Основная черта правового регулирования экологических отношений на современном этапе выражается в сочетании административно-правовых средств воздействия с экономическим стимулированием в области охраны окружающей среды.
Важнейшим элементом этого механизма в последние годы остаётся система платежей за пользование природными ресурсами, за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и др. виды вредного воздействия на окружающую среду.
Действенной формой совершенствования экономического механизма природопользования служит практическая апробация нормативно-методических предложений и разработок в виде экспериментов, проводимых по инициативе министерства природных ресурсов и его территориальных органов, субъектов Российской Федерации. При поддержке Госкомэкологии России и согласованном взаимодействии органов охраны природы и исполнительной власти различного уровня в регионах проводятся эксперименты по включению в систему платежей новых форм и видов негативного воздействия на окружающую среду.
Основной составляющей экономического механизма природополь-зования является плата за пользование природными ресурсами.
Процессы, сопровождающие переход Российской Федерации к рыночным экономическим отношениям, а также заинтересованность в финансировании разнообразных проектов иностранными инвесторами требуют применения общепринятых в мировой практике соответствующих экологических процедур и, в частности, экологического аудита. В целях организации работ по экологическому аудиту Госкомэкологии РФ издало приказ №540 от 29.12.95г. “Об организации экологического аудита”.
В современных условиях задачей государственной важности является интенсивное формирование новых предприятий и организаций экологической ориентации, нацеленных на развитие технической и технологической инфраструктуры экологической безопасности и обеспечения рационального использования природных ресурсов, государственное стимулирование их деятельности, создание условий для притока внебюджетных инвестиций в сферу экологического предпринимательства.
В период перехода к рыночным отношениям происходит снижение государственных капитальных вложений в природоохранную деятельность. Повышается износ основных фондов, что не позволяет осуществлять в достаточной степени их амортизацию и техническое перевооружение. В целом, несмотря на снижение в последние годы объёмов производства, экологическая ситуация ухудшается.
Всё это неизбежно ведёт к нерациональному использованию природных ресурсов, к их громадным потерям, что в свою очередь усугубляет экономическую ситуацию. Проблемы могут быть решены с помощью полноценного финансирования природоохранных мероприятий и служб всех уровней, что позволит последним не только более эффективно работать, но и принести реальный доход государству. Это доход за счёт повсеместного контроля за использованием ресурсов природопользователями, уменьшения потерь, связанных с состоянием здоровья населения, учёта и пресечения случаев загрязнения окружающей среды и сбора в полной мере платежей за загрязнение, и соответственно роста финансирования природоохранных мероприятий из внебюджетных экологических фондов, которые в основном образуются из этих платежей; при увеличении плотности мониторинговых наблюдений, а следовательно, и большей эффективности контроля возрастает общая сумма штрафов, взимаемых за нарушение природоохранного законодательства.
Основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере оставались средства предприятий и организаций всех форм собственности.
Спад инвестиционной активности в природоохранной сфере происходил более медленными темпами, чем в целом по народному хозяйству. Это можно объяснить стимулирующим действием платы за загрязнение окружающей среды, активным применением региональными органами по охране окружающей среды зачётов вложенных предприятиями средств на строительство природоохранных сооружений в объёмах платежей за загрязнение, а также повышением ответственности местных органов власти за состояние окружающей среды.
Однако в стране наблюдается ежегодное снижение совокупных затрат на охрану природы [5]. Далеко не все проблемы, связанные с экологизацией экономики, могут быть решены путем совершенствования системы управления природопользованием. Требуется широкий комплекс мер, включающий формирование экологического сознания, углубление демократических начал в управлении, разработку и внедрение принципиально новых видов экологической техники и технологии и многое другое.
Резкое повышение эффективности природопользования возможно лишь при существенном усилении территориального природопользования. В то же время только сами предприятия могут в полной мере определить возможные для них природоохранные мероприятия, осуществить их реализацию и обеспечить эффективную эксплуатацию оборудования и внедренной технологии. Поэтому усиление роли территориальных органов управления природопользованием в первую очередь требует решения проблемы их взаимоотношений с расположенными в регионе предприятиями [3].
