Взаємодія органів публічної влади з об’єднаннями громадян

Згідно з законодавством, об’єднанням громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Усі вони незалежно від назви поділяються на два види: політичні партії і громадські організації.

Право на об’єднання є невід’ємним правом людини і необхідною передумовою її повноцінної участі у суспільному житті, способом колективної реалізації та захисту громадянами своїх прав і законних інтересів, засобом підвищення соціальної активності населення. Різноманітність та ефективність діяльності таких об’єднань свідчить про високий рівень розвитку громадянського суспільства і відображає його здатність до самоорганізації та самоврядування.

Крім того, об’єднання в політичні організації (партії, рухи, союзи та ін.) дає можливість громадянам реалізувати своє конституційне право на участь в управлінні суспільними і державними справами. Особливе місце в політичній системі суспільства займають партії, оскільки вони не тільки впливають на процеси саморегулювання громадянського суспільства і забезпечують механізми зворотнього зв’язку між суспільством і державою, але й суттєво впливають на формування та функціонування усіх ланок конституційно-правової структури влади. Без політичних партій неможливі ані вироблення національної політики, ані процеси прийняття рішень щодо її реалізації; неможливим є й забезпечення дійсного народовладдя, оскільки свобода діяльності політичних партій – запорука демократії.

Основні питання діяльності об’єднань громадян вирі­шуються на загальних зборах їх членів, а держава забезпечує дотримання прав і законних інтересів об’єднань, легалізованих у порядку, передбаченому законодавством. Втручання державних органів та службових осіб у їх діяльність, так само як і втручання об’єднань громадян у діяльність державних органів, службових осіб та у діяльність інших об’єднань громадян, не допускається, крім випадків, передбачених законодавством України.

Враховуючи негативний досвід радянських часів, коли Комуністична партія була «керівною і спрямовуючою силою» стосовно органів державної влади, сучасне українське законодавство містить низку положень, покликаних виключити можливості будь-якого «зрощування» партій з державним апаратом. З цією метою, зокрема, в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій, а самим партіям, їх установам та організаціям під загрозою примусового розпуску заборонено прямо чи опосередковано одержувати кошти та інше майно від державних органів, підприємств, установ та організацій. Судді, працівники прокуратури, співробітники міліції та Служби безпеки України, а також військовослужбовці не можуть бути членами будь-яких політичних партій, рухів чи припартійних громадських формувань.

Органам публічної влади, їх посадовим особам заборонено виокремлювати у своєму ставленні певні політичні партії чи надавати їм привілеї, а також сприяти політичним партіям, якщо інше не передбачено законом, у провадженні їх діяльності. Втручання з боку органів публічної влади або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх місцевих осередків забороняється, за винятком випадків, передбачених Законом “Про політичні партії в Україні”.

Водночас спрямування діяльності об’єднань громадян на найповнішу реалізацію прав людини об’єктивно обумовлює необхідність їхньої взаємодії з органами публічної влади. Взаємовідносини органів державної влади і місцевого самоврядування з об’єднаннями громадян простежуються в багатьох сферах.

Об’єднання громадян беруть активну участь у виборчих процесах, оскільки відповідно до вітчизняного законодавства виступають суб’єктами права висунення кандидатів у народні депутати, у депутати місцевих рад і сільських, селищних, міських голів, претендентів на кандидати в Президенти, а також беруть участь у формуванні відповідних виборчих комісій, направляючи свої пропозиції щодо їх складу місцевим радам. Таким чином, вони не тільки беруть участь у формуванні механізму органів публічної влади, але й здійснюють підготовку політичної еліти, перспективних лідерів, які просуваються на керівні посади державного апарату.

Ефективна робота представницьких органів влади, внутрішня структура яких пов’язана з функціонуванням фракцій, також значною мірою залежить від об’єднань громадян, у першу чергу – від політичних партій. Адже фракції в процесі голосування за проекти нормативних актів спираються на механізм партійної дисципліни і тим самим суттєво впливають на соціально-політичний зміст законодавства. Партійні фракції є важливим елементом внутрішньої структури Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих рад; за ними гарантоване право висловлювати колективну позицію депутатів з усіх питань порядку денного, за винятками, спеціально передбаченими регламентами цих органів.

Вплив на формування державної політики об’єднання громадян здійснюють як через своїх представників у державних оганах, так і шляхом проведення масових заходів (мітингів, демонстрацій тощо) з метою «політичного тиску» на владу. Однак за Конституцією (ч.2 ст.39) право на проведення масових заходів може бути обмежене судом в інтересах національної безпеки та громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Об’єднання громадян беруть активну участь у процесі вироблення комунальної політики і діяльності органів місцевого самоврядування. Представники об’єднань беруть участь з правом дорадчого голосу на сесіях місцевих рад, засіданнях постійних комісій місцевих рад і виконкомів, у загальних зборах громадян за місцем проживання, виступають ініціаторами їх скликання, беруть участь у реалізації рішень, прийнятих на цих зборах. Крім того, разом з місцевими радами вони можуть розробляти і приймати спільні акти удосконалення роботи соціально-культурних установ, побутового обслуговування населення, роботи транспорту, організації відпочинку на відповідній території. Політичні партії й громадські організації можуть співпрацювати з органами самоорганізації населення, проводячи спільні засідання, заходи щодо роз’яснення законодавства і з питань передвиборної агітації та пропаганди.

