Тема 3. Административная реформа в РФ: концепция, итоги и перспективы формирования модели «отзывчивой» госслужбы

ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ:СОВРЕМЕННАЯ ТЕОРИЯ И НОВЫЕ ПОДХОДЫ

Н.П. МЕДВЕДЕВ

Кафедра политических наук
Российский Университет дружбы народов
ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198, Москва, Россия

Внимание к теоретическим и прикладным аспектам управления отражает интерес научного сообщества к подвижной модели о стилях управления. Традиционное использование “управления”и его понятийный аппарат определяют его как синоним “правительства”. Растущее внимание к изучению различных аспектов управления подводит к переориентации в его использовании и значении. И уже в большой мере, как нередко подчеркивается в западной политологической литературе, управление означает “изменение в смысловом значении правительства, обращение к новому процессу управления; или изменение состояния предписанного правления; или новый метод, с помощью которого управляется общество” (Rhodes, 1996, p.652-653).

В конечном счете, управление занимается созданием условий для упорядочения коллективной деятельности. Вот почему сами результаты управления отличаются от тех, которые присущи правительству. И здесь кроется суть различия.

“Концентрация управления указывает на создание некоей структуры или некоего порядка, который не может быть навязан извне, но который является результатом взаимодействия множественности управления и взаимодействия множественности управления и взаимовлияния партнеров” (Kooiman, Van Vliet, 1993, p. 64).

Управление означает также и нечто большее, чем просто достижение лучшей эффективности в представлении государственных услуг.

Ценность теории управления – в ее способности разрабатывать некую структуру для понимания изменяющихся процессов в различных системах управления.

Так, профессор политических наук Университета Стратклайда (Великобритания) Джерри Стокер анализ управления структурирует вокруг следующих пяти тезисов:

1) “управление состоит из набора институтов и партнеров, которые привлекаются из, но также и вне рамок правительства;
2) управление идентифицирует размыв границ и обязанностей при решении социальных и экономических задач;
3) управление идентифицирует зависимость власти, причастной к взаимоотношениям между институтами, причастными к коллективной деятельности;
4) управление означает автономное самоуправление структур и партнеров;
5) управление признает возможность решать дела, которые не опираются на власть правительства, чтобы распоряжаться или использовать его полномочия. Оно воспринимает правительство как обладающее способностью использовать новые средства и технологии, чтобы направлять и руководить” (Стокер, 1998, с.21). [c.5]

Оформление во многих европейских государствах нового научного направления в теории государственного управления – так называемого “нового государственного менеджмента”– дает возможность акцентировать внимание на проблемах политико-административных отношений. Чаще всего в научной литературе (См.: Политико-административные отношения, 2001; Международный журнал социальных наук, 1998; Чиркин, 2001; Шабров, 1997; Технологии в политике и политическом управлении, 2000) подчеркивается, что, согласно теории нового государственного менеджмента, должен быть восстановлен приоритет политического аспекта в политико-административных отношениях. Ученые-сторонники этого теоретического направления утверждают, что во многих государствах политики утратили контроль над постоянно разрастающимися административными системами и что им необходимо установить новые формы контроля над бюрократией, в особенности в области выработки политического курса и постановки задач для государственных служащих, с тем, чтобы поднять эффективность государственного управления. При этом важно отметить, что новый государственный менеджмент не допускает политизации аппарата административно-государственных структур.

Нередко “новый государственный менеджмент” сводят к новому сочетанию существующих теоретических направлений, таких как неотейлоризм и теория общественного выбора.

Что касается начального периода реформ, то в Российской Федерации наблюдалось пренебрежение реформой системы государственного управления. Частично это можно объяснить преобладанием неолиберальных взглядов на экономику в самом начале российского транзита, частично– отрицательной реакцией на само понятие “государство”. Но за последнее десятилетие в России произошли большие изменения в системе государственного управления. Прямые связи, точнее даже, интеграция между государством и бывшей правящей верхушкой, были разрушены, и в рядах управленческого аппарата шла интенсивная смена кадров, поскольку многие бывшие советские и партийные высокопоставленные чиновники переходили на более выгодные посты в нарождающемся частном секторе.