Основные проблемы
В настоящий момент в экономическом механизме охраны окружающей среды можно выявить следующую проблему.
Правовая природа платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов не была определена ни установившим ее Законом РФ от 19 дек. 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» (с изм. на 27 дек. 2000 г.), ни налоговым законодательством, который отнес плату к федеральным налогам. Основанием для отнесения платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов к федеральным налогам послужила обязательность перечисления 10% платы в федеральный бюджет.
При этом Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» вошел в противоречие с иными, закрепленными в нем нормами, в частности, нормами статьи 11, установившей, что основные элементы налога должны устанавливаться законодательными актами Российской Федерации, т.е. законами, а не подзаконными актами.
Известно, что практически все перечисленные элементы платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов были установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (с изм. на 14 июня 2001 г.). Аналог налоговой ставки – базовые нормативы платы (Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов (с изм. на 18 августа 1993 г.) утверждены Минприродой России 27 ноября 1992 г. по согласованию с Минэкономики России и Минфином России – Минюстом России не зарегистрированы и официально не опубликованы. Нормативы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов были установлены и индексировались исключительно в виде писем Минприроды России, затем Госкомэкологии России и МПР России, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» не допускается.
Таким образом, даже по формальным основаниям плата за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов была неправомерно причислена к федеральным налогам. О противоречивости данных положений Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» свидетельствуют и различные по смыслу официальные разъяснения по вопросу о правовой природе платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов. Так, своим письмом от 9 июля 1998 г. № 04-08-14/3 Минфин России разъяснил, что платеж за загрязнение окружающей среды не следует рассматривать как налоговый, сославшись при этом на постановление Конституционного суда Российской Федерации от 11 ноября 1997 г. № 16-П, согласно которому налог и сбор можно установить только законом, в котором необходимо определить все основные элементы налога.
В другом письме Минфина России от 28 октября 1999 г. № 04-07-14/100 на вопрос о правомерности применения налоговыми органами штрафных санкций за неправильное исчисление субъектом платы за загрязнение как за налоговое правонарушение был дан следующий ответ: в соответствии со статьей 19 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: плата отнесена к федеральным налогам, контроль за правильностью исчисления и внесения которых осуществляется налоговыми органами, поэтому применение налоговых санкций является правомерным.
Что касается базовых нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов, то механизм установления, индексации и применения, закрепленный в действующем российском законодательстве, не позволяет рассматривать его в качестве налоговой ставки – прежде всего она должна быть установлена федеральным законом в соответствии со статьей 17 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изм. на 24 марта 2001 г.), часть I. Кроме того, базовый норматив платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов, установленный в рублях за тонну размещенных отходов, не связан ни с одним из показателей финансовой деятельности предприятия (прибылью, доходом, фондом заработной платы, НДС и т.п.) и не может быть применен как способ исчисления всего причиненного ущерба.
В соответствии со статьей 1 Налогового кодекса Российской Федерации законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах.
В соответствии со статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить.
В соответствии со статьей 17 Налогового кодекса Российской Федерации налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.
Согласно статье 7 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» (с изм. на 24 марта 2001 г.) федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, определенный статьей 2 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей части первой Налогового кодекса Российской Федерации.
Следовательно, с 1 января 1999 г., т.е. с даты введения в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации, все ранее принятые документы, касающиеся взимания платы за загрязнение окружающей среды («Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды», «Порядок направления 10% платы за загрязнение окружающей природной среды в доход Федерального бюджета Российской Федерации», «Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов») считаются противоречащими Налоговому кодексу Российской Федерации, а фактически утратили силу и не подлежат применению.
