Теоретическая модель правового закона в аспекте концепции действия права

 

Мнение о том, что регулятивное действие закона основывается исключительно или преимущественно на государственном принуждении, является иллюзией, уходящей своими корнями в формально-догматическую юриспруденцию. В практическом плане такой подход, длительное время господствовавший в государственной практике советского общества[231], представляется весьма сомнительным, противоречащим природе права, характеру его действия.

Упрощенной схеме представлений о природе и механизме реализации закона необходимо противопоставить научную концепцию действия правового закона. Другое понимание проблемы оправдывает неэффективную работу законодателя, ориентирует практику на использование силовых методов для исполнения неправового закона, создает в общественном и индивидуальном сознании ложное представление о том, что принятый закон достаточно снабдить жесткими санкциями и он заработает.

Хотя юридическая мысль достаточно давно обратила внимание на проблему качества закона, ее специальное изучение лишь начинается. Чаще всего на практике качественным считают тот закон, который применяется. Наоборот, тот закон, который не воплощается в правоприменительных действиях, принято

 

СТР.129

 

относить к неработающим. Такое мнение достаточно распространено и в юридической теории. По мнению болгарского ученого-правоведа Б Спасова, «закон живет лишь тогда, когда он применяется»[232]. Исходя из этой же посылки, венгерский теоретик 'права Р Лукач формулирует следующий вывод: «Лучше несовершенное право», которое применяется, чем «совершенное», которое не применяется»[233].

Приведенные суждения отчасти справедливы. Ведь основная сфера бытия закона – практические действия его адресатов. Однако, как свидетельствуют факты, немало случаев, когда закон, объективно не отвечающий потребностям общественного развития, природе права, его принципам, оказывался вполне работающим, активно воздействовал на поведение и деятельность людей, вызывая в социальной среде изменения, имевшие губительные последствия для общества. Это отчетливо доказывали акты карательно-репрессивного характера, которые служили могучим средством, сдерживающим инициативу и предприимчивость в хозяйственной области и охранявшие экономическую систему от проникновения в нее прогрессивных, апробированных мировой практикой способов хозяйствования. Это также печально известные статьи уголовных кодексов, служившие орудием борьбы с политическим инакомыслием, репрессивно-карательные нормы трудового, административного законодательства и иные архаичные юридические предписания. Запретительные и репрессивные средства, переведенные нормотворческой практикой на юридический язык, снабженные жесткими санкциями, поддерживаемые мощной карательной машиной, работали достаточно эффективно, входили в массовое сознание, становились неотъемлемым атрибутом повседневной жизни, причиняя огромный ущерб обществу.

Юридические реалии современности, к сожалению, не опровергают вывод о том, что действующими могут быть и некачественные законы.

В то же время не каждый закон, который не реализуется в практической деятельности людей, т. е. не вызывает соответствующих его целям и содержанию социально-правовых действий, можно отнести к некачественным. Помехой реализуемости предписаний закона могут выступать внешние по отношению к нему факторы.

Следовательно, важно определить «набор» тех свойств, которые составляют качество закона. Это позволит не деклариро-

 

 

СТР.130

 

вать необходимость повышения качества закона, а предложить практике конкретную модель качественного, а значит, действующего правового закона. Отчасти эта проблема рассматривалась в работах В. В. Копейчикова, А. В. Мицкевича, В. И. Никитинского, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, И. С. Самощенко, Б. В. Дрейшева и некоторых других.

В самом общем виде качественным в истинно правовом смысле может быть признан тот закон, который характеризуется научной обоснованностью его содержания и формы. Под качеством закона можно понимать совокупность свойств, обусловливающих его пригодность удовлетворять определенные потребности как общества, так и отдельной личности соответственно его назначению и природе права. Однако практически важно определить, какие именно свойства определяют качество закона. Очевидно, что понятие качества закона не может быть сведено исключительно к его юридическим характеристикам. В этом, смысле прав Н. И. Козюбра: «Качество закона–понятие многогранное и включает различные аспекты: социально-политический, юридический...»[234]. Этой позиции придерживаются А. С. Пиголкин, С. В. Поленина и некоторые другие авторы[235].

Вместе с тем требует уточнения вывод о том, что «крайне важным компонентом качества закона является «система организационных мер»[236], «контрольно-надзорные и иные средства обеспечительного воздействия[237]. При таком подходе понятие качества закона неоправданно расширяется и охватывает своим содержанием меры, связанные с обеспечением реализации его предписаний. С практической точки зрения это не позволит отграничить качество законотворческой работы от качества деятельности государственных органов и их должностных лиц пообеспечению реализации закона, а бездействие закона всегда будет связываться с его издержками, даже если таковых нет либо не они определяют нереализуемость закона.

Значит, от качества закона надо отличать факторы (средства) как юридического, так и неюридического характера, назначение которых – обеспечение реализуемости качественных предписаний закона в практических действиях адресатов.

Таким образом, качество закона – это интегративное свойство, отображающее внутренне присущую содержанию и форме закона совокупность социальных и юридических характеристик,

 

СТР.131

 

определяющих его правовую природу, т. е. социальную адекватность государственных установлении, совершенство их юридической формы и вследствие этого – способность при соответствующих условиях и отношениях адресатов (граждан и организаций) обеспечить правомерный характер их деятельности, способствовать конструктивному достижению фактических результатов, вытекающих из целей закона. Иначе говоря, качество закона определяет меру его пригодности обеспечивать распространение конструктивной социальной активности и ограничивать деструктивные формы ее проявления. Оно, следовательно, представлено двумя взаимосвязанными аспектами: социальным, характеризующим фактическое содержание закона и специально-юридическим, отражающим качество его юридической формы или адекватность формы фактическому содержанию закона. Очевидно, что качественным может быть лишь тот закон, который наиболее точно отражает специфику как социального, так и специально-юридического, хотя определяющее значение все же имеет социальный аспект. Но и социальные характеристики закона теряют правовое значение, если они не имеют надлежащего юридического оформления. Проанализируем каждую из составляющих закона.

Социальная адекватность закона представляет обобщенную характеристику, от которой в решающей мере зависит мотивация человеческих поступков в сфере действия права, их направленность, интенсивность. Именно в социальной адекватности «скрывается» материальный источник, или материальная сторона, механизма реализации закона, главная побудительная сила его действия.