Однако наиболее серьезные проблемы возникли при становлении новой системы государственной службы и, в частности, при определении сущности политико-административного взаимодействия.

Проблема определения политико-административного взаимодействия выдвинулась на первый план как одна из наиболее сложных составляющих переходного процесса, поскольку требует изменения своих позиций и понимания своей роли как от политиков, так и от государственных служащих. Такие изменения, по всей видимости, не могут происходить быстро.

В связи с этим сегодня можно выделить три ключевых аспекта политико-административных отношений, которые могут быть выделены в качестве возможного пути решения текущих проблем в этой сфере. Первый – это определение роли государственных служащих в осуществлении консультативных функций по политическим вопросам.

В последние годы, когда Правительство Российской Федерации пытается преодолеть спад в процессе проведения экономических реформ, стала совершенно очевидной несостоятельность государственной службы в вопросах выбора жизнеспособного политического курса. Неспособность представителей государственной службы осуществлять консультирование в вопросах политики частично объясняется отсутствием взаимного доверия между политическими деятелями и государственными служащими, в результате чего политики обращаются к консультантам “на стороне”, а государственные служащие не стремятся развивать у себя навыки профессионального консультирования. Исследования проблемы консультирования по вопросам политики охватывают как теоретический аспект, так и те условия, которые необходимы для успешного осуществления государственными служащими “роли политических советников”. [c.6] Важным при этом остается вопрос о профессионализации как о средстве преодоления этой пропасти между политикой и администрацией, а также вопрос о том, каким образом выстроены отношения между политиками и бюрократами. Все это оказывает и de jure, и de facto огромное влияние на процесс управления и, следовательно, на развитие общества в целом. Форма политико-административных отношений в значительной мере определяет восприятие государственной службы и правительства в сознании граждан. Отношения сотрудничества усиливают эффект легитимности правительства, в то время как враждебные, исключающие взаимодействие, отношения приводят к неэффективности управления государством и оказывают отрицательное воздействие на восприятие степени легитимности.

Анализируя отношения между политиками и государственными служащими в процессе выработки политического курса, следует иметь в виду, что существуют различные традиции при парламентской и президентской формах правления.

Многие исследования политико-административных отношений начинаются с каверзного вопроса: “Кто стоит у власти?”. При этом исследователи отмечают различие между формальной и неформальной властью. С формально-правовой точки зрения ответ будет – конечно, “политики”. Но если рассматривать эту проблему в менее формальном аспекте, ситуация представляется не столь очевидной. По мнению таких аналитиков, как Абербах и Рокман, причина в том, что “государственные служащие обладают ценными знаниями о механизмах работы правительства, которые отсутствуют у политических деятелей” (Aberbach and Rockman, 1988, р.1).

Несмотря на указанные трудности, многие теоретики сосредоточивают свое внимание на формальных принципах, определяющих поведение политиков и бюрократии в процессе управления. В течение долгого времени основным понятием, используемым для описания их взаимоотношений, считалась концепция дихотомического деления на политику и администрацию.

В соответствии с этой теорией определяются границы между процессом определения политического курса, что должно быть в компетенции политиков, с одной стороны, и реализацией (исполнением) этого политического курса, что должно быть в компетенции у исполнительной власти (администрации) – с другой стороны. Эта общепринятая точка зрения предполагает такое же соотношение между политикой и администрацией, как между целью и средствами ее достижения. В то время как политики занимаются выработкой политических решений, администрация несет ответственность только за их реализацию на практике. В соответствии с этими научными подходами предполагается, что политики и администраторы (исполнители) существуют в двух независимых мирах с собственными ценностями, правилами и методами.

В теоретическом плане дихотомическая модель политика – администрация основана на идее демократического контроля и принципе господства права. В соответствии с этой идеей политический курс должны определять избранные демократическим путем должностные лица (президенты, депутаты парламента и т.д.), а выполнять– управленцы (государственные служащие). Разделение этих двух ветвей ограничивает возможность коррупции и увеличивает эффективность их деятельности, на которой может отрицательно сказаться чрезмерная вовлеченность политиков в “детали механизма управления”.