Более того, Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды в настоящее время являются основным действующим документом по платежам за загрязнение окружающей среды и размещение отходов, но в то же время не являются легитимными, например в части платежей за опасные отходы. Так, в пункте 4.3 констатируется, что класс опасности отходов определяется в соответствии с «Временным классификатором токсичных промышленных отходов и Методическими рекомендациями по определению класса токсичности промышленных отходов, утвержденными Минздравом СССР и ГКНТ СССР в 1987 г., в которых указано, что они подлежат пересмотру через 5 лет, т.е. в 1992 г., чего не сделано до сих пор, а сами Указания были утверждены через год после того, как истек срок действия указанного документа.
Также необходимо отметить, что эти Указания официально не опубликованы, что противоречит постановлению Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. на 11 февраля 1999 г.), в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.
Таким образом, в настоящее время так называемый экологический налог, а именно плата за загрязнение окружающей природной среды и
размещение отходов законодательно не установлена, а лишь продекларирована, поскольку нет законодательного механизма ее реализации.
Таким образом, в соответствии со статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом.
Библиографический список
1. Макар С. В. Основы экономики природопользования. – М.: Институт международного права и экономики им. А. С. Грибоедова, 1998. – 192с.
2. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденные Минприроды РФ 26 янв. 1993 г.
3. Макаров С.В., Иванова Т.А., Александрова Е.В. Оценка эффективности деятельности предприятий в области экологического управления и менеджмента // Экология и промышленность России. – 1998. – №10. – С. 38-42.
4. Агапов Н.Н., Шевчук А.В. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособие. – М.: Классика-плюс. – 1999 – 287с.
5. Шевчук А.В. Экономика природопользования (теория и практика). – М.: НИА-Природа, 1999. – 308 с.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ТЕМЫ ДЛЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОГО ИЗУЧЕНИЯ:
Глава 1
1. Определение менеджмента.
2. Формы и категории менеджмента.
3. Виды управленческой деятельности.
4. Принципы и методы менеджмента.
5. Первые проявления искусства управления в историческом плане.
6. Исторические этапы становления теории менеджмента: классическая школа менеджмента, «тейлоризм», школа административного управления, концепция рациональной бюрократии и концепция научной организации труда, школа человеческих отношений, теории «X» и «Y» Д. Мак-Грегора, модель У. Оучи и др. (основные представители и суть учений).
7. Организации, характеристики организации и ее основных составляющих. Классификация организаций, их виды и структура.
8. Внешняя среда организации, ее основные факторы.
9. Внутренняя среда организации.
10. Роль менеджера на предприятии, задачи и операции.
11. Основные функции и принципы менеджмента.
12. Общие и частные принципы менеджмента.
13. Методы менеджмента, их характеристика.
14. Стратегическое управление. Основные принципы стратегического управления. Схема процесса стратегического управления.
15. Планирование, функции планирования. Цели, задачи и принципы планирования.
16. Виды и методы планирования. Основная классификация планов.
17. Понятия «структура управления» и «производственная структура». «Звенья» и «уровни» организационного управления.
18. Классификация производственных процессов.
19. Контроль как функция менеджмента: технология контроля, критерии для создания систем контроля; классификация видов контроля; осуществление процедуры контроля. Управление качеством продукции.
20. Процесс принятия решения, его основные стадии и модели принятия решений (схема).
21. Определение процесса коммуникации, его основные этапы. Схема «коммуникационной сети».
22. Определение процесса «мотивация». Схема процесса побуждения, ее объяснение. Теории мотивации.
23. Стили управления.
Глава 2
1. Экологический менеджмент.
2. Экологизированный менеджмент.
3. Четыре периода в развитии менеджмента.
4. Основные этапы развития мирового рыночного хозяйства.
5. Экологический менеджмент и международные стандарты.
6. Стадии развития деятельности предприятия в области экологического менеджмента: традиционное экологическое управление и экологический менеджмент (характеристика).
7. Система управления окружающей средой в соответствии со стандартом ISO 14000.
8. Основные требования к системе экологического управления на предприятии.
