Курс прокурорского надзора
Борис Васильевич Коробейников,
Владимир Иванович Басков
(c) Издательство "Зерцало", 2000 г.
ББК 67.99(2)91
Б 28
Рекомендован Советом по правоведению
Учебно-методического объединения университетов России в качестве учебника для юридических вузов
Ответственный редактор Коробейников Б.В.
ISBN 5-8078-0064-8
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М. В. Ломоносова
Юридический факультет
В. И. Басков, Б. В. Коробейников
Учебник для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. - М.: Издательство "Зерцало", 2000. - 512 с.
Ответственный редактор Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор Б. В. Коробейников
В начале 1998 г. вышел в свет "" известного российского юриста - ученого и практика, Заслуженного деятеля науки РФ, профессора юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктора юридических наук Баскова Владимира Ивановина. В Курсе был максимально учтен опыт преподавания соответствующей учебной дисциплины на этом факультете.
Юридическая общественность встретила его весьма положительно.
Вскоре тираж был распродан. Начали поступать просьбы о переиздании. Но
в связи с безвременной кончиной В. И. Баскова эти просьбы не могли быть
удовлетворены своевременно, поскольку произошедшие значительные изменения нормативного материала и практики его применения требовали
существенной переработки первоначального текста. Эту весьма трудоемкую работу выполнил другой известный российский юрист, имеющий большой опыт научной, педагогической и практической деятельности в органах прокуратуры, - Заслуженный деятель науки РФ, Заслуженный юрист РФ, профессор, доктор юридических наук Коробейников Борис Васильевич. Им учтены все изменения и дополнения нормативного материала, практики его применения по состоянию на 1 сентября 2000 г.
Для студентов, аспирантов, преподавателей высших учебных заведений юридического профиля, а также для практических работников правоохранительных органов.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение. 1
Глава I. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. 3
§ 1. Содержание и система учебного курса "Прокурорский надзор". 3
§ 2. Основные понятия прокурорского надзора. 5
§ 3. Предмет прокурорского надзора. 16
§ 4. Краткая история учреждения, организации и деятельности прокуратуры. 22
§ 5. Правовое регулирование прокурорского надзора. 44
§ 6. Концепция прокурорского надзора на современном этапе. 53
Контрольные вопросы,. 65
Глава II. ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА СИСТЕМА, СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ. 66
§ 1. Цели и задачи прокурорского надзора. 66
§ 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры. 68
§ 3. Система, структура и организация органов прокуратуры. 74
§ 4. Нравственные начала в деятельности прокуроров и следователей. 95
Контрольные вопросы,. 100
VI Содержание
Глава III. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ. 101
§ 1. Сущность и задачи надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. 101
§ 2. Предмет и пределы надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. 104
§ 3. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов и законностью правовых актов. 110
§ 4. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. 119
§ 5. Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. 132
Контрольные вопросы,. 137
Глава IV. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ. 138
§ 1. Понятие и предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. 138
§ 2. Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов органами предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности. 143
§ 3. Надзор за законностью приема, учета, регистрации и проверки заявлений и сообщений о преступлениях. 147
§ 4. Надзор за законностью возбуждения уголовных дел. 158
§ 5. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. 170
§ 6. Надзор за соблюдением конституционных прав и законных интересов граждан при осуществлении дознания и предварительного следствия. 183
Содержание VII
§ 7. Надзор за обеспечением права обвиняемого на защиту. 195
§ 8. Прокурорский надзор и процессуальная самостоятельность следователя. 198
§ 9. Организация надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. 200
Контрольные вопросы,. 202
Глава V. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ ПО КООРДИНАЦИИ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ. 204
§ 1. Сущность и значение координации. 204
§ 2. Правовые и организационные основы координации. 211
§ 3. Формы координации. 217
§ 4. Роль прокуратуры в координации. 222
Контрольные вопросы. 225
Глава VI. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ. 226
§ 1. Сущность и задачи участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. 226
§ 2. Процессуальное положение прокурора в суде. 231
§ 3. Участие прокурора в стадии подготовки уголовного дела к судебному заседанию. 237
§ 4. Участие прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел. 241
§ 5. Участие прокурора в стадии кассационного производства. 248
§ 6. Участие прокурора в стадии надзорного производства. 254
§ 7. Участие прокурора в стадии возобновления уголовных дел по вновь открывшимся обстоятельствам. 262
§ 8. Прокурорский надзор в протокольной форме досудебной подготовки материалов. 269
VIII Содержание
§ 9. Особенности участия прокурора в суде присяжных. 276
§ 10. Организация участия прокурора в рассмотрении
судом уголовных дел. 282
Контрольные вопросы. 288
Глава VII. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СТАДИИ ИСПОЛНЕНИЯ ПРИГОВОРОВ. 289
§ 1. Сущность и задачи прокурорского надзора в стадии исполнения приговоров. 289
§ 2. Надзор за законностью обращения к исполнению приговоров. 295
§ 3. Надзор за законностью исполнения приговоров, связанных с лишением свободы. 300
