Речь должна идти о повышении эффективности всех отраслей, участков деятельности и всей деятельности прокуратуры. Только при этом можно добиться положительных результатов в плане укрепления законности и правопорядка. Однако руководствуясь сугубо учебными задачами, и в целях лучшего усвоения материала рассмотрим этот вопрос применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов.
Прокурорский надзор за исполнением законов, как известно, – это целенаправленная, полезная, преобразующая, общественно необходимая государственная деятельность, результатом которой является наступление определенных положительных результатов в виде, например, устранения нарушений законов, реального укрепления законности. Государство, общество заинтересованы в том, чтобы прокурорский надзор был высокоэффективным. Эффективность – основная оценочная категория прокурорского надзора за исполнением законов, как и всей деятельности прокуратуры. Оценочной категорией прокурорского надзора является также качество.
На основе общей теории эффективности и опираясь на философскую категорию «качество», можно сформулировать соответствующие определения. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов – это соотношение поставленных перед ним целей и результатов их достижения. Результаты выражаются в реально достигнутом уровне состояния законности. Под качеством надзора понимается совокупность свойств или состояний, его характеризующих и позволяющих судить о его достоинствах или недостатках. Так, например, прокурорскую проверку исполнения экологического законодательства можно считать качественной, если в ходе ее проведения выявлены все допущенные нарушения законов, установлены обстоятельства, способствующие нарушениям и виновные лица. Она может считаться эффективной, если результатом ее проведения явится в дальнейшем снижение нарушений экологических законов, т.е. наступление положительного результата.
Среди ученых и практических работников установилось понимание эффективности как степени фактического достижения какой-либо заранее поставленной положительной цели или нескольких целей при оптимальных затратах сил и средств. Иными словами, понятие термина «эффективность» связано с действиями, приводящими к нужным результатам. Например, применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, нужный результат может выражаться в уменьшении числа процессуальных нарушений, допускаемых дознавателями и следователями, в повышении раскрываемости преступлений, в улучшении качества следствия, что может свидетельствовать о повышении эффективности этой деятельности прокуратуры. Что касается, к примеру, участия прокуроров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах при рассмотрении заявлений и исков, заявленных прокурорами,тонужный результат может, в частности, выражаться в увеличении процента заявлений и исков, удовлетворенных судами.
По степени значимости цели прокурорского надзора за исполнением законов подразделяются на более высокий и более низкий уровни. В качестве цели первого может выступать: выявление нарушений законов, установление обстоятельств, способствующих нарушениям, и лиц, нарушивших законы. Целью второго уровня может быть принятие прокурором мер по фактическому устранению нарушений этих законов, способствующих им обстоятельств и привлечению к ответственности виновных лиц. Высшим уровнем целей или высшей целью является укрепление законности или результативность. Могут быть сформулированы и другие цели прокурорского надзора. Выполнение целей первых двух уровней служит средством достижения высшей цели.
Следует иметь в виду, что вклад в укрепление законности вносят также и другие отрасли и участки деятельности прокуратуры, многие другие органы, в особенности правоохранительные и контролирующие. Однако активно осуществляемый наступательный прокурорский надзор способствует активизации и совершенствованию деятельности названных органов, что в свою очередь положительно сказывается на исполнении законов.
Стоящие перед прокурорским надзором цели (задачи) могут быть выполнены полностью или частично. Чаще на практике они выполняются частично, в результате остается не полностью выполненной цель высшего уровня. Это нередко является следствием того, что ставятся нереальные цели, без учета имеющихся в наличии сил и средств. Цели должны быть, следовательно, реальными. Но и реальные цели могут быть не реализованы, если не принимаются активные меры к их достижению. Однако во всех случаях прокурорские работники должны нацеливаться на высокопроизводительную работу.
Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов зависит, таким образом, от того, достигнуты ли поставленные перед ним цели, т.е. от степени достижения целей. Чем выше степень достижения цели, тем выше эффективность. Уменьшение числа правонарушений по сравнению с предыдущим периодом может свидетельствовать о повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов.
Категория «эффективность» применима также к проверке исполнения законов, к акту прокурорского реагирования (надзора) и другим надзорным действиям. От эффективности каждой проверки и акта реагирования в определенной мере зависит эффективность прокурорского надзора за исполнением законов. Поэтому следует стремится к тому, чтобы все надзорные и иные действия прокурора, входящие в круг его полномочий, были максимально эффективны.