9. Типы структур управления окружающей средой на предприятии. Их характеристика.
10. Классификация структур управления окружающей средой на предприятии по способу организации.
11. Документация и отчетность в системе управления окружающей средой.
12. Должностные обязанности и ответственность в структуре системы управления окружающей средой.
13. Возникновение маркетинга.
14. Экологический маркетинг.
15. Маркетинговый механизм управления охраной окружающей среды.
16. Основные маркетинговые подходы в области экологии.
17. «Принцип пузыря».
18. Основные стадии развития деятельности предприятия в области экологического менеджмента: традиционное экологическое управление (характеристика).
19. Основные стадии развития деятельности предприятия в области экологического менеджмента: экологический менеджмент (характеристика).
20. «Промышленное предприятие»: определение, виды и характеристика с точки зрения экологии (на примере любой отрасли).
21. Экологическое маркирование и системы его проведения.
22. Принципы защиты информации в системе управления окружающей средой.
Глава 3
1. Система стандартов ISO 9000.
2. Области применения стандартов серий ISO 9000 и ISO 14000.
3. Структура стандарта ISO 14000.
4. Процедура получения сертификатов в России и за рубежом.
5. Модель системы управления окружающей средой, согласно ГОСТу Р ИСО 14000.
6. Производственное экологическое управление.
7. Основные требования, необходимые для создания на предприятии системы экологического управления.
8. Структура менеджмента.
9. Цикл деятельности организации (по схеме 3.4).
10. Схема процесса внедрения системы экологического управления.
11. Экологическая политика предприятия.
12. Принципы разработки экологической политики.
13. Цели и задачи экологической политики.
14. Предварительная экологическая оценка.
15. Программа экологического менеджмента.
16. Направления практической деятельности экологического менеджмента.
17. Основные экономические выгоды от внедрения СЭМ.
18. Мотивация экологической деятельности руководства предприятия.
Глава 4
1. Общее понятие об аудите.
2. Аудиторская деятельность.
3. Аудитор.
4. Аудиторская проверка: обязательная и инициативная.
5. Внешний и внутренний аудит.
6. Правовые основы аудиторской деятельности.
7. Экологический аудит.
8. Особенности развития экологической деятельности в Западных странах и в России.
9. Цели и задачи экологического аудита.
10. Необходимость проведения экоаудита.
11. Принципы экологического аудита.
12. Основные виды экологического аудита.
13. Объекты и субъекты экологического аудирования.
14. Процедура проведения экологического аудита: первичные данные.
15. Этапы проведения экологического аудита.
16. Задачи экологического аудита в системе ISO 14000.
17. Программа экологического аудирования системы экологического менеджмента.
18. Внешний и внутренний аудит системы экологического менеджмента.
19. Основные принципы аудита система экологического менеджмента.
20. Методика комплексной оценки эффективности функционирования СЭМ.
21. Процедура экологического аудита на предприятии.
22. Экологические аспекты.
23. Балансовый метод оценки эффективности работы.
24. Аудит природопользователя в системе экологического менеджмента.
25. Квалификационные требовании для аудиторов в области экологии.
Глава 5
1. Понятия «отходы производства» и «отходы потребления».
2. Классификация отходов.
3. Методы, используемые при обращении с отходами.
4. Дайте определение понятию «управление отходами».
5. В чем заключается государственная программа «Отходы»?
6. С чего начинается управление отходами?
7. Основная концепция управления отходами.
8. 5 иерархических уровней системы управления отходами (краткая характеристика каждого).
9. Организация системы управления отходами.
10. Информационная база по отходам: принципы организации.
11. Что необходимо учитывать при создании системы управления отходами?
12. Экономические рычаги, используемые при обеспечении функционирования системы управления отходами.
13. Общая схема построения региональной системы управления отходами.
14. Задачи ГИС при обработке информации в системе управления отходами.
15. Место ГИС в системе управления отходами в регионах.
