Нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольного органа муниципального образования, вступают в силу в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящей части.
1. Устав муниципального образования – основной документ, определяющий структуру органов местного самоуправления и особенности осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Тем не менее это все-таки не конституционный, а подзаконный акт, поэтому его реальная функция, место в системе источников права предопределяются законодательным регулированием. Устав не учреждает муниципальное образование как субъект права. Учреждение муниципального образования как территории осуществления местного самоуправления и субъекта права производится органами государственной власти. Комментируемый Закон по сравнению с предшествующим законодательством не повысил степень самостоятельности муниципальных образований в этой сфере отношений. Согласно ст. 6 этого Закона отсутствие в муниципальном образовании устава не может служить основанием для ограничения права населения на проведение муниципальных выборов. Закон также предусматривает, что муниципальное образование может существовать как субъект права и до принятия его устава. Кроме того, согласно его ст. 41 отсутствие устава муниципального образования не препятствует приобретению органами местного самоуправления прав юридического лица.
В п. 4, 5 и 7 ч. 1 ст. 44 закреплены исключительные предметы регулирования устава муниципального образования, соответствующие вопросы не могут быть решены ни в каком ином правовом акте (структура и порядок формирования органов местного самоуправления; полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления). Указанные вопросы решаются в уставе муниципального образования в рамках требований, установленных комментируемым Законом.
В п. 1-3, 5, 6, 8-10 ч. 1 ст. 44 указаны вопросы, которые в большей части урегулированы законодательством (наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; наименования выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; виды, основания и процедуры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; бюджетный процесс; порядок внесения изменений и дополнений в устав). Устав муниципального образования лишь в незначительной степени, определенной комментируемым Законом, может развивать соответствующие законоположения.
2. Приведенный в ч. 1 ст. 44 перечень вопросов не является закрытым. Он может дополняться другими федеральными законами, а также законами субъектов РФ (ч. 2 данной статьи). Кроме того, представительный орган муниципального образования может сам принять решение о придании тем или иным вопросам, относящимся к его ведению, уставного значения. При определении объема правовой регламентации тех или иных отношений, которые согласно ч. 1 рассматриваемой статьи подлежат регулированию уставом муниципального образования, следует учитывать требования правотворческой техники. Например, согласно п. 9 ч. 1 уставом должен определяться порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета. Из этого не следует, что устав следует перегружать нормами бюджетного права, определяющими нюансы соответствующих отношений.
Достаточно назвать основные бюджетные полномочия органов местного самоуправления и дать отсылку к положению о бюджетном процессе – отдельному документу, разрабатываемому и утверждаемому представительным органом муниципального образования. Аналогично в развитие устава и на основании его отсылочных норм могут приниматься нормативные правовые акты по вопросам муниципальных выборов, отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д. Специальные вопросы, как правило, не удается качественно урегулировать в комплексном акте, они требуют отдельной кропотливой правотворческой работы.
3. Необходим системный подход к подготовке проекта устава муниципального образования. Уставы муниципальных образований не должны повторять те нормы законодательства, обращенные к местному самоуправлению, которые касаются вопросов, подлежащих исключительно законодательному регулированию. К сожалению, это очевидное правило не соблюдается на практике. В уставах зачастую воспроизводятся положения о праве граждан на обращение в суд в защиту интересов местного самоуправления, о прокурорском надзоре за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и т.п. Бессмысленное дублирование законоположений лишь загромождает устав юридическим балластом. Между тем воспроизведение в уставе положений законов оправданно лишь в том случае, если соответствующая общая норма конкретизируется применительно к данному муниципальному образованию или развивается и дополняется таким образом, что норма закона образует с оригинальной нормой устава единую логическую цепь. В остальных случаях будет достаточно отсылки к законодательству.
4. Комментируемый Закон повышает уровень требований к процедуре подготовки и принятия основного нормативного правового акта муниципального образования, что должно служить обеспечению стабильности муниципальных правоотношений. Предусмотрено обязательное официальное опубликование его проекта вместе с установленным представительным органом муниципального образования порядком учета предложений по проекту и порядком участия граждан в его обсуждении. В поселениях, в которых отсутствуют периодические печатные издания, возможно обнародование этих документов иным способом.
5. Устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении в него изменений и дополнений должны приниматься представительным органом муниципального образования большинством, составляющим не менее двух третей голосов от установленной численности его депутатов. Представительный орган вправе предусмотреть дополнительные процедуры обсуждения и экспертизы поправок к проекту устава, предшествующие его принятию.
6. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований установлен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ “О государственной регистрации уставов муниципальных образований”. Незарегистрированный устав не имеет юридической силы. Указанную регистрацию осуществляют территориальные органы юстиции. Регистрирующий орган проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ; проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ включаются следующие сведения: государственный регистрационный номер устава; реквизиты устава (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава. Сведения о муниципальных правовых актах, вносящих изменения в уставы муниципальных образований, включаются в государственный реестр в том же порядке. Уставы муниципальных образований, внесенные в них изменения, а также сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.
Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе: устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту. Для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в регистрирующий орган направляются: новая редакция положений устава с внесенными в них изменениями; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта, а также соответствующий протокол заседания либо схода; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом.
Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в 30-дневный срок со дня его представления на основании проверки соответствия устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации. В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ или законам, о нарушении установленного порядка принятия устава, регистрирующий орган выносит мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. Принятие решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
7. Приказом Минюста России от 26 августа 2005 г. № 147 утверждены Рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований. Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав рекомендуется считать противоречащими Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, если они содержат положения, которые прямо противоречат Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству; регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом; не регулируют вопросы, которые в соответствии с законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами; содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования. Под нарушениями установленных требований, касающихся порядка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, рекомендуется понимать: принятие ненадлежащим органом местного самоуправления; принятие представительным органом муниципального образования или сходом граждан при отсутствии необходимого кворума; принятие без учета мнения населения, повлекшее нарушение гарантированных законом прав граждан на участие в разработке устава; нарушение регламента представительного органа муниципального образования или порядка проведения схода граждан, повлекшее невозможность установить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава.
8. Комментируемый Закон повысил, по сравнению с одноименным Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, уровень требований к процедуре принятия устава муниципального образования, а также провозгласил высшую юридическую силу устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль этого источника муниципального права определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а объемом вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Комментируемый Закон сократил перечень указанных вопросов и, таким образом, снизил реальное значение устава муниципального образования в системе источников муниципального права.
Институциональная организация местного самоуправления более подробно определена данным законом, соответственно, меньше осталось вопросов, которые должны решаться самим муниципальным образованием. Задача устава муниципального образования сводится к выбору модели из нескольких предусмотренных комментируемым Законом вариантов и к конкретизации законоположений в установленных ими пределах. От содержания устава муниципального образования сегодня не зависят: введение в муниципальном образовании должности его главы; включение в структуру органов местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа; наличие института отзыва выборных лиц в правовой системе муниципального образования; виды и наименования правовых актов основных субъектов муниципальной власти и т.д. Эти вопросы исчерпывающе решены комментируемым Законом, предметы регулирования устава муниципального образования урезаны.
Можно сделать вывод о том, что в целом идея устава муниципального образования как “местной конституции”, играющей определяющую роль в организации местного самоуправления, не смогла в полной мере реализоваться в отечественной практике. И дело не только во вторичности устава по отношению к закону, что характерно для всех без исключения государств. Устав муниципального образования был и остается документом, недостаточно интересным для населения. Схема органов и должностных лиц местного самоуправления, разграничение полномочий между ними и т.д., безусловно, важны для местных политиков и муниципальных служащих. Однако эти вопросы напрямую не затрагивают интересы граждан. Природу муниципальной власти, состав ее обязанностей перед гражданами, реальное содержание права населения на осуществление местного самоуправления определяют акты органов государственной власти, но не устав муниципального образования. Реалистичный взгляд на социальную функцию устава муниципального образования не умаляет его значения как правового явления. Задача совершенствования соответствующего правового института, повышения качества уставов, принимаемых в муниципальных образованиях, остается актуальной.
http://to52.minjust.ru/ru/node/88416