Для здійснення цілей і завдань, визначених у статутних документах, зареєстровані об’єднання громадян користуються правом представляти і захищати свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів в органах публічної влади, направляти до них звернення, одержувати від цих органів необхідну інформацію.

Дедалі більшого поширення набуває практика створення при органах публічної влади допоміжних (консультативних, дорадчих та ін.) органів з числа представників певних об’єднань громадян. Наприклад, з лютого 1997 р. по вересень 1998 р. при Президентові України на правах консультативно-дорадчого органу діяла Політична рада, до складу якої входили голови кількох політичних партій, близьких за своїми програмними цілями і настановами до позиції глави держави. Згідно з Положенням про Політичну раду при Президентові України, затвердженим Указом Президента України від 19 лютого 1997 р. № 163/97, цю раду було створено з метою сприяння формуванню державної політики у найбільш важливих галузях суспільного, соціально-економічного життя України, взаємодії між органами державної влади і політичними партіями[196]^[1].

У свою чергу, органи державної влади й місцевого самоврядування справляють істотний вплив на об’єднання громадян. Перш за все, це виявляється в інституціоналізації об’єднань громадян, тобто в правовому регулюванні порядку їх утворення, функціонування та припинення діяльності. Основними нормативними актами у даній сфері є Конституція України, а також закони «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 р. та “Про політичні партії в Україні” від 05.04.2001 р. Принципове значення у даному зв’язку має конституційне проголошення принципу рівності перед законом усіх об’єднань громадян, заборона будь-яких обмежень свободи об’єднання і дискримінації за ознакою належності чи неналежності до якогось об’єднання громадян, а також закріплення виключно судового порядку заборони діяльності об’єднань.

Об’єднання громадян підлягають обов’язковій легалізації (офіційному визнанню), що здійснюється шляхом реєстрації або повідомлення про заснування на основі Положення про порядок легалізації об’єднань громадян, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р.№ 140. Легалізація всеукраїнських об’єднань громадян і міжнародних громадських організацій здійснюється Міністерством юстиції України, їх місцевих осередків та місцевих об’єднань громадян – Головним управлінням Міністенрства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласними, Київським та Севастопольським міськими, районними, районними в містах Києві та Севастополі управліннями юстиції, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад. Легалізуючі органи здійснюють контроль за дотриманням об’єднаннями громадян положень своїх статутів, а їх представники мають право бути присутніми на заходах, які проводяться об’єднаннями громадян, вимагати необхідні документи, одержувати пояснення.

Контроль за джерелами і розмірами надходжень, сплатою податків об’єднаннями громадян здійснюють фінансові органи й органи Державної податкової адміністрації. Загальний нагляд за додержанням законності об’єднаннями громадян продовжують здійснювати (до прийняття нового законодав­ства) органи прокуратури. Контроль за додержанням політичними партіями вимог виборчого законодавства здійснює Центральна виборча комісія.

Об’єднання громадян можуть використовувати власну символіку (прапори, емблеми тощо, які є їх символами і відмітними знаками), що підлягає державній реєстрації в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р. №144. Символіка затверджується центральними статутними органами об’єднань відповідно до їх статутів, а її реєстрація здійснюється Міністерством юстиції України. Виготовлення на замовлення Міністерства юстиції бланків свідоцтв про реєстрацію символіки об’єднань громадян забезпечує Міністерство культури України.

Верховна Рада України встановлює пільги щодо оподаткування доходів по окремих видах господарської або іншої комерційної діяльності об’єднань громадян, створених ними установ та організацій, заснованих підприємств, максимальні розміри окремих та загальних річних пожертвувань на користь політичних партій, затверджує перелік всеукраїнських громадських організацій, яким держава надає матеріальну допомогу.

Здійснюючи контрольну функцію, легалізуючі органи вживають відповідні заходи, передбачені законодавством. Так, за порушення законодавства легалізуючим органом до громадських організацій самостійно може бути застосований такий вид стягнення, як письмове попередження, в разі грубого або систематичного вчинення правопорушень, легалізуючий орган звертається до суду з поданням про накладення штрафу. Крім того, з метою припинення протиправної діяльності громадської організації легалізуючий орган може направляти до суду подання про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів діяльності, тимчасову заборону діяльності об’єднання на строк до трьох місяців, або про примусовий розпуск (ліквідацію). У разі порушення політичними партіями Конституції України та чинного законодавства до них можуть бути вжиті два види примусових заходів: попередження з боку контролюючого органу про недопущення незаконної діяльності або судова заборона політичної партії.

Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад, органи місцевого самоврядування можуть об’єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об’єднань, які мають інший статус, ніж об’єднання громадян. Слід зазначити, що на ці відносини дія Закону «Про об’єднання громадян» не поширюється, адже засновниками таких формувань виступають органи місцевого самоврядування, а не громадяни, а порядок їх реєстрації встановлено спеціальним законодавством.

Згідно з Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 р. №175, реєстрація асоціацій та інших добровільних обє’днань органів місцевого самоврядування здійснюється Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласними, Київським і Севастопольським міськими управліннями юстиції за місцезнаходженням керівного органу об’єднання.