Один из основателей дихотомической модели “политика – администрация” Вудро Вильсон в статье “Изучение механизма управления” утверждает: “Административное звено находится вне сферы политики как таковой. Вопросы управления – это не политические вопросы. Хотя политика ставит задачи перед администрацией, нельзя допускать, чтобы она манипулировала государственными служащими” (Wilson, 1887, p. 481-506).

Многие политологи дихотомическую концепцию “политика – администрация” также связывают с работами Вебера. Вебер четко разграничивал бюрократов и политиков, утверждая, что их сосуществование окажет значительное влияние на политические [c.7] события XX в. Тревогу у Вебера вызывало в основном господство бюрократии, при котором осуществление политики правительства заменяется вопросами собственного выживания бюрократии. Чтобы не допустить этого, Вебер разработал ряд механизмов для ограничения власти управленцев. По Веберу, такими инструментами являются: правовые нормы, эффективно работающий парламент и, самое главное, политические лидеры, назначаемые на посты руководителей административных органов (назначенцы). В этом случае отношение между политиками и управленцами считается дихотомическим, так как политики являются лицами, определяющими политический курс, а бюрократы – лицами, его выполняющими.

В западной политологической литературе нередко выделяют две функции правительства, которые можно определить соответственно как функцию политики и функцию администрации. Первая связана с выработкой политического курса или исполнением воли государства и общества. Вторая – с претворением в жизнь этого политического курса”.

Но в начале 1940-х гг. эта концепция стала объектом резкой критики. При этом в научной литературе предъявлялись реальные свидетельства значительного участия управленцев в процессе выработки политического курса, и даже выражалась желательность участия государственных служащих в формировании политики, так как предполагалось, что это будет служить гарантией отстаивания государственных интересов, что трудно якобы сделать политикам разной партийной принадлежности.

Самыми суровыми критиками дихотомической модели оказались политологи, занимавшиеся теорией политики и политическими процессами и считавшие, что государственные служащие исполнительных органов власти, вне всяких сомнений, принимают участие в политике. Так, Фридрих утверждал, что “это ошибочное разделение превратилось в фетиш... Говоря откровенно, государственная политика – непрерывный процесс, и ее формирование неотделимо от выполнения... Политики и администраторы непрерывно участвуют как в том, так и в другом” (Fridrih,1940). Таким образом, государственное управление, тесно связанное с определением политического курса, воспринимается как политическая деятельность.

В последние десятилетия XX в. Западной Европе утвердилась научно-теоретическая концепция “нового государственного менеджмента”, ставшая основной доктриной государственного управления и вновь вернувшая дихотомическую концепцию “политики и администрации” в центр теоретических дебатов. Окойн утверждает, что наличие различных теоретических идей в основе “нового государственного менеджмента” – теории общественного выбора и менеджеризма – одновременно и подтверждает, и отрицает существование дихотомического разделения “политика – администрация”. Парадигма общественного выбора устраняет различие между политикой и администрацией, в то время как менеджеризм подтверждает существование дихотомии (Aucoin, 1990, p. 115-137).

По мнению многих аналитиков, политические деятели и государственные служащие на самом деле заинтересованы в сохранении дихотомической концепции. В этой связи, с точки зрения политиков, эта концепция может служить уважительным оправданием возможных провалов в их деятельности в период действия их политического мандата. Для государственных служащих дихотомическая концепция может служить стимулом к усилению их роли в политическом процессе. С учетом того, что граница между техническими и политическими решениями зачастую имеет размытый и искусственно созданный характер, государственные служащие могли бы оказывать существенное влияние на процесс формирования политического курса государства.