§ 4. Надзор за законностью исполнения приговоров, связанных с исправительными работами. 305
§ 5. Надзор за законностью досрочного освобождения осужденных от отбывания наказания. 307
Контрольные вопросы. 312
Глава VIII. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ГРАЖДАНСКИХ ДЕЛ. 313
§ 1. Сущность и задачи участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел. 313
§ 2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом первой инстанции. 317
§ 3. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в стадии кассационного производства,. 325
§ 4. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел в стадии надзорного производства. 331
§ 5. Прокурорский надзор в стадии исполнительного производства. 337
Контрольные вопросы. 340
Глава IX. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ. 341
'
§ 1. Надзор за исполнением законов о борьбе; с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних. 341
§ 2. Надзор за исполнением законов об охране прав и законных интересов несовершеннолетних. 346
§ 3. Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних в уголовном судопроизводстве. 348
§ 4. Надзор за исполнением законов администрацией учреждений, исполняющих наказание, назначенное судом несовершеннолетним. 352
Контрольные вопросы. 357
Глава X. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРОВ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И В ПРОПАГАНДЕ ЗАКОНОВ. 358
§ 1. Участие прокуроров в правотворческой деятельности. 358
§ 2. Пропаганда законов - важное направление в деятельности прокуратуры. 359
§ 3. Формы правовой пропаганды. 362
§ 4. Организация правовой пропаганды. 365
§ 5. Систематизация законодательства в органах ' прокуратуры. 369
Контрольные вопросы. 372
Глава XI. ОРГАНИЗАЦИЯ НАДЗОРА И УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ. 373
§ 1. Задачи и пути совершенствования организации надзора и управления в органах прокуратуры. 373
§ 2. Эффективность прокурорского надзора. 377
§ 3. Стиль и методы руководства и управления в органах прокуратуры. 381
§ 4. Планирование работы в органах прокуратуры. 383
§ 5. Контроль исполнения в органах прокуратуры. 386
Контрольные вопросы. 389
ПРИЛОЖЕНИЯ ОСНОВНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ. 393
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 12 декабря 1993 г. (Извлечение). 393
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(в ред. федеральных законов от 17.11.95 № 168-ФЗ, от 10.02.99 № 31-ФЗ, от 19.11.99 № 202-ФЗ, от 02.01.2000 № 19-ФЗ). 397
ИЗВЛЕЧЕНИЕ
из Федерального закона
"О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон
"О прокуратуре Российской Федерации". 438
ПОЛОЖЕНИЕ
о координации деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью.
Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567. 440
ПРИКАЗЫ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 445
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"Об организации надзора и управления
в органах прокуратуры Российской Федерации"
от 28 мая 1992 г. № 20:. 445
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"О разграничении компетенции территориальных прокуроров
и прокуроров специализированных прокуратур"
от 9 апреля 1996 г. № 24 (с изменениями, внесенными
приказами Генерального прокурора Российской Федерации
от 23.05.97 № 26, от 04.08.97 № 48 и от 08.12.98 № 88). 450
Содержание XI
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"Об организации прокурорского надзора
за исполнением законов, соблюдением прав и свобод
человека и гражданина"
от 22 мая 1996 г. № 30. 456
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"Об участии органов и учреждений прокуратуры
в правотворческой деятельности
и систематизации законодательства в прокуратуре
Российской Федерации"
от 9 августа 1996 г. № 47. 462
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"Об организации надзора за исполнением
Федерального закона
"Об оперативно-розыскной деятельности"
от 9 августа 1996 г. № 48. 466
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"О задачах органов прокуратуры
по реализации полномочий в арбитражном процессе"
от 24 октября 1996 г. № 59. 470
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"О совершенствовании прокурорского надзора
за соблюдением законов при исполнении
уголовных наказаний и в следственных изоляторах''
от 26 февраля 1997. г. № 8. 475
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"Об организаций прокурорского надзора
за предварительным следствием и дознанием"
от 18 июня 1997 г. № 31. 479
XII Содержание
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"О задачах прокуроров, участвующих
в рассмотрении судами уголовных дел"
от 24 ноября 1998 г. № 82. 486
ПРИКАЗ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"О порядке рассмотрения обращений и приема граждан
в органах прокуратуры Российской Федерации"
от 15 декабря 1998 г. № 90. 492
УКАЗАНИЕ
ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
"Об организации прокурорского надзора
за производством протокольной формы
досудебной подготовки материалов"
от 23 декабря 1997 г. № 75/36. 498
ВВЕДЕНИЕ
"Прокурорский надзор" представляет собою самостоятельную правовую учебную дисциплину, которая включает в себя изучение как законодательства о прокурорском надзоре, так и теории и практики деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов. Прокурорский надзор за исполнением законов в Российской Федерации рассматривается как один из самостоятельных видов государственной деятельности, обеспечивающей успешную реализацию задач по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации, обеспечению принципов социальной справедливости. Важно отметить, что прокурорский надзор рассматривается как одна из наиболее существенных гарантий соблюдения прав и законных интересов граждан.
