Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации

Бюджетная система Российской Федерации, являясь составной частью финансовой системы страны, затронута процессами реформирования и обновления, которые охватили практически все сферы финансовой жизни: налогообложение, страхование, кредитование и др.

Принципиальные требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о казначейском исполнении бюджета, единстве кассы на практике не реализованы до сих пор, ограничения на создание внебюджетных фондов не соблюдаются. Напротив, существующие в силу потребностей практики отношения, в первую очередь при исполнении бюджета, не урегулированы в Бюджетном кодексе надлежащим образом, что вызывает к жизни огромное количество подзаконных актов Министерства финансов Российской Федерации, обесценивая идею кодификации.

Бюджетный процесс представляет собой систему последовательных действий, урегулированных особыми нормами, входящими в основной институт финансового права – бюджетное право.

Бюджетное право понимается как совокупность двух групп правовых норм. Первая группа норм устанавливает материальное содержание бюджета, вторая - порядок функционирования бюджетной системы, т.е. бюджетный процесс. Нормы, регулирующие бюджетный процесс, соответствуют критериям процессуальных норм. Они определяют состав участников бюджетно-процессуальной деятельности на разных уровнях бюджетной системы (статьи 151, 152, 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации), устанавливают права и обязанности участников бюджетного процесса (статьи 153-163, 165-168 Бюджетного кодекса Российской Федерации), указывают, какие действия и в какой последовательности необходимо совершить участникам процессуальной деятельности для достижения поставленной цели (главы 20-25 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Так же целью процессуальных норм в бюджетном праве является определение порядка принятия решений[3].

Правовое регулирование бюджетного процесса должно соответствовать как общим принципам бюджетного права, так и специальным принципам бюджетного процесса. Особое значение необходимо уделить принципу прозрачности бюджетного процесса. Это предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, доступной пониманию информации о деятельности органов государственной власти в бюджетно-налоговой сфере. Своевременное доведение до сведения общественности бюджетной документации, представленной в доступной форме, помогает понять намерения государства с одной стороны, а с другой – проконтролировать действия исполнительной власти по расходованию денежных средств. Прозрачность в сфере бюджетного процесса позволяет, заинтересованным лицам и организациям определить какие шаги предприняло правительство для исполнения предусмотренных бюджетом программ, и сравнить запланированные финансовые операции с фактическими. Поскольку прозрачность в бюджетной сфере требует подотчетности, она усиливает демократическое содержание политики и укрепляет доверие граждан к своему правительству.

В международной финансово-правовой практике данному принципу отводится одна из ведущих ролей в сфере правового регулирования бюджетного процесса, но в бюджетном законодательстве Российской Федерации не получил до настоящего времени адекватного закрепления.

Обязанности в области подготовки бюджета определяются тем, какие полномочия закреплены за законодательными и исполнительными органами.

Российская Федерация придерживается распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной властями на стадии составления бюджета: наделение органов исполнительной власти значительными бюджетными полномочиям. Органы исполнительной власти наделяются исключительными полномочиями по составлению проекта бюджета. Данное положение закреплено статьей 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако необходимо отметить, что полностью изолировать законодательные (представительные) органы власти от работы над проектом бюджета представляется неверным. Привлечение к работе над проектом бюджета законодательных (представительных) органов позволит депутатам, не дожидаясь поступления проекта бюджета в Государственную Думу, подключиться к работе над ним, а так же в целях прохождения федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в установленный законом срок решить значительную часть спорных вопросов по бюджету еще на стадии его составления.

Важной проблемой на стадии подготовки проекта бюджета является то, что составители бюджета не имеют информации о предварительных фактических результатах исполнения бюджета за прошлый завершившийся финансовый год или о прогнозируемых результатах исполнения бюджета за текущий финансовый год. Составление бюджета на следующий год начинается практически в начале текущего финансового года, и до того как станут известны результаты за предыдущий финансовый год. В результате Министерство финансов готовит проект бюджета, опираясь на первоначальные бюджеты за предыдущий и текущий годы, а не на предварительные и прогнозируемые результаты исполнения бюджета текущего и предыдущего года.

Другая проблема, возникающая на стадии составления проекта бюджета, заключается в отсутствии методов установления приоритетов в использовании ресурсов. Отсутствие целенаправленности при определении приоритетов или попытка устанавливать их на слишком позднем этапе подготовки бюджета создает вероятность перерасхода средств по сравнению с реально существующими потребностями.

Эффективный порядок составления бюджета должен быть направлен на четкое определение приоритетных задач правительства и выбор из множества бюджетных заявок отраслевых министерств тех, которые действительно важны для достижения целей определенных правительством в планируемом финансовом году.

Но практика чаще всего расходится с этим идеалом. Решения о приоритетах на стадии подготовки проекта бюджета могут быть абсолютно искусственными, поскольку намеренно указываются неточные, неясные или завышенные суммы в предвидении реальных ассигнований, которые будут выделены во время исполнения бюджета.

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета отвечает всем признакам самостоятельной стадии бюджетного процесса. Данной стадии присущ специфический состав субъектов, обладающих определенными полномочиями, реализуемыми только на данной стадии бюджетного процесса. Задачей, стоящей перед субъектами на данной стадии, является превращение проекта бюджета в документ, имеющий юридическую силу – федеральный закон о федеральном бюджете. Бюджетный кодекс Российской Федерации четко определил процессуальные сроки для данной стадии (август - декабрь года, предшествующего планируемому), но не установил ответственности за нарушение данных сроков.

В совершенствовании, в первую очередь, нуждается правовое регулирование исполнения бюджета по расходам. Несовершенство правового регулирования в данной сфере наносит ущерб бюджету (неэкономное расходование бюджетных средств) и является причиной злоупотреблений всеми участниками бюджетного процесса, от федерального казначейства до получателей бюджетных средств. В обязанности федерального казначейства входит организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, а так же управление средствами на счетах казначейства (п.2 Указа Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе», п.8 Постановления Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе Российской Федерации»).

Однако осуществление данных функций на практике сопряжено с определенными трудностями и иногда даже невыполнимо, т.к. федеральное казначейство не обладает всей полнотой информации по вопросам исполнения бюджета, как по расходам, так и по доходам, хотя такая информация необходима и для текущего исполнения бюджета и контроля. Не позднее конца операционного дня казначейство должно иметь информацию обо всех зачисленных на единый казначейский счет доходах и всех списанных с него расходах, иначе казначейство не сможет планировать работу даже на следующий день.

Так же федеральное казначейство не располагает полной информацией относительно количества организаций и физических лиц, имеющих право на получение средств из федерального бюджета, т.е. нет реестра бюджетополучателей.

Стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета является контрольной по отношению к предыдущим. Этим обусловлены ее специфические признаки. Задачей данной стадии является проверка полноты и законности исполнения бюджета с составлением и опубликованием формализованного документа – отчета об исполнении бюджета. Хотя основными участниками являются Правительство Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации, важную роль играет так же Счетная Палата Российской Федерации, обеспечивающая независимую проверку достоверности отчетных данных.