Качество закона, образно говоря, напрямую связано с его социальной адекватностью. Такой вывод, однако, мало что дает сам по себе, если остается невыясненным содержание социальной адекватности. По мнению Л. И. Спиридонова, социальная обусловленность закона, права в целом[238], юридической наукой чаще всего лишь констатируется, декларативно признается, а механизм этой связи не показан и адекватного описания не имеет[239]. Специальный анализ рассматриваемой проблемы предпринят В. В. Лапаевой, которая считает, что «социальная обусловленность правовых норм – это их соответствие, адекватность регулируемым общественным отношениям»[240]. Такой подход ха-

 

СТР.132

 

рактерен и для других работ, в которых рассматриваемая проблема сколько-нибудь затрагивалась[241].

Эта позиция, по нашему мнению, не вполне удовлетворит законодателя (правотворческого субъекта), ибо регулируемые отношения не могут выступать непосредственным эталоном, критерием социальной адекватности их регуляторов по той причине, что сами эти отношения должны иметь нечто более значимое в качестве своей детерминанты. Если исходить из того, что закон, как регулятор отношений, отражает деятельностную природу человека, то этим «нечто» могут выступать прежде всего интересы и потребности людей–участников регулируемых отношений. В этом смысле социальная адекватность закона есть его соответствие коренным интересам и потребностям общества, социальным группам, отдельной личности. Такой вывод базируется на положениях современной философско- социологической теории, соответственно которым «сущностной чертой всякого социального регулирования является то, что он упорядочивает, закрепляет, изменяет и развивает общественные отношения через направление социальной деятельности личности, социальной группы, класса, общества. Отсюда обращенность механизмов и средств регуляции должна быть прежде всего к человеку Это достигается в результате воздействия средств социальной регуляции, стимулирующих или, наоборот, сдерживающих различные виды поведения людей методами убеждения и принуждения, применяемыми в соответствии с целями, потребностями и интересами личности и общества. Это достигается в результате такого характера содержания средств социальной регуляции, при, котором они адекватно отражают потребности, интересы человека»[242].

Признание интересов и потребностей социальных субъектов в качестве приоритетного объекта отражения в законе основано на учете объективной природы человеческих действий и поступков «Ближайшее рассмотрение истории, – свидетельствует Гегель,–убеждает нас в том, что действия людей вытекают из потребностей, их страстей, их интересов»[243].

Идея интереса, как детерминирующего фактора поведения, получила развитие в юриспруденции. С точки зрения Р. Иеринга, «интерес необходимо предполагается при всяком деянии – действование без интереса есть такая же бессмыслица, как действование без цели, оно психологически невозможно»[244].

В современной юридической литературе аксиоматичным стало положение о том, что «от того, в какой мере действующие

 

СТР.133

 

нормы права выражают потребности и интересы общества зависит и достижение целей – непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы»[245]. В самом деле, назначение любого предписания права в том, чтобы воспроизводить определенные действия и поступки людей либо воспрепятствовать их деструктивным проявлениям. Однако действия и поступки предопределены главным образом внеправовыми факторами, т.е. социальными условиями жизнедеятельности, которые порождают соответствующие потребности и интересы людей

В большинстве своем люди совершают те или иные действия не потому, что закон регулирует эти процессы, а вследствие необходимости удовлетворить собственные интересы и потребности Закон лишь очерчивает границы действия, подсказывает наиболее рациональные способы их проявления, поддерживая и устраняя возможные помехи на этом пути. Право в конечном счете есть средство, развивающее, стимулирующее фактическую деятельность и поведение, содействующее саморегуляции людей. Это не противоречит тому, что в ряде случаев оно выступает фактором, сдерживающим деструктивную активность Но право потому ее и отграничивает, чтобы предоставить большие возможности для распространения конструктивной социально-правовой активности

Складываясь под непосредственным влиянием интересов, законодательство, в свою очередь, выступает средством их реализации (удовлетворения) И если интерес – это, то, что сцепляет друг с другом членов гражданского общества (К. Маркс), являясь той силой, которая направляет совместную деятельность людей, придавая ей взаимосогласованный и конструктивный характер, то для того, чтобы закон мог выступать регулятором этой деятельности, он должен отразить в своем содержании интересы субъектов, которые ее осуществляют

Сказанное в равной степени относится и к обеспечению пре доставляемых законом субъектам правовых возможностей и предписываемого им должного поведения. При этом нужно учитывать, что в первом случае побудителем правовой активности служит закрепленная в законе управомочивающая норма, предоставляющая адресатам действовать по своему усмотрению и тем самым удовлетворять собственные интересы Во втором случае заинтересованность правообязанного лица поступить должным образом определяется предусмотренными в законе государственно-правовыми стимулами (как принудительными, так и поощрительными), способными преодолеть антистимулы к совершению неправовых поступков. Адресату нормы выгоднее поступать требуемым законом образом, ибо это обещает благоприятную реакцию государства. Важно, однако, чтобы закон располагал таки-

 

СТР.134

 

ми стимулами, которые всегда делали бы более выгодным для его адресатов поступать в согласии с правовыми предписаниями.

Если законодателю удается правильно познать и отразить в законе вызревшие в недрах общества потребности и обусловленные ими интересы людей, то материальный источник его осуществления будет заключен в нем самом и по характеру реализации он будет приближен к действию естественных законов. В том случае, когда закон не отражает единства или баланса (компромисса) интересов различных социальных сил, он встречает сильное противодействие и никакими юридическими механизмами невозможно обеспечить его реализацию, хотя, конечно, при значительном расходовании правоохранительной энергии и материальных средств можно добиться незначительного эффекта.

Понятие социальной адекватности закона может быть сформулировано как социальное по своей природе свойство закона,! которое характеризует соответствие его установлении общественным ожиданиям, потребностям и интересам участников регулируемых отношений и при этом отвечает объективным закономерностям развития общества, прогрессивному характеру деятельности, общечеловеческим ценностям и приоритетам.

С этой точки зрения принципиально важным представляется определение и анализ тех социальных характеристик закона, учет которых позволяет наиболее полно отобразить в нем его интегративное свойство – правовые по своей природе интересы участников регулируемых отношений. Изучение проблемы позволяет прийти к выводу о том, что наиболее адекватное отображение в законе правовых интересов возможно при условии, если он (закон) соответствует: 1) прогрессивному характеру человеческой деятельности и объективным тенденциям общественного развития: 2) гуманистической природе права, отвечающего идеалам (приоритетам) человеческой личности. Каждая из этих характеристик, в свою очередь, распадается на производные составляющие, образуя «древо свойств», или набор социальных требований, предъявляемых к закону.