Новую попытку пересмотреть теоретическую концепцию политико-административных отношений предприняли Абербах, Рокман и Путнам в работе “Бюрократы и политики в западных демократиях”. Они предложили четыре возможные идеальные модели построения отношений между политическими деятелями и государственными служащими. Модель I(политика – администрация) утверждает [c.8] дихотомическое разделение политики и администрации. Модель II (информация – интересы) предусматривает участие чиновников в решении задач формирования политического курса, но лишь давая экспертную оценку на основе своих знаний и информации. Модель III (деятельность – равновесие) подтверждает, что в политическом процессе принимают участие как политики, так и государственные служащие. Модель IV (гибрид) предполагает, что различие между степенью участия политиков и государственных служащих в процессе формирования политического курса постепенно сходит на нет, и что наблюдается тенденция к сближению этих двух групп. Особенно это относится к высшим государственным служащим, наделенным не только техническими возможностями, но и большой увлеченностью политической деятельностью. В то же время происходит процесс усиления влияния политических мотивов при назначении на высшие посты в государственной службе, что приводит к перетеканию кадров из сферы политики в сферу управления и обратно. Таким образом, граница между политическим и административным руководством медленно, но верно размывается.

Следует подчеркнуть важность выводов Путнама о двух основных “моделях” высших государственных служащих на основе их отношения к политическим деятелям – это “классические” и “политические” бюрократы. Классический бюрократ действует в рамках своего понимания государственных интересов, уверенный в том, что государственные вопросы могут быть решены на основе неких “объективных норм справедливости или законности, или формального практицизма”. С другой стороны, политический бюрократ придерживается гораздо более плюралистической концепции государственного интереса, признавая законным влияние политических факторов на процесс выработки политического курса (Putnam, 1973).

Согласно классификации Питерса, системы государственной службы обычно подразделяются на пять групп. Для первой модели характерно отчетливое разделение между политиками и управленцами. Вторая модель (так называемая “сельская жизнь”) подразумевает, что чиновники и политики образуют единую элиту государства. Третья модель (называемая “функциональная сельская жизнь”) предполагает некоторую степень интеграции в государственной службе и политической деятельности. Для четвертой модели (“антагонистическая модель”) характерно отчетливое разграничение двух групп (политиков и бюрократов), но при этом отсутствует решение вопроса их борьбы за власть. Пятая модель предусматривает четкое разделение между теми, кто принимает политические решения, и администрацией, причем, государственные служащие занимают доминирующие позиции.

В теоретическом плане основное различие между системами государственной службы – это различие между парламентской и президентской формами правления. При этом обычно исходным является (предполагаемое) взаимодействие между исполнительной и законодательной ветвями власти. Так, при парламентской форме правления это ведет к отношениям сотрудничества между политиками и госслужащими. При этом проводится строгое разделение понятия “исполнительная власть” на исполнительную политическую власть и исполнительную административную власть. Исполнительная политическая власть находится в руках политических деятелей – министров действующего правительства, а исполнительная административная власть принадлежит самостоятельным правительственным органам – министерствам. Правительство, осуществляя исполнительную политическую власть, определяет текущие и стратегические направления политического курса, тогда как министерства в рамках своих исполнительных административных полномочий применяют правовые нормы и проводят эти решения в жизнь. Эта концепция достаточно эффективна в государствах с парламентской формой правления, где правительство, располагает поддержкой большинства членов парламента.

В государствах с президентской системой правления государственная служба должна поддерживать отношения с политиками как в кабинете, так и в законодательных органах. При таком варианте отношений группы, объединенные общими интересами, могут [c.9] играть довольно влиятельную роль в процессе формирования политического курса. Это может иметь существенные последствия для распределения политических служебных обязанностей между политиками и бюрократами.

По мнению представителей политологической школы Санкт-Петербургского университета, “государственное управление и политика связаны со сферой общественных дел и включены в механизм удовлетворения общественных интересов. В эту сферу входят государственное управление, местное самоуправление, управление связанных с ними объединений и организаций, управление посредством ассоциаций гражданского общества. Государство здесь занимает доминирующее место как по возможностям организации удовлетворения общественных интересов, так и по способности распространить свое влияние на все общество. Государственное управление и политика как наука анализирует деятельность государственно-публичных институтов по руководству и организации удовлетворения общественных интересов. Понятия “общественная сфера” и “общественный интерес” являются здесь центральными. Они определяют все компоненты административно-политической деятельности, включая в себя механизмы мотиваций, характер процесса выработки и принятия решений, особенности устройства публично-управленческих институтов, структуру и обязанности людей, осуществляющих государственное управление, формы контроля и ответственности за ведение общественных дел и др. В этом прежде всего выражается политологический характер науки государственного управления” (Государственное управление и политика, 2002, с.8).

