§ 2. Конституционная ответственность
Органы и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее исполнение публичной власти. Можно выделить следующие основные случаи привлечения их к конституционной ответственности:
- в случае утраты доверия;
- в случае издания незаконных правовых актов;
- в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий.
Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 Закона о местном самоуправлении 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении 1995 г. указывал, что основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия. Новый Закон данный термин не использует, однако его анализ показывает, что предусмотренный ст. 24 и ч. 2 ст. 71 механизм ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления также основывается на утрате доверия к ним жителей муниципального образования <1>.
--------------------------------
<1> Помимо утраты доверия основаниями ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в Самарской области является нарушение законодательства Российской Федерации и Самарской области и местных нормативных актов, в Удмуртской Республике, Кировской и Свердловской областях - нарушение Устава муниципального образования. Однако в любом случае специфика процедуры привлечения к ответственности перед населением делает ее применение невозможным, если жители муниципального образования продолжают доверять данному должностному лицу.
Сам термин "утрата доверия" в Законе о местном самоуправлении 1995 г. не был определен, поэтому конкретное наполнение его содержанием также осуществлялось в законах субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных образований.
Так, в Уставе г. Пензы (с послед. изм.) под утратой доверия населения понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, выборного должностного лица, связанная (совокупно или по отдельности) с такими причинами, как невыполнение депутатом, выборным должностным лицом предвыборной программы, официально объявленное депутатом, выборным должностным лицом изменение своей политической ориентации, при условии что она была одним из определяющих факторов при их избрании, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений. В Уставе г. Барнаула под утратой доверия населения понимается невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений.
В соответствии со ст. 8 решения Тольяттинской городской Думы от 10 января 2001 г. N 116 "О Положении о порядке отзыва депутата Тольяттинской городской Думы" (с послед. изм.) под утратой депутатом доверия избирателей, являющимся основанием для его отзыва, понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанная (совокупно или по отдельности) с такими причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений, а также несогласие избирателей с позицией депутата по вопросам, затрагивающим их интересы.
В целом можно отметить, что законы субъектов Российской Федерации используют разные подходы к определению понятия "утрата доверия": от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей <1>.
--------------------------------
<1> Право местного самоуправления. М., 1997. С. 144 - 146.
Исходя из формулировки ч. 1 ст. 71, большинство из этих оснований могут сохраниться и после вступления в силу Закона о местном самоуправлении 2003 г. Вместе с тем следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 нового Закона основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Кроме того, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" (город Москва 24 декабря 1996 г.) основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.
Практически институт отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления используется достаточно редко. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на уровне местного самоуправления за период с 1996 по 1998 г. инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах Российской Федерации. Голосование состоялось в 24 случаях, 13 глав отозваны. После инициирования отзыва 9 глав сложили с себя полномочия, не дожидаясь голосования. В 4 субъектах Российской Федерации инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов местного самоуправления. Голосование состоялось в 8 случаях, отозваны 2 депутата.
Муниципальное образование с учетом законодательства субъектов Российской Федерации определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц муниципального образования. При этом следует помнить, что в соответствии с подп. "а" п. 8 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с послед. изм.) вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц не может быть вынесен на местный референдум.
Как свидетельствует практика, процедура отзыва депутатов и избранных населением должностных лиц решается не только в уставах муниципальных образований, но и в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении (Калужская, Свердловская области), в законах о выборах (Алтайский край) или в специальных законодательных актах о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (Саратовская, Тамбовская, Белгородская области).
Вместе с тем, обобщая некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отмечала, что отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований <1>.
--------------------------------
<1> Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 1. С. 22 - 23.
Процедуру отзыва выборного должностного лица местного самоуправления можно рассмотреть на примере Закона Тамбовской области от 28 ноября 2000 г. N 150-3 "О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Тамбовской области".
Правом возбуждения инициативы проведения голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления обладают граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории соответствующего муниципального образования и обладающие активным избирательным правом, иностранные граждане, политические общественные объединения, уставы которых зарегистрированы в установленном законом порядке, не позднее чем за год до дня возбуждения инициативы, а также представительные органы местного самоуправления на основании решения о недоверии выборному должностному лицу.
Граждане - инициаторы отзыва выборного должностного лица местного самоуправления подают коллективное заявление о возбуждении инициативы проведения голосования по отзыву в территориальную избирательную комиссию соответствующего муниципального образования. Заявление подается от инициативной группы численностью не менее 20 избирателей. Заявление должно быть подписано всеми членами инициативной группы лично с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего его документа и даты его выдачи. В заявлении должны содержаться: сформулированное основание отзыва выборного должностного лица местного самоуправления; изложение мотивов возбуждения инициативы проведения голосования по отзыву; сведения об уполномоченном представителе инициативной группы (фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства, серия и номер паспорта или заменяющего его документа и дата его выдачи).
