1) основные полномочия прокуроров, правовые средства и предмет надзора у данных видов надзорной деятельности совпадают
2) организационно эти виды деятельности осуществляют одни и те же структурные подразделения генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов РФ (т.е. отделы (управления) по надзору за исполнением федерального законодательства).
1. Сущность надзора за исполнением законов,
соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Традиционно надзор за исполнением законов назывался общим надзором.
Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина осуществляется в сфере государственного управления, административно-хозяйственной деятельности.
Характерной чертой является широта круга поднадзорных субъектов.
К числу поднадзорных субъектов относятся несколько категорий:
- органы законодательной, представительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления
- органы исполнительной власти федерального звена, субъектов РФ (министерства, службы, комитеты, органы военного управления и контроля)
- коммерческие и некоммерческие организации и их руководители
- граждане. Надзор за исполнением законов гражданами не является целью деятельности прокуратуры.
Характерной чертой является также широта сферы осуществления данного надзора. Надзор осуществляется в сфере государственного управления и административно-хозяйственной деятельности за исполнением всех видов законодательства (за исключением: уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и уголовно-исполнительного).
В пределах каждой административно-территориальной единицы существует до 50 субъектов, на которых распространяется прокурорский надзор (это различные органы власти и управления, органы контроля), а также существует свыше 20 видов источников информации о нарушениях законов и обстоятельствах, им способствующих.
Особенностью надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина является то, что прокуратуре в нём не свойственны управленческие функции (как это имеет место, например, в надзоре за расследованием преступлений).
Деятельность прокуратуры имеет надзорный характер и заключается в следующем:
1) в установлении фактов правонарушений в процессе проведения проверок исполнения законов
2) в обращении прокурора к компетентным органам (органам управления, суду, администрации предприятия, учреждения или организации) с требованием о принятии мер по устранению правонарушений и их последствий, а также причин и условий, способствующих их совершению
3) в проверке законности деятельности по устранению правонарушений.
4) Деятельность прокуратуры по надзору имеет профилактическую направленность, полученные в результате проверок данные являются основанием для возбуждения уголовных дел, служат поводом для направления в суд заявления прокурора в защиту охраняемых законом прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства.
В этих случаях устранение нарушений и их последствий происходит путём применения правовых средств надзора других отраслей.
5) Надзору свойственна внутренняя неоднородность => он делится на подотрасли и участки надзора. Обусловлена внутренняя неоднородность надзора многочисленностью поднадзорных субъектов и особенностями их деятельности.
Выделяются следующие подотрасли:
ü надзор за законностью правовых актов, издаваемых всеми субъектами
ü надзор за исполнением законов в сфере экономической деятельности
ü надзор за исполнением законов в социальной сфере
ü надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях
ü надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодёжи
ü надзор за исполнением трудового законодательства
ü надзор за исполнением природоохранного законодательства и др.
Эти вопросы регулируются ведомственными актами генерального прокурора:
1) Приказ № 34 от 26 июня 1997 г. «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью»
2) Приказ № 30 от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»
3) Приказ № 9 от 11 февраля 2003 г. «О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах»
4) Указание № 39/7 от 6 июля 1999 г. «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»
5) Указание № 13/7 от 9 апреля 1997 г. «Об обеспечении действенности прокурорского надзора за законностью использования средств федерального бюджета, выделяемых на заработную плату и социальные выплаты населению»
6) Указание № 107/7 от 6 июля 2000 г. «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях и в организациях всех форм собственности»
7) Указание № 49/7 от 12 августа 1996 г. «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе».
2. Предмет надзора за исполнением законов,
соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Предмет – это то, на что направлена деятельность прокуратуры.
Понятие предмета надзора закреплено в ст.21 ФЗ «О прокуратуре».
Предмет – это деятельность поднадзорных субъектов по соблюдению конституции, исполнению законов, соблюдению прав и свобод человека и гражданина, законностью издаваемых правовых актов.
Поднадзорные субъекты:
- органы исполнительной власти федерального звена (министерства, государственные комитеты, службы)
- органы исполнительной власти субъектов РФ
- органы военного управления
- органы контроля
- представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ
- органы местного самоуправления
- должностные лица вышеперечисленных органов
- органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Предметом надзора является правовое поведение указанных субъектов.
Правовое поведение – это соблюдение конституции и законов (выполнение их предписаний, следование запретам). Реализация возможна как в форме активных действий, так и пассивно.
К предмету надзора относится также нарушение законов и конституции (невыполнение предписаний норм этих актов). Реализация возможна как в форме активных действий, так и пассивно.
К предмету надзора относятся также причины и условия, способствующие совершению правонарушений.
Это не всегда действия, носящие правовой характер. Это может быть:
- некомпетентность руководителей
- незнание законодательства
- отсутствие контроля за деятельностью подчинённых
- невыполнение своих служебных обязанностей и т.п.
Элементом предмета надзора является законность издаваемых поднадзорными субъектами правовых актов. Издание правовых актов является правовым поведением.
Все органы управления любой организации или государственного органа издают правовые акты и прокуратура обязана следить за их соответствием конституции и законам.
ü Министерства издают приказы, указания, инструкции
ü глава администрации издаёт постановления
ü организации издают приказы и распоряжения.
К предмету надзора относятся и правовые акты, в которых фиксируются юридические факты (договоры, сделки).
Существуют определённые пределы для осуществления прокурорского надзора. Они связаны с тем, что прокуроры призваны проверять соответствие законам и конституции деятельности поднадзорных субъектов.
Проверка соблюдения и исполнения подзаконных актов не относится к предмету прокурорского надзора. Однако в ряде подзаконных актов детализируются нормы закона (если они не противоречат закону) – прокуроры могут ссылаться на эти акты при осуществлении надзора.
Прокуроры при осуществлении надзора не подменяют другие органы контроля и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий. Прокуроры должны осуществлять надзор за исполнением законов контролирующими органами.
3. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Полномочия прокурора достаточно широки.
Они закреплены в ст.22 – 27 ФЗ «О прокуратуре».
По целевому назначению полномочия прокурора делятся на 2 группы:
1) полномочия по выявлению нарушений закона
2) полномочия по реагированию на нарушение закона
3) полномочия по предупреждению правонарушений – их выделяют не все учёные.