Хотя государственное управление и политика имеют характер профессиональной деятельности, но это деятельность профессионально-публичная. Отрыв политической науки от ее изучения способствует акцентированию внимания лишь на первой составляющей этого определения, и в тени остается ее публично-политический характер.

Определяя государственное управление как властное управление, а в принципе любое управление связано с властью, но государственное управление имеет отношение к особой публичной власти. Политический характер отношений в сфере публично-властного управления определяется осуществлением исполнительной государственной власти, ее источником и местом в единой системе государственной власти, руководством общегосударственной, региональной или муниципальной и другими уровнями власти по поручению и под общим контролем народа, составом исполнительных государственных органов, принимающих политические решения, общими целями и методами осуществления политики. Хотя государственное управление представляет собой конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти и имеет свою функциональную специфику и компетенцию, но ее невозможно отделить от политического характера публичной власти.

Авторы учебного пособия “Государственное управление и политика” подчеркивают, что публичная администрация ограничена в своей деятельности и осуществляемой ею политике многими факторами: представительными органами власти, президентом, законом. “Но нельзя не признать и того, что органы государственного управления, бюрократия зачастую играют самостоятельную роль в политическом процессе, оказывая на него существенное влияние. Повышение роли исполнительных структур власти в политике государства является очевидным фактом современного политического развития” (Государственное управление и политика, 2002, с.9).

Государственное управление является важнейшим политическим ресурсом. Все партии и блоки, участвующие в борьбе за президентский пост или парламентское кресло, так или иначе стремятся заполучить этот ресурс в свои руки или оказывать на его функционирование влияние. Государственное управление является центром политической борьбы за власть. В этом отношении политика неотделима от управления, а управление от политики. Но это не просто ресурс наподобие всякого другого ресурса, будь то деньги, образование или материальные блага. Государственное управление является именно политическим ресурсом. [c.10]

В связи с этим, как нам представляется, весьма спорным является подход и понимание сущности политического менеджмента представителем политологической школы МГУ Г.В. Пушкаревой, изложенный в учебном пособии “Политический менеджмент” (М., 2002). Автор подчеркивает, что “особенностью политического менеджмента является то, что в его рамках субъект управления, стремясь к достижению поставленных целей, не использует право легитимного насилия, статусные ресурсы политической власти, он не занимается нормотворчеством, не создает законы и другие общеобязательные нормативные акты. Он использует специфические приемы и методы, добиваясь таких изменений во взглядах и поведении многих людей, которые отвечают его интересам и его политическим целям” (Пушкарева, 2002, с.10).

Далее в этой работе утверждается, что “управленческие отношения, где субъект (политическая организация, группа давления, государственный деятель) не может опереться на право “легитимного насилия” и на свои статусные ресурсы для достижения политических целей, не может принять закон или иное распоряжение, обретающее обязательный характер, а поэтому вынужден прибегать к иным формам и методам воздействия на предполагаемый объект управления. Этот вид управленческих отношений мы и будем называть политическим менеджментом” (Пушкарева, 2002, с.16).

Весьма спорным является суждение о том, что “политический менеджмент – это особый вид управления в политике, когда субъект управления, стремящийся к достижению определенной политической цели, лишен возможности создавать общеобязательные нормы и опираться на право “легитимного насилия” и поэтому вынужден применять особые приемы и способы решения своих задач, использовать разнообразные политические технологии” (Пушкарева, 2002, с.21).