В учебнике дается анализ закрепленных в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" основополагающих принципов организации и деятельности органов прокуратуры; раскрывается содержание актов прокурорского реагирования на установленные нарушения, а также средств прокурорского воздействия по устранению и предупреждению нарушений закона; дана классификация этих актов прокурорского реагирования, показаны предъявляемые к ним требования и необходимые реквизиты.
В учебнике раскрывается содержание основных направлений надзорной деятельности прокуратуры, показаны изменения, происшедшие в них в последние годы.
Очень важным в деятельности органов прокуратуры является правильная, научно обоснованная организация надзора и управления. Поэтому в учебнике значительное место отводится рассмотрению научных основ организации труда и управления, контроля и исполнения принятых решений, демократизации и гласности в осуществлении прокурорского надзора.
При написании учебника авторы стремились к тому, чтобы при раскрытии сущности прокурорского надзора найти правильное (рациональное) сочетание законодательного регулирования прокурорского надзора, теоретических исследований по этим проблемам, а также сложившейся практики осуществления прокурорами надзора за исполнением законов,?
Изложение законодательного и теоретического материала максимально приближено к нуждам учебного процесса и практики прокурорского надзора. В этих целях делаются отсылки на приказы и указания Генерального прокурора по различным направлениям про-
2 Введение
курорской деятельности. Если ранее приказы и указания Генерального прокурора СССР носили сугубо закрытый характер, не были доступны не только студентам, но и преподавателям курса "Прокурорский надзор", - то сейчас они доступны для читателей учебника, и наиболее важные из них помещены в приложении к учебнику.
Высказанные в учебнике предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию прокурорского надзора основаны на изучении положительного опыта деятельности различных звеньев органов прокуратуры. В то же время в учебнике раскрываются недостатки, промахи и ошибки этой деятельности и их причины.
Важным условием успешного усвоения курса "Прокурорский надзор" является правильно организованная для студентов ознакомительная, производственная и преддипломная практика в органах прокуратуры, которая поможет будущим следователям и прокурорам приобрести навыки по составлению различного рода процессуальных документов, усвоить тактику и методику выполнения разнообразных процессуальных действий.
В связи с этим самостоятельный раздел отводится рекомендациям методического характера по преподаванию курса "Прокурорский надзор", а также по изучению законодательства о прокурорском надзоре, по подготовке студентами научных рефератов, курсовых и дипломных работ.
Следователь и прокурор, так же, как и любой юрист, должны быть хорошими ораторами, они должны еще в стенах учебного заведения усвоить основы ораторского искусства, овладеть методикой выступления в судах по уголовным, гражданским и арбитражным делам, с лекциями на правовые темы среди населения. Этому участку работы прокурора отводится в учебнике специальный раздел.
Изучающему курс "Прокурорский надзор" необходимо иметь в виду, что в процессе реализации судебной реформы и дальнейшего совершенствования законодательства невозможно обойтись без глубокого и обстоятельного познания всех новых законов и иных норм, регулирующих прокурорский надзор.
Авторы выражают глубокую благодарность сотрудникам Генеральной прокуратуры Российской Федерации и ученым НИИ при Генеральной прокуратуре Российской Федерации за весьма ценные советы и рекомендации по раскрытию особо сложных проблем прокурорского надзора, за высказанные замечания и предложения по содержанию учебника, Все они были по возможности учтены при подготовке настоящего издания.
Глава I ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Содержание и система учебного курса "Прокурорский надзор"
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорский надзор засоблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, представляет собою самостоятельный вид государственной деятельности. Это определяет как предмет, так и систему учебного курса "Прокурорский надзор".