1. Соответствие закона прогрессивному характеру социальной деятельности, объективным тенденциям общественного развития означает его соотносимость «правовой природе вещей» и указывает на то, что в законе отражены те правовые нормы, которые сложились в реальной действительности на основе фактической правомерной деятельности людей, отвечающей прогрессивному характеру развития общества. Этой деятельности и обусловленным ею фактическим нормам (правовыми по своей природе) соответствуют определенные интересы и потребности социальных субъектов. При условии, что правотворческому субъекту удастся адекватно отобразить в законе установления, соответствующие фактическим нормам, закон совпадает с об-

 

 

СТР.135

 

щественными ожиданиями[246], а значит, его поддержат те социальные силы, от которых в решающей мере зависит реализация предписаний закона. Задача законодателя состоит не в том чтобы «творить» право, а обнаружить истинный смысл того, что уже возникло в реальной жизни, апробировано ею и используется людьми в практической деятельности для удовлетворения разнообразных потребностей и интересов. В этом смысле «закон как выражение государственной воли призван быть точной в научном отношении и безупречной формулировкой действительного, объективно возникшего и развивающегося в обществе права[247].

Объективный характер права (закона) не означает, что во всех без исключения случаях правообразовательный процесс предшествует правотворчеству. Законодатель, несомненно, может и должен действовать, упреждая появление фактических правоотношений. Необходимость такого опережающего правотворчества особенно важна на переходном этапе, в условиях, когда обновление экономической и политической жизни страны требует осуществления принципиально новых видов деятельности и соответственно внедрения в практику «нетрадиционных» связей и отношений.

При наличии объективных социально-экономических предпосылок закон может интенсифицировать развитие назревающих (нарождающихся) отношений, но не в силах искусственно воспроизвести их без фактических условий. Чтобы выполнить роль стимулятора развивающихся отношений и деятельности, нормы права должны отразить объективно прослеживающиеся тенденции человеческих действий с точки зрения их соответствия прогрессивному историческому процессу[248]. Если принятый закон отражает позитивные тенденции общественного развития, то с

 

 

СТР.136

 

 

достаточно высокой степенью вероятности можно предположить, что он достигнет поставленных целей.

Однако и в данной ситуации законодатель ничего принципиально нового «не изобретает», а лишь наиболее точно моделирует то, что уже проявилось в общественной практике в виде обозначившейся устойчивой тенденции, но не имеет достаточно широкого распространения в практических действиях людей. С этой точки зрения пределы правотворческого познания и усмотрения должны быть всегда ограничены фактическим «материалом» У. Е. Хойер прав, отмечая, что «мы не вправе выводить нормы лишь из науки. Такое конструирование было бы лишь новым, на этот раз научным сциентическим позитивизмом»[249].

Сказанное не умаляет значения научного правотворческого познания Речь идет о вовлечении в законотворческий процесс принципиально новых подходов, когда предполагаемая в разрабатываемом законопроекте норма права воспринималась бы как результат естественно исторического развития или (в отдельных случаях) как экспериментально апробированный опытный образец поведения. Это не умозрительно сконструированное правило, а норма, имеющая аналог, эффективность которой можно доказать или опровергнуть практически.

Соответствие закона рассматриваемому требованию определяется характером сформулированной в нем цели. Цель аккумулирует назначение закона, выступает концентрированным выражением воли тех социальных групп людей и отдельных индивидов, чьи интересы непосредственно представлены в данном законе По справедливому выражению В П Казимирчука, цель в праве есть те социальные блага, социальные ценности и социальные институты общества, которые защищаются и охраняются данной правовой системой[250].

В ситуациях, когда закон предоставляет участникам регулируемых отношений возможность действовать в соответствии с принципом «дозволено все, кроме запрещенного», цель как универсальный критерий определения пределов содержания права и его реализации[251] выступает основным критерием правомерности фактической деятельности В этом смысле она служит юридическим средством, ограничивающим девиантное, «некоррективное» поведение пользователей права Иными словами, соизмеряя поведение субъекта с целью закона, можно получить ответы на вопросы о характере такого поведения, о соответствии его праву или противоречии ему.

 

СТР.137

 

Значение цели определяется еще и тем, что она выступает ориентиром для надлежащей правовой оснащенности адресатов закона. Рассогласование средств с целями закона обрекает его на бездействие. Достичь фактического результата, предусмотренного целью закона, в этом случае можно лишь незаконным путем, т.е. в «обход» его требованиям

Цель, закрепляемая в законе, должна носить характер юридической конструкции, не превращаясь в его аннотацию, отвечать замыслу законодателя и воплощаться в конкретных предписаниях закона Последние, в свою очередь, не должны входить в противоречие с целью Изучение проблемы показывает, что «гармония» цели и конкретных предписаний закона не всегда имеет место, иллюстрацией чего может служить ныне уже не действующий Закон «О собственности в СССР». Анализ этого закона, по справедливому замечанию В П Курашвили, приводит к выводу, что «в него намеренно заложено внутреннее противоречие в декларативном положении частная собственность отрицается, а в конкретных нормах частная собственность выглядывает из всех щелей»[252]. Действительно, в духе частной собственности сформулированы п 2 ст 7, ст 8, 11–13 и некоторые др[253].

Но нередко наблюдается и иное, когда законодатель, следуя воле разработчиков законопроекта, выражающих интересы определенной группы населения (пусть даже и его большинства) либо ведомственный интерес, принимает законы, в которых интересам иных категорий его адресатов соответствует лишь цель. Немало примеров, когда в преамбуле закона говорится о необходимости развития предприимчивости, хозяйственной инициативы граждан и их организаций, а конкретные предписания закона не предоставляют юридической и фактической возможности для реализации декларируемой цели

В этой связи представляется предпочтительным не ограничиваться формулированием цели лишь в преамбуле закона, а посвящать ее изложению специальные статьи общего раздела, где следовало бы также определять задачи и принципы регулируемой законом деятельности и обеспечивать юридические механизмы действия норм «общей части» закона. Представляется, что практика должна идти по пути признания следующей презумпции предписание закона, противоречащее его целям, задачам или принципам, является недействительным и применению не подлежит.

Необходимым условием соответствия закона объективным закономерностям общественного развития является его ресурс-

СТР.138

 

ная обеспеченность [254] (материальными, техническими, финансовыми возможностями общества), характеризующая реальную удовлетворенность интересов людей средствами, предусмотренными в законе. Если закон предоставляет, например, гражданам и организациям возможность заниматься предпринимательской деятельностью, а государство не может выделить необходимые для этих целей кредиты, то такая возможность носит характер лишь «доброго намерения».

В этой связи принципиально важное значение имеет проблема адекватного определения совокупной стоимости закона, которая лишь с недавнего времени стала предметом внимания законотворческих органов. Факты убедительно свидетельствуют о том, что если закон чрезмерно «дорогостоящий» а возможности государства не позволяют покрыть всех расходов, необходимых для его реализации, то действующим такой закон не станет. К сожалению, законотворческая практика очень часто пренебрегала этим требованием, в результате чего по этой причине многие из законов «молчат», вызывая лишь отрицательные эмоции у их потенциальных правопользователей.

