Анализ состояния дел по реализации прокурорами координационных полномочий свидетельствуют, с одной стороны, о формировании определенной системы координационных отношений, начиная с местного и до федерального уровня; выработки в ряде регионов комплексного подхода по решению вопросов стратегии и тактики совместных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью, основанного на глубоком изучении состояния преступности, ее структуры, динамики и тенденций развития; совершенствовании правоприменительной практики выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений.
С другой стороны, криминогенная ситуация показывает, что действия органов государственной власти, правоохранительной системы по борьбе с преступными проявлениями, в том числе и координационная деятельность, недостаточно эффективны. В основе этого лежат многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабильностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдерживания роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие концепции основ государственной политики в области борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, в субъектах РФ.
В отношении координации деятельности правоохранительных органов наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, сказывается недостаточность ее правового урегулирования, не решение ряда организационных и управленческих вопросов, отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительных органов. Улучшение координации связано также с более широким привлечением органов государственной власти и органов местного самоуправления к участию в координационных мероприятиях и их обеспечении, устранением формализма, преодолением ведомственной разобщенности действий, принятием действенных мер по выработке стабильной практики применения законов, искоренением других недостатков в работе правоохранительных органов.
Для повышения эффективности координационной деятельности в первую очередь заслуживают внимания предложения о подготовке основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью. Наличие такого нормативного правового акта, принятого в виде федерального закона, позволило бы обеспечить объединение усилий в борьбе с преступностью не на ведомственной (прокурорской), а на государственной основе, в рамках, определенных законом. В этом случае координация деятельности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполнительной власти по борьбе с преступностью в Российской Федерации. При этом значительная роль в этой координации должна отводиться органами исполнительной власти. Правительству РФ, особенно в социальной профилактике правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти.
Что касается координационного статуса органов прокуратуры, то он может быть укреплен более подробной регламентацией в Законе о прокуратуре координационной деятельности прокуроров. Учитывая значимость этого направления деятельности прокуратуры, следовало бы в специальном разделе закона отразить основные вопросы координации. При этом, предусмотреть распространение координационных полномочий прокуратуры не только на область борьбы с преступностью, но и на деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это и было в прежнем союзном законодательстве о прокуратуре.
В первую очередь, о таком расширении предмета координации свидетельствует анализ издаваемых Генеральным прокурором РФ приказов, а также постановлений Координационного Совещания руководителей правоохранительных органов на федеральном уровне. В них содержатся указания подчиненным органам и должностным лицам о координировании деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, в частности, в сфере военного строительства, государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции и других. Подобное ведомственное правотворчество отвечает потребностям практики. Прокуроры различных регионов и уровней также высказываются за расширение координационных полномочий, за осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, так и иными правонарушениями*.
* См.: Законность. 1998. № 2. С. 29–31; № 9. С. 8–10.
Прокуроры, проводя комплексный анализ состояния законности и правопорядка на территориях регионов, городов и районов, рассматривают на координационных совещаниях вопросы о правонарушениях несовершеннолетних, о распространении наркомании, пьянства.
Помимо этого, борьба с преступностью включает в себя (кроме действий по выявлению, раскрытию расследованию, пресечению преступлений) их предупреждение и устранение причин и условий, способствующих их совершению. В свою очередь, само предупреждение преступлений требует постоянного профилактического воздействия на такие правонарушения, как злоупотребление алкоголем, наркотиками, невыполнение обязанностей по воспитанию детей, нарушение общественного порядка и иные социальные отклонения, непосредственно влияющие на состояние преступности в том или ином регионе. Соответственно эта работа вызывает необходимость скоординированности действий всех государственных и общественных структур, в том числе и правоохранительных органов. Практика показывает, что наиболее подготовлена профессионально для выполнения роли координатора деятельности в рассматриваемой сфере именно прокуратура. Подтверждением фактического осуществления органами прокуратуры координационной функции в области борьбы с правонарушениями служит и такая форма координации, как разработка предложений, а нередко основных положений комплексных программ по проблемам общественной безопасности и борьбы с преступностью в регионах, городах и районах. В них предусматриваются, а в последующем реализуются совместные мероприятия правоохранительных органов по выявлению и пресечению не только преступлений, но и правонарушений.
Заслуживает внимания и проблема четкого правового урегулирования компетенции участников координационной деятельности, особенно в сфере уголовного правоприменения в отношении организованной преступности и коррупции. Несовершенство законодательства приводит к тому, что основную ответственность за состояние борьбы с организованной преступностью несут органы внутренних дел, тогда как другие, обеспечивают только отдельные направления этой борьбы. Это приводит к тому, что работники одного органа правоохранительной системы стремятся изолироваться от других органов, замыкаясь в рамках своей компетенции, не делятся друг с другом информацией криминального характера, не согласовывают проводимые в отношении
одних и тех же лиц оперативные мероприятия. Это отрицательно сказывается на результатах в выявлении и пресечении преступлений. Для исправления такого положения прокурор в рамках координационной деятельности должен принимать меры по согласованности таких, в том числе путем вынесения подобных вопросов для обсуждения на рабочих или координационных совещаниях.
Усиление влияния органов прокуратуры в координационной деятельности выражается также в применении прокурорами новых форм координации.
Нередко в практической деятельности прокуроры используют координационные полномочия и возможности принятия совместных согласованных решений нескольких правоохранительных органов для устранения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего законодательства, для выработки единого подхода в применении правовых норм. В этих целях прокуроры совместно с другими участниками координационной деятельности разрабатывают примерные образцы процессуальных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по применению норм законов. Подготовленные образцы и проекты подобных документов выносятся для обсуждения на координационных совещаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соответствующих руководителей для практического использования.
Выполнению задач по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью способствует привлечение к решению отдельных проблем средств массовой информации, общественности, представителей негосударственных формирований. Освещение в печати, по радио и телевидению проблем преступности, принимаемых правоохранительными органами совместных мер по укреплению законности и правопорядка, создают общественный резонанс, воздействуют на тех, от кого зависит решение насущных вопросов, привлекают представителей общественности, население к участию в борьбе с преступностью.
Оценивая значимость наличия у прокуратуры функций по координации деятельности правоохранительных органов, следует иметь в виду, что координирующая роль органов прокуратуры носит ограниченный характер. Прокурор в силу закона о прокуратуре обязан согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но это вовсе не означает, что он является организатором борьбы с преступностью.
В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер. Соответственно на органы исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и основ государственной политики, определение механизма взаимодействия всех государственных органов, привлечение к ее выполнению негосударственных структур, соединение усилий государства с институтами гражданского общества.
Контрольные вопросы
1. В чем состоят сущность и цели координации деятельности правоохранительных органов?
2. Какими обстоятельствами обусловлена координирующая роль органов прокуратуры?
3. Какие правоохранительные органы обязаны участвовать в координации?
4. Назовите основные организационные формы координационной деятельности.
5. Каковы пути совершенствования деятельности правоохранительных органов в координации?
Задание
Изучите или используйте источники 12, 31, 36, 70, 76, 103, 108, 109, 111, 112, приведенные в Приложении.