Содержание учебного курса "Прокурорский надзор" как правовой (юридической) дисциплины позволит изучающим его студентам вузов овладеть знаниями основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, уяснить задачи, связанные с укреплением законности и правопорядка, и прежде всего освоить понятие законности, ее содержание как социального явления, влияющего на совершенствование различных сторон деятельности нашего государства, взаимодействие органов прокуратуры с иными правоохранительными органами, общественными формированиями и с широкой общественностью. В курсе "Прокурорский надзор" раскрыты задачи прокуроров и их полномочия. Особое место в курсе занимает раскрытие процессуальных актов прокурорского реагирования на установленные нарушения законов. Формы предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" актов прокурорского реагирования - протеста, представления, постановления- универсальны. Но в каждом из направлений надзорной деятельности прокурора они имеют свою специфику, есть особенности при составлении этих документов в сфере уголовного и гражданского судопроизводства, в стадии исполнения приговоров. Будущему правоведу необходимо знать содержание и структуру. " этих процессуальных актов, их реквизиты, предъявляемые к ним требования правового и стилистического характера.
Курс "Прокурорский надзор" включает в себя изучение тактики и методики осуществления прокурорского надзора в основных направлениях деятельности органов прокуратуры. Полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений закона носят разноплановый характер: при осуществлении надзора за исполне-
нием законов в стадии дознания и предварительного следствия, а также в надзоре за исполнением законов в стадии исполнения приговоров прокурор наделен рядом полномочий, позволяющих ему самому не только устранять нарушение закона, но и принимать самостоятельное решение по любому возникающему вопросу. Иное дело - в сфере надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в различных сферах хозяйственных и социальных отношений, когда перед прокурором ставится запрет на попытки вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность государственного органа, предприятия или организации. Аналогичные ограничения для прокуроров сформулированы в действующем законодательстве относительно надзора за деятельностью судебных органов в уголовном и гражданском судопроизводстве. Суд независим и подчиняется только закону, поэтому обязанность прокурора - принести протест на незаконные приговоры, решения, определения и постановления суда. Принятие решения по уголовным и гражданским делам - это право и обязанность только суда.
В содержание учебного.курса "Прокурорский надзор" включено обоснование того положения, что прокурорский надзор един и неделим, его не следует понимать как изолированную деятельность прокуроров на различных участках осуществляемого надзора (надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за дознанием и предварительным следствием и т.д.). Единство и неделимость прокурорского надзора особенно четко прослеживаются на уровне районной (городской) прокуратуры как основного звена органов прокуратуры. В ней нет структурных подразделений, осуществляющих надзор в отдельных направлениях. Прокурор района или города в одинаковой мере занят всеми проблемами по осуществлению надзора. Он полномочен принять решение о возбуждении уголовного дела, принесении кассационного протеста по уголовным и гражданским делам, освободить из-под стражи незаконно содержащееся лицо или наоборот: заключить под стражу лицо, представляющее социальную опасность для общества и государства.
Иное дело, когда речь идет о системе и структуре вышестоящих прокуратур - субъектов РФ, Генеральной прокуратуры РФ. Каждая из них имеет определенную структуру, которая предполагает в организационном и штатном плане существование самостоятельных подразделений (управлений, отделов), ведающих конкретным направлением прокурорского надзора. Это вовсе не означает нарушения принципа единства прокурорского надзора. Этот принцип сохраняется, но в целях практической целесообразности единый надзор распределяется между различными подразделениями.
Условно учебный курс "Прокурорский надзор" можно разделить на две части: общую и особенную. Первая часть учебной дисциплины посвящается истории учреждения и совершенствования деятельности органов прокуратуры как самостоятельного государственного органа, прошедшего сложный путь становления, формирования и совершенствования. Исторический экскурс позволит учащимся понять целесообразность деятельности прокуратуры в современных условиях. В условиях построения правового государства и реализации судебной реформы в РФ важное значение приобретает научно обоснованная концепция прокурорского надзора за исполнением законов. Ее раскрытие позволит правильно определить процессуальное положение прокурора в различных сферах его деятельности, историческую необходимость наделения прокуроров полномочиями по установлению и устранению нарушений закона.
В том же разделе курса изучаются система и структура органов прокуратуры, различных ее звеньев, порядок формирования таких органов прокуратуры, как территориальная прокуратура, военная, транспортная, природоохранная, прокуратура по надзору за исполнением законов в учреждениях, исполняющих наказания. В деятельности каждой из них есть определенная специфика.
