифлисе Орджоникидзе воспротивились прямому вхождению Грузии в Союз, ссылаясь на сложную национальную обстановку на Кавказе вообще и в каждой из республик в частности, чтобы оправдать федеративную структуру этого региона, необходимую для снятия межнациональной напряженности. Во время споров страсти так накалились, что Орджоникидзе ударил одного из своих собеседников. Узнав о происшествии и возмутившись поведением Сталина и Орджоникидзе, Ленин написал 30 декабря 1922 г. большое письмо грузинским коммунистам, где он объявлял войну великорусскому шовинизму. За несколько дней до того, как болезнь окончательно отстранила Ленина от политической деятельности, он успел отправить два письма. Одно — Троцкому (от 5 марта 1923 г.), где он писал: «Я просил бы Вас очень взять на себя защиту грузинского дела на ЦК партии. Дело это сейчас находится под «преследованием» Сталина и Дзержинского, и я не могу положиться на их «беспристрастие», и другое (от 6 марта 1923 г.) — к руководителям грузинской компартии Мдивани и Махарадзе, в котором сообщал, что всей душой следит за их делом. В тот же день он сообщил Сталину, который несколько месяцев назад грубо повел себя с Надеждой Константиновной Крупской, что прерывает с ним все личные отношения.
Однако Политбюро и ЦК не обращали внимания на грузинское сопротивление. 30 декабря 1922 г. I съезд Советов СССР в основном утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, подписанные четырьмя республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией, Закавказьем). Каждая республика уже имела собственную конституцию. Однако создание Союза делало необходимым принятие совместного документа, подготовленного в течение 1923 г. конституционной комиссией во главе с Калининым и окончательно одобренного II съездом Советов СССР 31 января 1924 г. Конституция 1924 г. формально узаконивала союз равноправных и суверенных наций. Она провозглашала право республик на отделение и вхождение в СССР новых социалистических республик, созданных внутри страны или вне ее. Во второй половине 20-х годов произошли многочисленные территориальные изменения. Образовалось несколько автономных республик и три союзные (Туркмения и Узбекистан, до этого входившие в состав РСФСР, и Таджикистан, в 192 9 г. отделившийся от Узбекистана). Значительную часть своих полномочий эти республики передали союзным органам: международное представительство, оборона, пересмотр границ, внутренняя безопасность, внешняя торговля, планирование, транспорт, бюджет, связь, деньги и кредиты. Какие же органы были союзными?
Прежде всего это был съезд Советов Союза. Его выборы проходили на основе непрямого избирательного права с ограничительными цензами, установленными государством. Местные Советы избирались непосредственно мужчинами и женщинами старше 18 лет. Исключение составляли некоторые категории лиц, отстраненные от участия в выборах еще в 1918 г. По пирамидальной системе каждый Совет выбирал затем делегатов (от города в пять раз больше, чем от деревни) в более крупный Совет — района, области, республики, а затем на съезд Советов Союза, созывавшийся раз в два года. Последний в свою очередь передавал полномочия Центральному Исполнительному Комитету (ЦИК), состоящему из двух законодательных палат: Совета Союза (примерно 400 человек, представляющих союзные республики пропорционально их населению) и Совета Национальностей (приблизительно 130 человек, по 5 от автономных или союзных республик и по одному от автономного округа, что компенсировало численное преимущество РСФСР в Совете Союза). Собираясь три раза в год, ЦИК передавал свои полномочия двум постоянным параллельным органам: Президиуму ЦИК (первоначально состоящему из 21 человека) и Совету Народных Комиссаров (Совнаркому), исполнительному и административному органу, наделенному еще и некоторыми законодательными функциями. Народные комиссариаты руководили отраслями народного хозяйства. По Конституции были созданы три вида комиссариатов: союзные (иностранных дел, армии и флота, внешней торговли, путей сообщения, связи); унифицированные, существующие одновременно на союзном и республиканском уровнях (экономические и социальные вопросы); и республиканские, которые рассматривали дела, не входившие в компетенцию Союза и объединенных органов (внутренние дела, юриспруденция, народное образование и проч.). Государственное политическое управление (ГПУ), заменившее ВЧК в 1922 г., имело статус союзного комиссариата.
Несмотря на авансы, данные республикам, Конституция 1924 г. «поощряла» постоянное вмешательство центральной власти в дела республик (глава IV, статьи с 13-й по 29-ю). Решения исходили из центра, он же контролировал периферийные власти. Даже при том, что не было формально заявлено о временном характере союзной структуры, введенной Конституцией 1924 г., стало ясно, что она была задумана как временная конструкция, как «учеба, школа интернационализма» (Элен Каррер д'Анкосс). Подразумевалось, что советская союзная структура, которая являлась временной уступкой отсталому общественному сознанию, должна была создать условия для собственного изживания.