Юридический способ решения проблемы обозначен в Законе «О постоянных комиссиях палат и комитетах Верховного Совета РСФСР», предусматривающем, что «при предоставлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материалов и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование» (п. 2 ст. 18)[255]. Очевидно, необходимо определить комитет Верховного Совета РФ, в котором бы эта проблема профессионально обсуждалась и принималось обоснованное решение (в США, к примеру, эта функция возложена на комитет конгресса по ассигнованиям).

Конечно, ресурсная достаточность закона зависит не от законодателя последний всегда должен исходить из реальных возможностей государства и общества. Применительно к «дорогостоящим» законам целесообразно применять принцип поэтапного введения их в действие, сделав об этом обязательную оговорку в постановлении о введении данного закона в действие

В то же время очевидно, что нужны специальные механизмы блокирования «законодательного романтизма» и связанного с этим принятия парламентом законов, материальные предпосылки для которых в обществе еще не вызрели. Этой цели могло бы служить внедрение в законодательный процесс специальных методик определения затрат, обусловленных действием принимаемого закона, использование в соответствующих случаях пре-

 

СТР.139

 

зидентом при утверждении законопроектов права вето Целесообразно было бы наделить исполнительную власть (Президента) правом постатейного вето в отношении расходов (затрат), а также использовать иные средства, выработанные парламентской практикой

С адекватным отражением в законе интересов его адресатов связана проблема своевременности принятия законов «Своевременность правотворчества – одно из непременных условий обеспечения высокого качества законов"[256]. Практика убеждает в том, что даже качественный по форме и содержанию закон может не достигнуть своих целей, если он будет принят с явными опозданием.

Применительно к нынешней ситуации, характеризующейся необычайным динамизмом общественных процессов, дальнейшим расслоением общества и связанной с этим поляризацией интересов различных групп населения, все более усиливающимся несовпадением интересов государства и отдельных категорий граждан, запаздывание в разработке и принятии законодательных актов имеет крайне отрицательные последствия Очевидно, проблема «право и время» в законотворчестве требует продуманных научных и организационных решений

Добиться соответствия закона объективным тенденциям развития общества, прогрессивному характеру деятельности возможно при условии, что его установления отражают и стабильность, и динамизм регулируемых отношений, вследствие чего закон приобретает качество надежного и в то же время весьма гибкого, нормативного по своему значению регулятора поведения людей «Если право это прежде всего сама жизнь, а не формально абстрактное ее отражение, то законы лишь постольку являются правом, поскольку адекватно отражают динамику объективного общественного развития»[257].

2 Соответствие закона гуманистической природе права означает, что адекватное отражение в законе потребностей и интересов его адресатов возможно в том случае, когда социальная действительность рассматривается через призму ее материального субстрата–человеческую личность Часто употребляемая ныне Протагорова формула «Человек есть мера всех вещей» из философического и абстрактно гуманистического положения должна быть воспринята юридической теорией и практикой в качестве фундаментального общеправового принципа[258], методологического ориентира для законодателя. Поэтому утверждение о том, что «в самом создании законов надо закладывать приори-

 

 

СТР.140

 

 

теты интересов личности»[259], должно восприниматься в законотворчестве в качестве основополагающего начала.

С этой точки зрения действующим в истинно правовом смысле может стать тот закон, который приобретает в системе мотивации действий и поступков как отдельной личности, так и социальных, государственных общностей качество приоритетного стимула. Утверждение этого подхода в законотворчестве, всей юридической практике[260] позволит преодолеть упрощенную схему представлений о механизме действия законов, соответственно которой действующими становятся те из них, которые опираются главным образом на принудительную силу государства. Теория «имманентного» действия закона должна уступить дорогу теоретическим воззрениям, отвечающим потребностям жизни, концепции действующего права, в основе которой–человек, его интересы и потребности.

В демократическом цивилизованном обществе закон должен рассматриваться не как самоцель, а как средство для решения общесоциальных задач, и прежде всего тех, которые создают личности режим наибольшего благоприятствования. Степень развитости правового государства определяется не количеством принятых законов, а тем, насколько они способствуют проявлению личностью инициативы и активности, утверждению ее автономности и подлинного суверенитета, словом, реализации сущностных возможностей в разных сферах общественной жизни. Поэтому регулирование законом должно основываться на уважении человеческой личности, признании ее самобытности и уникальности. Закон, регулирующий поведение добросовестных участников отношения, должен соответствовать принципу: максимум предоставления свободы при минимуме ограничений. «Законодательное признание за каждым человеком его нравственной и интеллектуальной независимости, способности самостоятельно решать, что для него безусловно означимо, ценно и выгодно, есть первоначало права»[261]. В этой связи чрезвычайно важна соотносимость принимаемых законов с международно-правовыми стандартами в области прав человека, с положениями Декларации прав и свобод, утвержденной Верховным Советом РФ.

Гуманистическая природа закона связана с его соответствием нравственным началам. В нем не должно быть ничего такого,

 

СТР.141

 

что толкало бы человека к совершению безнравственных действий или удерживало от совершения поступков, основанных на альтруистических побуждениях. В. Г. Сокуренко прав, когда связывает содержание закона в нынешних условиях с новым нравственным критерием[262], что исключало бы принятие законов, чуждых природе человека, прогрессивному ходу истории. Это означает, что цели и предписания закона должны быть нравственно ориентированы и обращены к «внутренним» (моральным) регуляторам поведения человека. Закон, как отмечал Платон, должен не просто управлять, но и убеждать.

Усиление нравственного потенциала закона увеличивает его правовую ценность, снимает проблему противостояния закона и адресатов, является мощным побудителем их правовых действий.

Гуманистическая природа закона немыслима вне его соответствия требованиям социальной справедливости. Социальная справедливость как сущностное качество самих общественных отношений, начало, «одухотворяющее весь процесс создания и реализации правовых норм»[263], нравственно оправданный и правильный масштаб для соизмерения действия субъекта в пользу (или во вред) общества и других лиц[264], является той «лакмусовой бумажкой», посредством которой определяется соизмеримость закона природе права, общецивилизованным требованиям. Закон, который не утверждает социальной справедливости или не препятствует несправедливости не может признаваться качественным..

Соизмерение качества закона с требованиями социальной справедливости позволяет достичь ряд результатов.