В особенной части курса изучаются сущность, задачи и полномочия прокуроров в основных направлениях деятельности органов прокуратуры. Специальные разделы отводятся изучению организации и деятельности прокуроров в сферах надзора за исполнением законов, где особое внимание уделено надзору за исключением законов в хозяйственной деятельности; надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, участия прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров. Заметное место в учебном курсе уделяется работе органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в отношении несовершеннолетних: борьбе с безнадзорностью детей, преступностью среди несовершеннолетних.
Один из разделов курса посвящается участию прокуроров в совершенствовании законодательства и в правовой пропаганде.
Учебная дисциплина, посвященная прокурорскому надзору, тесно связана с другими учебными дисциплинами. Уголовное и уголовно-процессуальное, гражданское и гражданское процессуальное право, административное, семейное право и др. отводят определенное место роли и значению прокурорского надзора за исполнением этих норм права. С курсом "Прокурорский надзор" наиболее тесно связаны дисциплины уголовного и гражданского процесса, трудового и административного права, в сфере преподавания которых прокурорский надзор занимает весьма заметное место, а также в преподавании криминалистики.
§ 2. Основные понятия прокурорского надзора
Теория и практика прокурорского надзора выработала ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения учебного курса является освоение терминологии прокурорского надзора.
Коренным для всех остальных является понятие прокурора. Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора. Понятие "прокурор" - собирательное, обобщающее. В узком смысле под ним понимаются руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. В широком смысле под этим понятием подразумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, помощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих прокуроров - руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции.
Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания - в органах и учреждениях военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.
Прокурорский надзор - это понятие, которое, как уже отмечалось, характеризует: 1) основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности федеральной государственной службы; 2) отрасль юридической науки; 3) учебную дисциплину.
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, участие в правотворческой деятельности, координацию борьбы с преступностью и др.), важнейшей из которых является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия прокурорский надзор применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ и любого из них в каждом конкретном случае.
Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т. д. Как наука прокурорский надзор тесно связан с такими отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина является частью образовательных программ высших и средних юридических учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т. д. Содержанием особенной части является информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфике реагирования прокурора на различные виды правонарушений.
Предмет прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридической науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, которые в теории нередко путают или необоснованно отождествляют. В соответствии с задачами настоящего курса нами будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблюдение Конституции РФ и требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.
Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов судебными органами.
Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия
• тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На практике, да и в юридической литературе нередки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект на-
зывают субъектом и - наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной или законодательной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления. Субъектом прокурорского надзора следует считать участника прокурорско-надзорной деятельности. Им является прокурор (в узком и широком смысле этого слова), проводящий проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско-надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские и иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.
Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряда других (ст. 30 Закона о прокуратуре). Ряд полномочий прокурора определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.
Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они без достаточных оснований понимаются как равнозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (получение сведений из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных; организационные мероприятия и др.). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.
Правовые средства прокурорского надзора составляют часть предоставленных прокурору Законом о прокуратуре полномочий. По своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.
Акт прокурорского реагирования. Это - широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого правового средства является протест, в котором указывается, какой акт не соответствует закону и какому именно, излагаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) незаконного акта.
Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать, обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и устранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и методических письмах органов прокуратуры.
Совокупность 'таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т. п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.
Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено с помощью различных методов,
приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же правового средства (например, получения объяснения от должностного лица) могут различаться в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы, применяемые в ходе, например, проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультативными при проведении проверки другого вида правовых актов. Поэтому в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность наиболее оптимальных приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения правовых средств и называется тактикой прокурорского надзора.
Основные направления (отрасли) прокурорского надзора. По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельности прокуратуры. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор, особенностями, различием субъектов, исполняющих это законодательство, и, вследствие того, различием в полномочиях прокуроров.
В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре теорией и Законом о прокуратуре выделяются следующие направления (отрасли) прокурорского надзора: 1. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов. Характеризуя это направление прокурорского надзора, следует прежде всего отметить чрезвычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорского надзора, прежнем законодательстве и на практике оно называлось "общий надзор". В предмет данной отрасли надзора входит огромное количество чрезвычайно разнообразных по содержанию нормативных актов. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере классифицировать или перечислить все их основные виды.
Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты данного направления надзора. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих объектов позволили ограничиться перечислением только их видов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре (абзац второй) ими являются: 1) федеральные министерства; 2) государственные комитеты; 3) государственные службы; 4) иные федеральные органы исполнительной власти; 5) представительные органы государственной власти субъектов РФ; 6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; 7) органы местного самоуправления; 8) органы военного управления; 9) органы контроля; 10) должностные лица перечисленных органов; 11) органы управления коммерческих и некоммерческих организаций; 12) руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно меняющуюся численность этих объектов, их разнообразие и специфику их деятельности. '
В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора, в пределах его деятельности на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли), например, надзор за исполнением законов в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и т. д. Особое отличие названного направления прокурорского надзора состоит и том, что оно осуществляется, в двух формах. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор в данном направлении осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами надзора.
Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов, Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, то есть акты, порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения.
2. Надзор за соблюдением прав? свобод человека и гражданинa. В этом направлении осуществляется надзор за соблюдением Конституции РФ и законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной· власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этого направления прокурорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан.
В предмет данного направления прокурорского надзора входит исполнение большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина. Исполняют эти нормативные акты десятки, если не сотни тысяч организаций, учреждений, их должностные лица, а также чрезвычайно многочисленные руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть его приоритетность как отражение важного пути реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Это направление выделено из единого прокурорского надзора в связи с исключительно важной для каждого гражданина и государства деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством. Нарушения этого законодательства влекут за- собой тяжелейшие, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невосполнимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов названными органами в самостоятельное направление надзора, подчеркивая тем самым его особую важность.
Данное направление прокурорского надзора призвано обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы государства (государственную федеральную собственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное, следствие, своевременного и полного выявления и расследования преступлений, установления размеров причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д., тем самым защищает интересы государства.
Важно отметить, что осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать права и свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и потерпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных граждан, становящихся нередко потерпевшими от преступления, о чем на практике иногда забывается.
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора, как и в предыдущем случае, объясняется исключительной важностью специфического комплекса законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан, отбывающих наказание, особенностями законов и деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законности распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении преступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказания, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются специальным законодательством. Соблюдение этих прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот почему в условиях строительства правового государства прокурорский надзор в этом направлении приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор должен выступать гарантией законности осуществленного ограничения свободы граждан. В этом также просматривается двуединая задача прокурорского надзора - обеспечение прав и свобод граждан и интересов государства.
5. Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел судами. Согласно Закону о прокуратуре (ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел. Это направление состоит из надзорной и иной, ненадзорной деятельности прокурора. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основные функции. Во-первых, он принимает непосредственное участие в судопроизводстве по конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного процесса.
Вторая функция прокурора состоит в прокурорском надзоре за законностью решений, приговоров, определений или постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность прокурора опротестовать или обжаловать в установленном законодательном порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необоснованности.
Помимо указанных основных функций п. 5 ст. 35 Закона о прокуратуре предусмотрено право Генерального прокурора РФ в соответствии с действующим законодательством принимать участие в заседаниях Верховного Суда Российской федерации, Высшего Ар-
битражного Суда Российской Федерации, а в соответствии с п. 6 ст. 35 того же Закона Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушениями конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Кроме того, ст. 39 Закона о прокуратуре предусматривает такое полномочие (вид деятельности Генерального прокурора), как обращение в Пленум Верховного Суда Российской Федерации и в Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлением о даче судами разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и иным делам.
Осуществление указанных функций прокурором преследует
разрешение нескольких задач. Наиболее важными, из них являются следующие: 1) защита прав и свобод человека и гражданина; 2) защита охраняемых законом интересов общества и государства; 3) защита охраняемых законом прав и интересов предприятий, организаций и иных юридических лиц.
Решение поставленных задач в процессе участия прокурора в рассмотрении конкретных дел или осуществления надзора за законностью издаваемых судом правовых актов осуществляется путем применения предоставленных прокурору законом полномочий. В п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре сказано, что полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ. К сказанному следует добавить, что полномочия прокурора, не участвующего в судебном рассмотрении дел, но проверяющего законность решений суда по этим делам (например, в порядке надзора), также регламентируются процессуальным законодательством.