Г.В. Пушкарева, излагая свой взгляд на виды политического менеджмента, ограничивает их такими, как “политический имиджмейкинг, политический PR, электоральный менеджмент, политический брендинг, регулирование политических конфликтов, лоббистская деятельность, заключение политических союзов и соглашений” (Пушкарева, 2002, с.25).

Автор анализирует следующие основные виды деятельности:

- аналитическое обеспечение политических кампаний;
- политическую рекламистику как направление деятельности;
- медиапланирование, то есть разработку плана размещения рекламы, других информационных материалов в средствах массовой информации;
- имиджмейкинг в узком смысле слова, включающий работу консультантов с политиком с целью коррекции его образа и поведения;
- спичрайтинг, или написание текстов выступлений для политика;
- организация и проведение массовых политических мероприятий.

При этом уместно напомнить высказывание известного отечественного ученого в области теории государственного управления Г.В. Атаманчука о том, что “во-первых, сфера политики и сфера государственного управления не совпадают полностью друг с другом, не накладываются одна на другую: политические интересы реализуются не только через государственное управление, так же как и государственное управление занято решением не только политических проблем. Во-вторых, политическая деятельность, которая, хотя и направлена, в конечном счете, на управление государственными и общественными делами и в этом, собственно и выражается, имеет более широкий смысл, ибо включает в себя теоретическую деятельность в сфере политики, деятельность по формированию политического сознания людей, политическую пропаганду и агитацию, политическую организацию. В-третьих, политическая деятельность в своем, так сказать, “фундаменте” осуществляется в гражданском обществе и выступает относительно самостоятельной по отношению к государству” (Атаманчук, 1997, с.85). [c.11]

В заключение следует особо подчеркнуть, что в отечественной политологической литературе весьма разнообразен спектр научных подходов при определении предмета политического менеджмента как отдельного научного направления политической науки. На наш взгляд, при определении предмета политического менеджмента следует иметь в виду, как минимум два обстоятельства. Во-первых, исследуя проблемы политического менеджмента, несмотря на некоторые аспекты его междисциплинарности, следует признать, что это новое научное направление в рамках политической науки. Во-вторых, предмет политического менеджмента следует рассматривать как в рамках становления институтов политической власти, так и в рамках их функционирования, а также в русле общей теории управления и теории политико-административного управления.

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М., 1997.
2. Государственное управление и политика: Учебное пособие/ Под общей ред. Л.В.Сморгунова. – СПб., 2002.
3. Международный журнал социальных наук. Управление. – Российская Академия наук / ЮНЕСКО. 1998. № 22.
4. Политико-административные отношения: кто стоит у власти? / Под ред. Т.Верхейна; пер. с англ. – М., 2001.
5. Пушкарева Г.В. Политический менеджмент: Учебное пособие. – М., 2002.
6. Стокер Д. Управление как теория: пять тезисов//Международный журнал социальных наук. −1998, № 22.
7. Технологии в политике и политическом управлении. Под ред. Анохина М.Г., Комаровского В.С., Матвеенко Ю.И. – М., 2000.
8. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М., 2001.
9. Шабров О.Ф. Политическое управление. – М., 1997.
10. Aberbach J., Putnam R., Rockman B. Image IV Revisited: Executive and Political Roles. // Governance. – 1988. – Vol. 1.
11. Aucoin P. Administrative reform. // Public management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums, in Governance, 3/2, 1990.
12. Freidrich C. Public policy and The Nature of Administrative Responsibility, in Freidrich C.J. and E.S.Mason (eds.). – Cambridge, MA: Harvard University Press, 1940.
13. Kooiman J., Van Vliet M. Governance and Public Management //Managing Public Organisations. Eds Eliassen K., Kooiman J. – L.: Sage, 1993.
14. Rhodes R. The New Governance: Governing without Government // Political studies. – 1996. – Vol. 44.
15. Weber M. Essays in Sociology, ed. H.H. Gerthe and C.W.Mills, 1946.
16. Wilson W. The study of Administration. // Political Science Quaterly. – 1887. – Vol. 2.

Тема 3. Административная реформа в РФ: концепция, итоги и перспективы формирования модели «отзывчивой» госслужбы