Во-первых, обеспечить в законе полноту и баланс интересов различных социальных групп. К сожалению, «промахов» подобного рода в законодательстве есть немало. Так, в Законе «О кооперации в СССР» отсутствует указание на принцип паевого участия в деле. Вследствие этого существует резкое различие между организаторами кооператива и иными его работниками. Если первые фактически являются собственниками (хозяевами), то вторые–временной наемной силой вместо того, чтобы быть совладельцами, т. е. иметь право на равную долю в распределении доходов и др. Указание в законе на возможность создания кооперативов с долевой собственностью не устраняет отмеченной несправедливости, т. к. эта юридическая тонкость многим не понятна, к тому же фактическое положение организаторов

 

 

СТР.142

 

кооперативов, по сути, делает законодательную оговорку неработающей[265].

С точки зрения рассматриваемого требования не вполне справедливым представляется положение п. 1 ст. 23 Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», предоставляющее работникам приватизируемых предприятий существенные льготы на приобретение акций в виде скидки с их цены на 30% от номинальной стоимости, а также рассрочку при оплате этих акций. Понятно, что учителя, военнослужащие и другие категории граждан, намеревающиеся участвовать в приватизации, заведомо попадают в явно невыгодное для них положение.

Во-вторых, устранить асимметрию прав и обязанностей между различными категориями населения, а также между государством и личностью. Длительное время государство концентрировало на своей стороне права, игнорируя обязательства перед населением; от граждан же требовались законопослушность и исполнительность (если не брать в расчет фиктивных «прав»).

В-третьих, признать необоснованным предоставляемую законом правоприменительным органам неоправданно широкую свободу усмотрения при решении юридических дел, в особенности юрисдикционных. Трудно, например, понять, какими мотивами руководствовался законодатель, устанавливая за отдельные виды преступлений пределы лишения свободы от 3 до 12 лет или наложение административных штрафов на граждан, нарушивших законодательство о референдуме, от 100 до 1000 рублей (ст. 40⁵ КоАП РСФСР) или на хозяйствующих субъектов – до 1 миллиона рублей (ст. 23 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистской деятельности на товарных рынках).

В-четвертых, внедрить в законотворческую практику принцип: не допускается ухудшения правового положения личности в законе. Это означает, что в случае, если законом предоставлено субъекту право и он ведет себя добросовестно, то ни при каких обстоятельствах это право не может быть «изъято», а правореализующие действия лица ограничены либо признаны неправовыми[266]. Такой шаг повысил бы престиж закона, придал интересам правовую защиту и гарантированный характер.

 

СТР.143

Механизм отражения правовых интересов в законе. Как показывает анализ, при неадекватном отражении специфических интересов (интересов отдельной личности, социальных групп) в законе его реализация неизбежно порождает противодействие в социальной среде и всегда сопряжена с ущемлением прав тех или иных категорий населения. В условиях все более усиливающейся стратификации адекватное закрепление в законодательстве социальных интересов имеет чрезвычайно важное значение и по своему существу отображает сложнейшие процессы, происходящие в обществе на переходном этапе его развития, а именно – высвечивает поле борьбы социальных групп за овладение таким мощным регулятором, каковым является право. Отбор и закрепление в законодательстве интересов социальных субъектов–это вопрос о том, интересы каких социальных сил будут проводиться в жизнь с помощью права, на чьей стороне оказывается государственная власть, ее институты и учреждения.

Задачей особой общественной значимости является учреждение в государственно-правовом механизме единой и постоянно действующей системы выявления структуры и содержания интересов и закрепления их в законодательстве[267]. Такая система может быть представлена совокупностью закрепленных правом специальных механизмов и общественно-политических институтов, обеспечивающих выявление и адекватное закрепление в законодательстве правовых интересов. Теоретической основой системы должна стать научно разработанная методология и методика выявления и фиксации в законе правовых интересов.

Для законодателя особенно важно вычленять публичные и частные, индивидуальные, групповые, ведомственные, региональные, локальные и другие специфические интересы, а также интересы общегосударственные, или общие[268]. Определение их вида, содержания, структуры в законодательном акте является составной частью законопроектной работы. При этом для различных видов законодательных актов структура и характер такого рода интересов имеют свою специфику. Так, применительно к закону об индексации доходов населения особенно актуальным является соотношение между интересами государственными и населения. Для закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР особую остроту вызывает адек-

 

СТР.144

 

ватность отражения в нем интересов различных категорий населения и т. д.[269] Однако независимо от этого, как свидетельствует изучение проблемы, отражение в законе специфических интересов по принципу «или – или» должно быть исключено. Из двух наиболее распространенных типов взаимоотношения общих и специфических интересов – приоритета общих над специфическими или наоборот – ни тот, ни другой не пригоден, для того чтобы быть отображенным в законе.

Длительное время, однако, советское право формировалось на принципах приоритета классовых интересов (точнее даже, интересов партийной элиты) над интересами отдельной личности и социальных общностей. Уходя от этой крайности, нельзя впадать в другую, когда под нажимом определенных сил парламент принимает закон, отражающий приоритет интересов отдельных категорий населения в ущерб общему интересу. Предварительным условием для придания специфическим интересам в законе правового характера является их согласование, в основе которого лежат компромисс, баланс возможностей, отказ от односторонних действий, взаимное согласие и т. д.

Действительно, если право по своей сути есть выражение общей (согласованной) воли, то и закон, как наиболее значимая форма его бытия, должен быть выразителем этой воли и в нем могут получить закрепление лишь те интересы, которые не противоречат ей. Общая (согласованная) воля в данном случае рассматривается не в смысле воли большинства или воли класса, всех трудящихся и т. д., а в том значении, что она не противоречит воле отдельной личности, основывается на ней, т. е. концентрирует интересы и приоритеты отдельно взятого человека при условии, что его воля, интересы и потребности соответствуют общечеловеческим началам.

Адекватное отражение в законе специфических интересов предполагает решение законотворческой практикой следующих принципиальных вопросов: в какой мере необходимо удовлетворение специфических интересов и в какой–их ограничение; чем определяется их пропорция, каков критерий вычленения приоритетного интереса; при наличии каких объективных и субъективных условий возможно оптимальное сочетание различных интересов; каков его практический механизм в законе и в правореализационной практике. При этом, неверно понимать согласова-

 

СТР.145

 

ние интересов только как их полное удовлетворение. «Смысл сочетания интересов состоит в минимальном их ограничении и максимально возможном в данных условиях удовлетворении»[270].

В основе сочетания или согласования специфических интересов лежит взаимный компромисс. При отсутствии иного способа разрешения противоречивых интересов он обеспечивает выгоду как обществу, так и отдельному индивиду, общности людей. Основой компромисса является подчинение специфических интересов – индивидуальных, групповых, ведомственных и других – общему интересу. Однако пределы такого подчинения должны иметь четкие границы. Поэтому проблема компромиссов в праве имеет два взаимосвязанных аспекта.