Политическое общественное объединение - инициатор отзыва выборного должностного лица местного самоуправления подает заявление о возбуждении инициативы в территориальную избирательную комиссию. Заявление подписывается руководителем политического общественного объединения или его местного отделения. К заявлению прилагается решение общего собрания или руководящего органа соответствующего политического общественного объединения или его местного отделения о возбуждении инициативы проведения голосования по отзыву. В решении должны содержаться: сформулированное предложение об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления; изложение мотивов возбуждения инициативы проведения голосования по отзыву; данные о числе членов политического общественного объединения или его руководящего органа, принимавших участие в принятии решения, и о результатах голосования; сведения об уполномоченном представителе политического общественного объединения (фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства, серия и номер паспорта или заменяющего его документа и дата его выдачи).
В случае выражения недоверия выборному должностному лицу местного самоуправления представительный орган местного самоуправления принимает решение о проведении голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов. Указанное решение представительный орган местного самоуправления направляет в территориальную избирательную комиссию муниципального образования.
Заявление инициативной группы граждан, политического общественного объединения или его местного отделения о возбуждении инициативы проведения голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления должно быть рассмотрено территориальной избирательной комиссией в срок, не превышающий 14 дней со дня получения заявления.
Избирательная комиссия незамедлительно по получении заявления информирует о нем выборное должностное лицо и представительный орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования и по их требованию представляет копию заявления, решения и приложенных к нему документов.
Территориальная избирательная комиссия обсуждает поступившее заявление на своем заседании с приглашением уполномоченных представителей соответственно инициативной группы, политического общественного объединения и в случае его соответствия требованиям закона принимает решение о разрешении сбора подписей избирателей в поддержку инициативы проведения голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, а в противном случае - об отказе в таком разрешении. Решения избирательной комиссии должны быть мотивированными.
Если избирательная комиссия разрешает сбор подписей, она принимает решение о регистрации инициативной группы, политического общественного объединения или его местного отделения как уполномоченных организовывать сбор подписей и выдает им регистрационное свидетельство. При обращении нескольких инициативных групп или политических общественных объединений регистрационное свидетельство выдается тому из них, кто обратился в избирательную комиссию первым.
О принятом решении о регистрации инициативной группы территориальная избирательная комиссия информирует выборное должностное лицо местного самоуправления и представительный орган местного самоуправления.
Решение территориальной избирательной комиссии об отказе в регистрации инициативной группы может быть обжаловано в суд в установленном законом порядке.
Сбор подписей граждан в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления организует инициативная группа, политическое общественное объединение или его местное отделение. Расходы, связанные со сбором подписей, осуществляются за счет средств инициативной группы, политического общественного объединения.
Подписи могут собираться только среди граждан, обладающих активным избирательным правом, в том муниципальном образовании, в котором избрано выборное должностное лицо местного самоуправления.
Сбор подписей начинается со дня, следующего за днем получения регистрационного свидетельства в территориальной избирательной комиссии. Сбор подписей заканчивается не позднее чем через 30 дней со дня начала сбора подписей.
При реализации права возбуждения инициативы проведения голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления по решению представительного органа муниципального образования сбор подписей граждан не проводится.
Количество подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления, должно составлять не менее 10 и не более 11% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования по состоянию на 1 января или 1 июля года, в котором возбуждается инициатива проведения голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления.
В течение трех дней, следующих за днем окончания сбора подписей, инициативная группа, общественное объединение представляет в территориальную избирательную комиссию итоговый протокол, в котором указываются даты начала и окончания сбора подписей, количество собранных подписей, дата составления протокола.
Территориальная избирательная комиссия в течение 5 дней осуществляет проверку представленных документов. При установлении достаточности собранного числа подписей и их достоверности территориальная избирательная комиссия передает решение, итоговый протокол проверки подписей, копию заявления инициаторов, отзыва выборного должностного лица местного самоуправления для назначения даты голосования в представительный орган местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления в течение 10 дней рассматривает представленные документы по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления и принимает решение о назначении даты голосования по отзыву.
Голосование по отзыву проводится не ранее 45 дней и не позднее 60 дней, начиная со дня, следующего за днем принятия решения.
Для проведения голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления и подсчета голосов участников голосования после принятия решения о назначении голосования по отзыву образуются участки по проведению голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления.
Голосование по отзыву проводится в помещении, предоставляемом участковой комиссии. Для участия в голосовании по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления участник голосования получает бюллетень для голосования по отзыву. Голосование проводится путем нанесения участником голосования в бюллетене для голосования любого знака в квадраты, относящиеся к выбору варианта решения.
Выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за его отзыв подано более половины числа голосов участников голосования, внесенных в списки участников голосования, и при условии, что это число не меньше числа голосов избирателей, поданных за избрание выборного должностного лица местного самоуправления. Число граждан, принявших участие в голосовании по отзыву, определяется по тем же правилам, как и при выборах выборного должностного лица местного самоуправления.
Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае издания незаконных правовых актов. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления наступает также в случаях нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. В случае совершения указанных выше действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо местного самоуправления - отрешено от должности.
Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 Закона о местном самоуправлении 2003 г.
Основанием начала процедуры применения данного вида ответственности к представительному органу муниципального образования является принятие им нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, в случае если незаконность данного нормативного акта установлена судом, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
В таком случае высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. также предусматривал возможность досрочного роспуска представительного органа местного самоуправления в случае принятия последним незаконного нормативного акта. Основные отличия между Законами 1995 (в редакции 2001 г.) и 2003 г. состоят в следующем:
- новый Закон увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с 10 дней до 3 месяцев;
- новый Закон не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;
- новый Закон не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;
- новый Закон требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;
- новый Закон предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта Российской Федерации мог и сам выступить с такой инициативой).
Меры, предусмотренные ст. 73 Закона о местном самоуправлении 2003 г., носят факультативный, т.е. необязательный, характер. Как следует из ее содержания высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обязан, а лишь обладает правом внести в законодательный орган субъекта Российской Федерации закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта Российской Федерации не обязан его принимать.
Ответственность представительного органа муниципального образования наступает собственно не за принятие противоправного нормативного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт. При этом следует помнить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на акт, принятый представительным органов муниципального образования. Таким образом, если представительный орган принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, оснований для ответственности нет <1>.
--------------------------------
<1> Сивицкий В.А. Регулирование ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 186.
В тексте Закона о местном самоуправлении 2003 г. речь идет о судебном решении, которым установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Однако, как уже указывалось ранее, данные положения могут содержаться как в одном судебном решении, так и в нескольких взаимосвязанных судебных решениях <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий Конгресса муниципальных образований к Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Местное право. 2000. N 7. С. 11.
Подсудность и порядок рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов устанавливаются соответственно главами 3 и 24 ГПК РФ.
Конституционный Суд в своем Постановлении от 16 октября 1997 г. указал, что "положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта Российской Федерации является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации или по крайней мере решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому предписание п. 3 ст. 49 рассматриваемого Федерального закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции Российской Федерации".
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.
Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. Порядок рассмотрения таких обращений устанавливается указанным законом и главой 25 ГПК РФ.
Схожие основания и процедура предусмотрены Законом о местном самоуправлении 2003 г. и в случае отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Вместе с тем есть и определенные отличия.
Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в том числе принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.
К сожалению, новый Закон, так же как и Закон 1995 г., не предусматривает привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления, которые своим бездействием допустили массовое нарушение прав местного населения. Между тем "для ущемления прав местного населения вовсе не обязательно издавать незаконные акты, достаточно бездействовать по ключевым вопросам жизнеобеспечения территории" <1>.
--------------------------------
<1> Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2001. N 7.
Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования устанавливается в два месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования (местной администрации) законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования (местной администрации) не может быть привлечен к ответственности ранее чем через месяц со дня вступления в силу решения суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Законом о местном самоуправлении 1995 г. можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) должен отрешаться указом президента республики в составе Российской Федерации или постановлением главы иного субъекта Российской Федерации.
В отличие от Закона 1995 г., Закон о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Российской Федерации.
Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
В то же время в соответствии со ст. 2 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 254 ГПК РФ право обжаловать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации имеется и у любого другого заинтересованного лица в соответствии со ст. 2 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 254 ГПК РФ.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством может наступить также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ни Законом о местном самоуправлении 1995 г., ни Законом о местном самоуправлении 2003 г. не установлены.
Отдельные меры ответственности за совершение вышеуказанных действий в настоящее время установлены законодательством субъектов Федерации. Например, Закон Иркутской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области" от 9 сентября 1998 г. N 42-03 в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления органами государственной власти, называет возмещение ущерба органами местного самоуправления, причиненного в результате нецелевого использования объектов областной собственности и переданных финансовых средств (ст. 17).
Законодательство некоторых субъектов предусматривает в качестве санкции изъятие из компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такое положение содержится, например, в Законе Пермской области "О порядке наделения органов местного самоуправления Пермской области отдельными государственными полномочиями" от 14 сентября 1998 г. N 219-22, Законе Томской области от 16 июля 1999 г. N 22-03 "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями и передаче муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области". Действенность такой санкции представляется сомнительной, учитывая, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления без их согласия.