16. Использование ГИС при анализе экологической ситуации.
Глава 6
1. Понятие экологического страхования.
2. Функции экологического страхования.
3. Виды страхователей.
4. Виды страховщиков.
5. Виды страхования.
6. Особенности экологического страхования в России.
7. Основные этапы экологического страхования в зарубежной практике.
8. Классификация объектов страхования.
9. Оценка риска аварийного загрязнения окружающей среды предприятием.
10. Тарифная политика при страховании.
11. Дифференциация тарифных ставок по отраслям производства и внутри отрасли.
12. Основные направления решения проблемы экологического страхования.
13. Принципы создания региональной системы экологического страхования.
14. Источники финансирования деятельности по экологическому страхованию.
15. Общая система страхования по сферам деятельности.
16. Виды ущербов, наносимых загрязнением окружающей среды.
17. Эколого-страховой арбитраж.
Глава 7
1. Экологические функции почв в биосфере.
2. Плодородие почв и причины потери плодородия.
3. Бонитировка почв и ее роль в организации почвенно-экологического управления.
4. Показатели рейтинговой оценки пригодности земель для сельскохозяйственного использования.
5. Понятие «экологически ориентированной системы землеполь-зования».
6. Разница между понятиями «почва» и «земля».
7. Объекты земельного кадастра.
8. Управленческие задачи земельного кадастра.
9. Классификация земельных ресурсов, категории земель и земельных угодий.
10. Экологические задачи, решаемые при анализе структуры землепользования.
11. Роль ландшафтного планирования в землеустройстве.
12. Управленческие функции кадастра городских земель.
13. Основные критерии экологической оценки в системе городского земельного кадастра.
14. Организация системы управления по охране земель.
15. Земли, подлежащие рекультивации.
16. Суть экологического нормирования.
17. Роль медико-экологических исследований в системе управления окружающей средой.
18. Проблема деградации почвенного покрова.
19. Биоразнообразие и роль почвы в сохранении биоразнообразия.
20. Развитие системного подхода в почвоведении и землепользовании.
21. Особенности формирования и функционирования городских почв – урбоземов.
22. Земельные угодья. Особенности антропогенного использования.
23. Роль стратегического планирования в организации землепользования в городах.
24. Ландшафты и землепользование.
25. Экологические функции рекреаций.
26. Экономические и законодательные методы решения вопросов землепользования.
27. Региональные особенности комплексной оценки земель.
Глава 8
1. Объясните понятие «экономический ущерб».
2. Что представляют собой природоохранные затраты?
3. Экологические издержки производства.
4. Издержки, связанные с поддержанием природно-ресурсного потенциала.
5. Издержки общественного развития.
6. Предзатраты и постзатраты: их основные характеристики.
7. Экономический механизм охраны окружающей среды и его составляющие.
8. Эволюция методов экономического механизма охраны окружающей среды.
9. Административно-контрольные инструменты механизма охраны окружающей среды.
10. Экономические рычаги механизма охраны окружающей среды.
11. Природоохранное законодательство.
12. Совокупность экологических стандартов и нормативов.
13. Экологический мониторинг, ОВОС и экологическая экспертиза.
14. Система платежей за природные ресурсы.
15. Система платежей за загрязнение окружающей среды и размещение отходов.
16. Система льгот по налогообложению.
17. Политика компенсации.
18. «Банки загрязнений».
19. Экологические фонды и финансирование окружающей среды.
20. Плата за землю: составляющие и их характеристики.
21. Плата за воду: составляющие и их характеристики.
22. Плата за лесные и биологические ресурсы: составляющие и их характеристики.
23. Система штрафных санкций.
24. Принцип платности природопользования.
25. Принцип экономической ответственности за нарушение природоохранного законодательства.
26. Принятый порядок взимания платы.
27. Базовые нормативы платы.
28. Меры экономического стимулирования природоохранной деятельности.
29. Проблема, возникшая в системе экономического механизма охраны окружающей среды.