Во-первых, это подчинение частного, точнее специфического, интереса общему. Без такого добровольного подчинения «оказывается, что люди лишаются возможности удовлетворить те свои специфические интересы, которыми они сами сочли необходимым поступиться в процессе согласования своих интересов с интересами других людей с целью нахождения общего интереса». Такое подчинение необходимо «ради того, чтобы ценой отказа от менее важных интересов достигнуть более важных»[271]. Другими средствами достигнуть в обществе согласованности нельзя, человечество просто их не знает, никакие частные интересы не будут удовлетворены, случись гибельная катастрофа»[272], например экологическая, как результат пренебрежения общим интересом.

Во-вторых, существуют пределы уступок частного интереса по отношению к общему. Они определяются прежде всего природой естественных прав личности, ее фактическим и правовым положением в цивилизованном обществе. Цитируемый выше автор справедливо обращает внимание на то, что «мы лучше других знаем, что идея приоритета общих интересов может оправдывать игнорирование и даже попрание жизненных интересов личности, той или иной социальной, национальной или государственной общности, широких масс населения»[273].

Безусловно, не существует идеального общества, воплощающего полное единство общих и специфических интересов. Противоречия между ними неизбежны и объективно обусловлены. Однако их острота, способы и формы разрешения определяются характером общественного строя. В частности, более качественному выявлению интересов различных социальных групп населения способствовала бы действенная организация учета поступающих от граждан предложений относительно разрабатываемых

 

СТР.146

 

законопроектов, причем независимо от того, выносились ли они в установленном порядке на всенародное обсуждение. Для этой цели следовало бы учредить (по примеру США) общенациональный реестр, где отражались бы все заслуживающие внимания предложения по законопроекту. Вообще представляется целесообразным расширить в законодательстве возможности (с установлением четких процедур) приобщения граждан к законотворческому процессу на всех его стадиях

Несомненно важным, как отмечается в литературе, является социологическое обеспечение законотворчества, в т.ч. привлечение возможностей независимого Института социологии парламентаризма, учрежденного при Верховном Совете Российской Федерации, проведение специальных социологических экспертиз, целью которых являлось бы определение меры согласия с концептуальными положениями законопроекта той части общества, интересы которой он затрагивает. Такие экспертизы должны стать правилом, вытекающим из юридических актов, регламентирующих законодательную деятельность В связи с отмененным существенно возрастает актуальность развития такой отрасли правоведения, как законодательная социология или праксеология

Очевидно, что в государственно- правовом механизме должна быть создана эффективная система защиты коренных интересов населения, особенно его социально уязвимых слоев. Не последнее значение в этой связи могли бы сыграть внедрение действенного механизма сдержек неправового воздействия (давления) на законодателя через институт лобби[274], разработка порядка отмены законодательных актов, которые не соответствуют интересам широких масс населения Принципиально важную роль должна сыграть деятельность Конституционного суда Должно также стать правилом требование о том, чтобы разрабатываемый законопроект препровождался заключением о возможных отрицательных последствиях его действия, обоснованием связанных с этим компенсационных мер, которые в последующем целесообразно включать в постановление о введении закона в действие

Юридическая адекватность закона. Социальные свойства закона могут «сработать» лишь при условии, что получат выраже-

 

СТР.147

 

ние в адекватной им юридической форме «Нереализуемыми могут быть и такие законы, которые соответствуют требованиям общественного развития, но отличаются текстуальной сложностью, недоступностью для адресата, внутренней противоречивостью, воплощением в ненадлежащую внешнюю форму, что означает придание им юридической формы, неадекватной их социальному значению»[275].

В специальной литературе содержание специально юридического аспекта качества закона интерпретируется весьма ограничительно и чаще всего сводится к требованиям, предъявляемым к юридической стилистике закона, согласованности его установлений. Специально юридическая достаточность закона, процедурная оснащенность, адекватность типа и способов правового воздействия регулируемым отношениям нередко выпадают из поля зрения исследователей. Между тем обеспечить принятие социально пригодного закона без учета этих требований невозможно.

Юридическая адекватность закона, с рассматриваемых позиций, охватывает способы, приемы придания его содержанию специально-юридической формы или, другими словами, означает адекватный перевод на язык права социальных целей, задач, требований, составляющих содержание закона, и придание им специальными механизмами действующего характера, т.е. способности быть воспринятыми адресатами закона и реализованными в практических действиях, вследствие чего достигаются планируемые законодателем фактические результаты С учетом этого при анализе специально юридического аспекта качества закона следует выделять две группы требований, условно говоря, фундаментального и прикладного характера.

В аспекте требований фундаментального характера можно выделить пять основных положений

1. Определение (выбор) типа правового регулирования, адекватного особенностям социально-правового положения субъекта регулируемого поведения Это является практическим ориентиром для законодателя при определении правового режима регулируемых отношений, способа правового воздействия на участников этих отношений[276].

 

СТР.148

 

2 Достаточность специально-юридических средств, или их соответствие целям закона. Работающим, а значит, достигающим своих целей может стать тот закон, который обладает необходимыми как социальными, так и специально-юридическими ресурсами. В этом плане принципиальное значение имеет адекватное целям и задачам закона наделение участников регулируемых им отношений правовыми возможностями. Недостаточность такого рода средств порождает правовую беспомощность пользователей, вследствие чего и сам закон становится бездействующим.

3. Гарантированность правовых возможностей, закрепленных в законе либо принадлежащих гражданам де-факто, что предполагает, во-первых, установление в законе обязанностей лиц и организаций, осуществление которых необходимо для удовлетворения законного интереса управомоченного; во-вторых, специально-юридическое усиление (также в законе) действий правообязанной стороны посредством обещания ей наград за добросовестное поведение или угрозы принуждения за отклоняющееся от требований закона поведение. В обоих случаях закон должен располагать такими стимулами, которые бы делали невыгодным для обязанной стороны поступать вопреки его требованиям.

4 Установление порядка, процедур (юридического механизма) реализации содержащихся в законе материально-правовых предписаний. Такие процедуры необходимы во всех случаях, где стороной регулируемых законом отношений выступает государственный или общественный орган, т. е. в ситуациях, когда в механизм правового регулирования вовлекается правоприменитель. Заслуживает одобрения позиция ученых, относящих процедурно не урегулированные материальные нормы к «неработающим». Следовательно, «любая материализация норм, опосредствующая организационно-правовую деятельность (применение права), требует для своей реализации установления соответствующих процедурных правил»[277].

