В соответствии со ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится в ведении РФ. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другими федеральными законами, международными актами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров.
КонституцияРФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закрепила положение о том, что прокуратураРФсоставляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокуроруРФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора и других прокуроров
* Ведомости СССР. 1980. № 23. Ст. 438.
* Там же. 1980. № 45. Ст. 950.
* Там же. 1981. № 32. Ст. 956.
(п. «л» ст. 72, п. «е» ст. 83, ст. 129). Конституция РФ не включает норм, регулирующих полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности прокуратуры России, а содержит ссылку на то, что эти вопросы определяются Федеральным законом (ст. 129). Она, к сожалению, не наделила Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы.
Законодательный акт, относительно детально регулирующий организацию и деятельность российской прокуратуры – Закон о прокуратуре. Будучи актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение.
В Законе о прокуратуре не закреплены полномочия прокуроров, участвующих в судебных заседаниях, а сделана ссылка на то, что этот вопрос определяется процессуальным законодательством РФ, т.е. уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и арбитражным процессуальными кодексами, а также кодексом об административных правонарушениях. Так, действующее уголовно-процессуальное законодательство устанавливает, что прокурор обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всех нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили.
Законом регулируется весь спектр вопросов, связанных с порядком прохождения службы в органах прокуратуры.
Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся также во многих других законодательных актах. В качестве примера можно привести такие, как: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (ст. 38, 39)*, федеральных законов от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (ст. 24) 2, от 12 августа 1995 г.
*ВСНД. 1991. № 16. Ст. 503; 1993. № 10. Ст. 360; № 32. Ст. 1231;СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 1666; № 49. Ст. 5905. 2 СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; 2000. № 1 (ч. 1). Ст. 9.
№ 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 4, 21)1 и многие другие. Как правило, в этих законах воспроизводится требование закона о прокуратуре о необходимости осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов.
Деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяется также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, к примеру, как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров с судебно-следственными органами других государств, о выдаче преступников (экстрадиция) и другими.
Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируется в актах ПрезидентаРФ. Например, Указами Президента от 18 апреля 1996 г. № 567 и 30 июня 1997 г. № 659 утверждены соответственно «Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»* и «Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации»*.
В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы. Издавая правовые акты. Генеральный прокурор ставит перед прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяет приоритеты в их деятельности, конкретизируя тем самым задачи, закрепленные в базовом Законе о прокуратуре. В этой связи можно назвать приказы Генерального прокурора от 18 августа 1994 г. № 44 «О повышении качества и эффективности участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства в условиях судебной реформы», от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 24 октября 1996 г. № 59 «О задачах органов прокуратуры по реализации в арбитражном процессе»,
*СЗРФ.1995.№ 33. Ст. 3349; 1997. №29. Ст. 3502; 1998. №30. Ст. 3613; 1999.№ 2,
Ст. 233; 2000. № 1 (ч. 1). Ст. 8.
* Там же. 1996. № 17. Ст. 1958.
* Там же. 1997. № 27. Ст. 3185.
от 5 января 1997 г. № 1 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве», от 31 марта 1998 г. № 19 «Об улучшении организации работы транспортных прокуратурах и повышении эффективности их деятельности», от 15 декабря 1998 г. № 90 «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» и другие.
Прокуроры и следователи субъектного и муниципального уровней руководствуются также приказами и указаниями прокуроров субъектов РФ, издаваемыми ими в процессе оперативного управления органами прокуратуры.
Названные выше акты законодательства о прокурорском «надзоре представляют собой совокупность норм права. Эти нормы права служат целевому назначению прокуратуры – регулированию устройства ее органов и прокурорского надзора как особой, закрепленной в Конституции РФ формы государственной деятельности.
Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора, которые имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юридическую природу, а также специальное назначение.
Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, утверждению в стране результативного прокурорского надзора.
Как и российское законодательство в целом, законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие может идти по пути:
повышения статуса прокуратуры как централизованного федерального правозащитного надзорного органа, повышения статуса прокурорско-следственных работников;
наделения прокуроров дополнительными правами (полномочиями), необходимыми им для успешного выполнения возложенных на них функций;
повышения обязательности исполнения законных требований прокуроров, направленных на устранение и предупреждение нарушений законов, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;
более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуроров (процессуально-процедурных вопросов);
усиления защиты (включая и физическую) прокурорско-следственных работников от разного рода нежелательных воздействий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и криминальных элементов.
Контрольные вопросы
1. Когда и с какой целью была учреждена прокуратура в России?
2. Какую роль в становлении прокуратуры играло законодательство, регулирующее ее организацию и деятельность?
3. Перечислите основные нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры на различных исторических этапах.
4. Дайте характеристику действующему законодательству, регулирующему прокурорский надзор.
5. Поясните, какую роль в жизни прокуратуры играют правовые акты Генерального прокурора РФ.
6. Ответьте, по каким направлениям может идти дальнейшее развитие законодательства о прокурорском надзоре.
Задание
Изучите или используйте источники 2, 3, 6, 7, 12, 13, 27–31, 35–61, 65, 66, 70, 73, 76, 101, 102, 110–112, приведенные в Приложении.