Помимо этого ряд полномочий прокурора прямо предусмотрен в самом Законе о прокуратуре. Так, в соответствии со ст. 35 названного закона прокурор имеет право: 1) участвовать в рассмотрении дел судами; 2) осуществлять уголовное преследование в суде; 3) выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это полномочие может показаться аналогичным предыдущему. Однако следует иметь в виду, что, осуществляя уголовное преследование в суде, в процессе судопроизводства, прокурор может изменить свою позицию относительно виновности подсудимых и отказаться от обвинения, от выступления в качестве государственного обвинителя; 4) обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает возможность прокурора обратиться в суд с заявлением о признании правовых актов должностных лиц незаконными и, следовательно, недействительными, с исковыми заявлениями с целью защиты материальных и иных интересов отдельных граждан, групп населения иди юридических лиц; 5) вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дело может вступить прокурор: уголовное, гражданское, арбитражное. Совершенно очевидно, что вступление прокурора в уже начатый процесс судопроизводства требует соблюдения определенных требований, установленных соответствующим процессуальным законодательством; 6) Генеральный прокурор РФ имеет право участвовать в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Конкретные формы и основания этого полномочия также регламентированы соответствующим процессуальным законодательством; 7) за Генеральным прокурором РФ закреплено также право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушением или возможностью нарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащим применению каким-либо законом. Закон о прокуратуре РФ не указывает на то, какой закон может нарушить или уже нарушает конституционные права и свободы граждан, поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой закон, принятый на территории РФ, в том числе как федеральный, так и закон субъекта Федерации; 8) опротестовать или обжаловать в вышестоящий суд не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда (п. 1 ст. 36). Порядок применения этого полномочия регулируется процессуальным законодательством. Поэтому некоторые особенности его применения будут рассмотрены в последующих главах об участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел; 9) опротестовать вступившие в законную силу решение, приговор, определение или постановление суда по любому делу (п. 2 ст. 36). Основания, форма и условия применения этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно различаются в зависимости от того, каким процессуальным законодательством (уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Поэтому особенности применения его будут рассмотрены ниже в разделах об участии прокурора в каждом виде судопроизводства; 10) обращение Генерального прокурора РФ с представлением в Пленумы Верховного Суда Российской федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и административным делам (ст. 39).
В Законе о прокуратуре перечислены лишь основные полномочия прокурора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и осуществления надзора за законностью судебных решений, приговоров, определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по конкретным делам, прокурор реализует ряд организационных полномочий, полномочий по ведению судебного следствия, участию в апелляционной, кассационной и надзорной инстанции и ряд других. Эти полномочия различаются в зависимости от категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских, арбитражных. Поэтому все эти вопросы рассматриваются в нижеследующих разделах курса.
Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорского надзора органы прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, принимают участие в правотворческой деятельности. Они рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру, принимают участие в профилактической работе. Подробно эти виды деятельности прокуратуры будут рассмотрены в других разделах курса.
§ 3. Предмет прокурорского надзора
Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, является основным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура является тем единственным органом в стране, который выполняет эту
функцию.
При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ
и исполнением законов обеспечивается единство законности во всей Российской Федерации. Принцип единства законности на территории всей Федерации приобретает исключительно важное значение в современных условиях влияния центробежных процессов как последствий распада СССР, условиях становления и укрепления нового государства - Российской Федерации. Важность обеспечения законности в государстве объясняется тем, что только при строгой дисциплине, высокой ответственности за порученное дело, при неуклонном соблюдении предписаний закона можно создать сильное, монолитное государство, способное отстоять свою независимость и обеспечить права и законные интересы своих граждан, их благосостояние.
Для того, чтобы прокурорский надзор за исполнением законов
осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное определение понятия законности как социального явления.
Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и подзаконным актам и их принятию, не учитывая того, что это лишь одна сторона содержания законности. Поэтому когда возникает необходимость усилить борьбу с каким-либо нарушением закона, сразу же ставится вопрос об отмене действующего закона, внесении в него дополнения или принятии нового закона. Закон "совершенствуется", а положение с его соблюдением изменяется редко.
Если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется лишь добрым пожеланием и не более того. Поэтому исполнение закона, то есть деятельность представителей исполнительной власти - является второй стороной законности. Прокурорский надзор за исполнением законов является важной гарантией обеспечения этой второй стороны законности.
Государство устанавливает различного рода ответственность за допущенное нарушение закона. В зависимости от степени опасности нарушения ответственность может быть уголовной, административной, дисциплинарной или материальной. Осуществляя надзор, прокурор выявляет факты нарушения требований законов и принимает меры к привлечению виновных к ответственности.
Таким образом, содержание понятия законности образуется из: а) законов и подзаконных актов; б) исполнения законов, то есть проведения их в жизнь и надзора за точным исполнением законов.
Поэтому, когда речь идет об укреплении законности, государство, его органы власти должны разрабатывать меры по совершенствованию законодательства, улучшению функционирования органов исполнительной власти и активизации прокурорского надзора за исполнением законов. Только такой комплексный подход позволит успешно создать режим законности в государстве.
Законность необходимо рассматривать как мощный социальный регулятор, обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных, национальных и культурных проблем.
Если обратиться к истории нашего государства, то можно увидеть, что вопросы соблюдения законности, организации борьбы с ее нарушениями всегда находились в центре внимания государственных органов и общественных формирований. Даже в такой сложный исторический период, как период культа личности, требования законности в ее главных направлениях - борьбе с уголовной преступностью, нарушениями государственной и трудовой дисциплины - неуклонно проводились в жизнь. Так, в 1937 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР "О революционной законности", в котором было предложено органам суда и прокуратуры "привлекать к строгой ответственности должностных лиц во всех случаях нарушения прав трудящихся, в особенности незаконных арестов, обысков, конфискаций или изъятия имущества и прочие, налагать на виновных строгие меры взыскания'".
' Советская прокуратура. Сборник важнейших документов. М., 1972. С. 212 (СЗ СССР. 1932. № 50. Ст. 298).
Вместе с тем необходимо отметить, что в течение длительного периода советской истории, особенно в годы культа личности, имели место массовые и незаконные репрессии, грубые нарушения принципов законности, прав человека, причем все это происходило вопреки конституционным установлениям.
В начале 1960-х гг. были восстановлены основополагающие принципы восстановления и укрепления законности и правопорядка, разработана система гарантий для неуклонного проведения в жизнь законов и иных нормативных актов, в том числе средствами прокурорского надзора.
Важное значение в укреплении законности принадлежит действующей Конституции Российской Федерации. Принцип законности обозначен в ней как непременное условие жизни нашего общества, успешной деятельности государственных органов, различного рода общественных формирований, должностных лиц и поведения граждан. В ст. 15 Конституции провозглашено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Важно отметить, что укрепление правовой основы государственной и общественной жизни в Конституции РФ обозначено в качестве одного из основных направлений развития общества. Это в существенной мере повышает роль закона и законности в государстве.
Конституция России имеет огромное значение в определении правового статуса личности в нашем обществе. В ней гармонично сочетаются права и обязанности граждан. Право на труд, образование, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирать и быть избранным в органы народовластия, право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, право обжаловать в суд незаконное решение государственных органов и должностных лиц и многие другие - не только провозглашаются, но и обеспечиваются, в частности, органами прокуратуры.
В конституционном определении статуса личности в нашем государстве записаны такие принципы, как то: неприкосновенность личности (ст. 22), неприкосновенность жилища (ст. 25), презумпция невиновности (ст. 49), тайна переписки, телефонных разговоров и телеграфных сообщений (ст. 23) и некоторые другие.
Одним из основополагающих принципов законности, на раскрытии которого следует подробно остановиться, является общеобязательность законов для всех и каждого. Конституция РФ (ст. 19) закрепила принцип равенства граждан перед законом и судом, провозглашенный в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Никакие лица, социальные слои населения, подчеркивается в Декларации, не могут пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону.
Закрепление этого принципа закономерно: ведь речь идет о правах и обязанностях граждан строящегося правового государства. Принцип равенства граждан перед законом и судом наиболее рельефно проявляется в сфере уголовного судопроизводства при решении таких вопросов, как возбуждение уголовного преследования, задержание, арест, производство обыска, применение иных мер процессуального принуждения.
В связи со сказанным следует отметить исключительно важное значение Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 10 февраля 1999 г., значительно расширившего предмет прокурорского надзора путем установления полномочия надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем действующее законодательство предусматривает ряд исключений из этого основополагающего конституционного принципа. Прежде всего речь идет о членах Совета Федерации и депутатах Государственной Думы, которые обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий (ст. 98 Конституции РФ). Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других граждан.
Вопрос о лишении этих лиц неприкосновенности решается соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ.
Конституция РФ обеспечивает также неприкосновенность судей. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определенном федеральным законом.
После 30 августа 1991 г. в Российской Федерации был принят ряд законов о неприкосновенности должностных лиц различных государственных органов и представителей некоторых общественных формирований: В соответствии с Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации"1 неприкосновенными признаются как личность судьи, так и его жилище, служебное помещение, транспорт, средства связи, почтово-телеграфная корреспонденция. Как было сказано выше, судью нельзя привлечь и к административной ответственности. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено Генеральным прокурором РФ или лицом, исполняющим его обязанности. Судья не может быть задержан, его должны немедленно освободить при установлении его личности. Уголовное дело в отношении судьи может быть рассмотрено только Верховным Судом РФ.
' ВВС. 1992. № 30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст.