Идеальной является ситуация, при которой процедурный по< рядок определен в самом законе, например в законах Российской Федерации «Об акцизах» (ст. 7), «О налоге на добавочную стоимость» (ст. 7–8). Способы «размещения» процедурных установлений могут быть различными. Процедурные правила могут включаться непосредственно в содержание самого закона в виде отдельных статей, глав. Возможен вариант, когда процедурные установления целесообразно «размещать» в постановлении о введении закона в действие.

Однако есть немало случаев, когда процедурно-процессуальные нормы «отделены» от материально-правовых предписаний, притом не всегда обоснованно.

 

СТР.149

 

роцедурные пробелы в законе – серьезная помеха его действию. К сожалению, этот недостаток присущ большинству принимаемых законов. Думается, что уже на стадии подготовки законопроекта президент, используя право отлагательного вето, мог бы активно влиять на законодателя, «вынуждая» его устранить процедурные «бреши» в подготовленном законопроекте Видимо, серьезные процедурные издержки (не позволяющие, к примеру, гражданам и их объединениям воспользоваться предоставленным им законом правом) в принятом законе должны стать основанием для приостановления его действия соответствующими органами (скажем. Конституционным судом) в установленном порядке.

5. Закон должен иметь свойства акта непосредственного регулирующего действия. Это, пожалуй, наиболее значимая черта, придающая ему особое качество, отличающее от всех иных нормативно-правовых актов. Закон, который непосредственно реализуется в действиях участников регулируемых им отношений, в значительной мере утрачивает свои правовые свойства, собственную юридическую и социальную ценность

Обеспечение непосредственного действия закона в значительной степени зависит от правильного решения соотносимости в нем абстрактного и конкретного. Нарушение этой меры в одном случае приводит к появлению в законе обилия отсылочных норм либо норм, осуществление которых возможно лишь с последующей их конкретизацией, а в другом – к принятию «громоздких» законов, в которых детально «расписано» поведение участников регулируемых отношений Последний случай не очень типичен для отечественного законодателя. Скорее всего, он характерен для так называемого производного правотворчества Очевидно, что законодатель по такому пути не должен, да и объективно не всегда может идти[278]. Что же касается первого случая, то представляется, что резкое уменьшение норм с неопределенными гипотезами при рациональном использовании нормативных обобщений, более активное использование такого правотворческого приема, как закрепление в законодательстве так называемых производных юридических фактов, позволят снять чрезмерную абстрактность законоположений и одновре-

 

СТР.150

 

менно поддержать высокий уровень нормативности закона. Приданию конкретности закону могло бы способствовать внедрение в законотворческий процесс положения о том, что предметом регулирования в законе (или пакете актов, вводимых в действие' одновременно с законом) должны стать все те действия, отношения, которые существуют в момент подготовки законопроекта или проявляют себя в виде устойчивой тенденции и объективно требуют законодательной регламентации.

Необходимо создать такие механизмы и гарантии, при которых бы конкретизация закона из производного (постзаконодательного) не превращалась в произвольное[279]. Между тем практика и проводимые исследования фиксируют опасный симптом:

правотворческая конкретизация в целом ряде случаев извращает суть закона, создает реальные и непреодолимые помехи на пути его действия. Даже при конкретизации уголовного законодательства, как показало специальное изучение, нет ни одного случая полного совпадения воли законодателя, выраженной в законе с волей правотворческого субъекта, представленной и конкретизируемом нормативном акте[280]. В результате такого расхождения закон чаще всего утрачивает правовое значение. «Безудержное ведомственное нормотворчество образовало модальные «джунгли», которые, как спрут, оплетают действующую систему законодательства, своевольно «конкретизируя» нормы общерегулятивного значения. Указы Президента, правительств венные постановления (т. е. акты исполнительной власти) в ряде случаев оказываются сильнее законов, нормативно «продолжая» или поправляя их»[281].

Для преодоления названных издержек постзаконодательного нормотворчества и обеспечения связанного с этим прямого регулятивного действия закона принципиально важное значение имеет вывод о том, что между изданием закона и соответствующих подзаконных актов не должно быть разрыва во времени[282].

 

СТР.151

 

Для его реализации, по нашему мнению, необходимо соблюдать некоторые условия.

Во-первых, отказаться от практики введения закона сразу же после его принятия. Если это в какой-то мере приемлемо для законов прямого действия, то в отношении законов, реализация которых предваряется изданием конкретизирующих актов, подобный подход представляется недопустимым. Он дезориентирует адресатов, усложняет решение материально-технических, организационных и иных задач. Фактор «выигранного» времени не восполняется теми потерями, которые возникают вследствие призвания за законом «немедленного» действия. Отсюда вытекает вывод, что законы «непрямого» действия должны вступать в силу преимущественно в одном пакете с конкретизирующими его актами.

Во-вторых, внедрить в правовую систему механизм непосредственного действия предписаний закона. В связи с этим представляемся оправданным закрепить в Конституции положение о том, что недопустим отказ от осуществления конституционных норм m принятых на их основе законодательных предписаний ссылкой на отсутствие конкретизирующих их положений. Усиленное соответствующими юридическими механизмами, это положение приобрело бы статус общеправового принципа и тем самым выступило мощным стимулирующим фактором действия закона.

В связи с рассматриваемой проблемой принципиально важно определить применительно к федеративному государству отношение к Основам законодательства, имеющим заведомо опосредованный характер действия. Если такая форма права сохранит свой значение на будущее, то, видимо, целесообразно придать Основам характер общей части соответствующих законов, принимаемых парламентами субъектов федерации.

Требования прикладного характера. Одним из существенных требований данной группы является адекватный перевод фактического содержания закона на язык права, что предполагает четкое, стилистически безупречное построение в законодательном акте нормативно-правового материала[283]. Это означает точность и строгость формулировок положений, закона, их доступ-

 

СТР.152

 

ность для восприятия адресатами. Нельзя не согласиться с тем, что «при языковом выражении правовых категорий законодатель должен стремиться к точности, равнозначной математической формуле, а их доступность должна быть сродни народным пословицам и поговоркам»[284]. Вместе с тем язык закона несовместим с публицистичностью, декларативностью его положений. И хотя «декларативные положения, включенные в закон, вовсе не беспомощны»[285], однако юридический потенциал их незначителен. Доступность закона не должна противоречить его точности[286].

Несомненно важно, с точки зрения требований юридической стилистики, обеспечить экономию нормативного материала С этой целью положения закона, не несущие информативно-ориентирующей нагрузки, не имеющие нормативного характера, целесообразно помещать в примечании к нему, в постановлении о введении закона в действие либо в специальном акте аутентического толкования, издаваемого вместе с принимаемым законом[287]. Это позволит сконцентрировать внимание его адресатов на главном, усилит специально юридический характер закона, а значит, повысит степень его восприятия теми, для кого он непосредственно предназначен. Серьезной переориентации требует стиль изложения закона В частности, следует отказаться от практики, когда многие законодательные акты составляются в расчете не на непосредственных адресатов – граждан и их организации, а на правоприменителей, на те органы и должностные лица, которые своими действиями призваны обеспечивать действие этого закона

Принципиально важным представляется мотивируемость за кона, корректное (обоснованное) использование законодателем операторов модальности «может», «должен», «разрешено», «запрещено» и других, исключающее неадекватную реакцию адресатов закона на его требования. Это позволяло бы точнее зафиксировать в законе объем правовой свободы граждан, а также определить пределы усмотрения в действиях правоприменителя, тем самым содействуя ограничению встречающихся на практике ситуаций, когда принятие должностным лицом мер по обеспечению реализации прав граждан ставится в зависимость от его усмотрения.

Нуждается в самом пристальном внимании проблема законе дательных оговорок или исключений, допускаемых в законе. В теоретической литературе эта проблема лишь обозначена, хотя

 

СТР.153

 

законотворческая и правоприменительная практика испытывает острую нужду в научных рекомендациях, прежде всего в вопросе об основаниях, пределах использования оговорок, способах их изложения в законе и т.д. «Когда законы не имеют надобности в исключениях, ограничениях, приспособлениях, – писал Монтескье,–то лучше их не вносить в законы Подобные подробности подают только повод к новым подробностям»[288]. Представляется, что в законе о подготовке нормативных актов должны быть перечислены основания (условия), при которых законодатель вправе прибегнуть к использованию этого правотворческого приема.

Авторитет закона, его специально юридическая и социальная ценность, стабильность и долговременность, характер действия в значительной мере связаны с качеством дефинитивных конструкций. Особенно это касается тех дефиниций, которые являются своего рода главными несущими конструкциями для всего закона или даже для целого комплекса законодательных актов Так, отсутствие в Законе «О собственности в СССР» понятия «собственность» и связанного с ним понятия «частная собственность» породило немало трудностей при реализации конкретных положений этого акта

Принимаемый закон должен быть внутренне непротиворечивым (не опровергать себя «изнутри»), согласованным с действующим законодательством Только в этом случае нормы права, содержащиеся в законе, включаются в общую систему правового регулирования и являются эффективным специально юридическим побудителем социально правовых действий участников регулируемых им отношений Как показывает изучение проблемы, требование непротиворечивости закона не всегда выдерживается в законотворческой практике

Немало случаев, когда противоречивые нормы закона порождают отрицательные последствия Примером этого является Закон РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» Пункт 2 ст 3 закона содержит указание на то, что реабилитация предусматривает возвращение народов, не имевших своих национально государственных образований, согласно волеизъявлению в места традиционного проживания на территории РСФСР В то же время п 3 этой статьи гласит «В процессе реабилитации репрессированных народов не должны ущемляться права и законные интересы граждан, проживающих в настоящее время на территории репрессированных народов».

За каждой из приведенных норм стоят противоположные интересы различных народов Отсутствие в законе механизма обеспечения каждого из этих интересов не дает возможности исключить перерастание неизбежно возникающих в данной ситуа

 

СТР.154

 

ции территориальных притязании сторон в межнациональные конфликты

Конечно, отмеченное противоречие по своей природе не есть юридическое, оно имеет глубокие социально-политические корни. Однако нельзя не обратить внимание на то, что законодатель неявно способствовал обострению этого противоречия Затянувшийся, например, территориальный спор между Ингушетией и Северной Осетией, к сожалению, подтверждает это

Наибольшей противоречивостью «грешат» так называемые экономические законы, что в значительной мере связано с отсутствием единой концепции рыночного законодательства эффективного планирования законопроектной работы Западные специалисты обращают внимание и на другие «технические издержки законодательной деятельности, а именно–стремление законодателя при конструировании законопроекта объединять различные и несовместимые между собой концептуальные модели (подходы) и на этой основе конструировать законопроект»[289]. Противоречия в законе от такого сочетания объективно неизбежны.

Эффективным средством их преодоления может стать использование Президентом права отлагательного вето в отношении законопроекта, содержащего противоречивые нормы Целесообразно, кроме того, ввести в законотворческую практику правило, соответственно которому принятие закона должно сопровождаться одновременной отменой (изменением) положением тех законодательных актов, которые входят в противоречие с ним

Юридическим средством усиления согласованности (системности) законодательства является повышение в нем удельного веса вспомогательных, или организующих право, инструментов. В частности, следует поддержать В Б Исакова, настаивающего на более широком внедрении в законотворчество так называемых производных юридических фактов, с помощью которых можно координировать возникновение правоотношений и таким образом усиливать системность законодательного регулирования[290].

Предупреждению возможных противоречий в законодательстве, повышению его качества способствовало бы, по нашему мнению, наделение парламентского комитета (комиссии) по законодательству правом вынесения окончательного заключения по законопроекту в части совершенства его юридической формы, т.е. отсутствия противоречий, недопустимых оговорок и др. Несомненно, свой «вклад» в решение этой проблемы должны внести структуры государственно-правового управления Президен-

 

СТР.155

 

та Российской Федерации–отделы обеспечения законодательных прерогатив Президента и правовых экспертиз.

В заключение обратим внимание на принципиально важное, с нашей точки зрения, обстоятельство. Качество правового, адекватно отражающего интересы участников регулируемых отношений, сообщает закону субъект законотворческой деятельности Закон в этом смысле есть «продукт» деятельности законодателя и от последнего в значительной (если не в решающей) мере зависит мера пригодности закона в реализации тех целей, ради которых он принимался.

Профессионально-правовую культуру законотворческого органа следует рассматривать как необходимое условие качества закона И если качество закона есть показатель правового состояния общества, характеристика его цивилизованности, то очевидно, что проблема качества законотворческой деятельности не может быть делом законодателя она требует пристального внимания всех институтов общества, глубокой научной проработки, необходимого ресурсного и организационного обеспечения. «Брак» в работе законодателя, многократно допускаемые им правотворческие ошибки, сводящие на нет усилия пользователей права, не должны оставаться «незамеченными» и, что самое главное, неустранимыми[291]. Общественная поддержка законодателя должна быть усилена также и основанным на праве гласным демократическим контролем.

§ 2. Механизм обеспечения регулятивного действия (реализации) закона: