2.5. Государство как политический институт
1. Происхождение и сущность государства, его функции и структура.
2. Формы государственного устройства и формы государственного правления.
I. Государство является наиболее важным институтом политической системы. Оно концентрирует высшие властные полномочия и обладает способностью управлять и целенаправленно регулировать социальные отношения. Долгое время государство практически отождествлялось с обществом, его социальной организацией. И только в XVI веке, благодаря трудам Н. Макиавелли, в которых впервые использовался термин stato (от лат. status- положение) для обозначения особой, отличительной от общества структуры власти, появился и термин «государство».
Государство изучается рядом общественных наук – правоведением, политической историей, философией. Политический аспект изучения государства предполагает анализ его политических характеристик, целей, задач, функций, форм политического правления в современном мире. В политической науке государство определяется как особый институт, обладающий верховной властью на определенной территории и обеспечивающий там определенный социальный порядок, поддержание соответствующих норм и правил человеческого общежития.
Государство пронизывает своей деятельностью буквально все части общественной структуры. Оно не остается неизменным и развивается по мере развития общества. Неудивительно, что существует немалое число теорий, трактующих причины происхождения государства. В частности, в Древней Греции в основном преобладали теории естественного происхождения государства. Так, Аристотель, полагал, что развитие семьи, разросшейся до селения, а затем до города – государства (полиса), явилось основной причиной возникновения государства. При этом государство служит не только проявлением естественного стремления людей к взаимному общению, но и средством достижения ими морального совершенства. Государство состоит из людей, но оно неизмеримо сильнее любого отдельного человека или каких-либо групп и объединений. Поэтому сила, мощь и превосходство государства над человеком также должны рассматриваться как его важнейшие проявления.
В средние века, когда мировоззрением общества выступала христианская религия, господствовала теологическая концепция происхождения государства. Ученый – богослов этого периода Фома Аквинский рассматривал государство как Божий промысел. Он считал, что возникновение государственности аналогично процессу сотворения мира Богом. Такое понимание природы государственной власти предусматривало, что именно Бог выбирает короля и дает ему абсолютные полномочия по отношению к подданным, которым надлежало подчиняться земному властителю, даже если тот был тираном. Соединившись с интересами института церкви, эта идея интерпретировалась в духе теории «двух мечей», признававшей правомерность наличия центров светской и церковной власти, каждая из которых считалась дарованной Богом и обладала собственной компетенцией: одна – в мирской, другая – в духовной области.
Основателем патриархальной теории происхождения государства был английский политический мыслитель XVIII века Роберт Фильмер. Его теория трактует государство как большую семью, в которой отношения монарха и его подданных отождествляются с отношениями отца и членов семьи. Государство возникает в результате соединения родов в племена, племен в общности, государства. Монарх должен заботиться о своих подданных, а те должны повиноваться правителю.
Примерно в это же время широкое распространение получила договорная концепция происхождения государства. Ее представителями были Г. Гроций, Дж. Локк, Т. Гоббс, Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо и др. По их мнению, основная причина возникновения государства – соглашение народа, который заключает договор, отказываясь от части своей свободы в обмен на индивидуальную безопасность каждого члена общества. Договор должен обеспечить основные естественные права и свободы личности. В таком подходе в самом общем виде утверждалась идея о том, что властители и подданные имеют друг перед другом определенные обязательства. Тем самым признавалось, что люди могут аннулировать правительство и государство, если они не служат их целям.
По мнению сторонников теории насилия, государство является результатом прямого политического действия – внутреннего или внешнего насилия и завоевания слабых и плохо организованных групп людей более сильными и лучше организованными. Один из представителей этой теории польско-австрийский социолог и юрист Л. Гумплович считал, что государство возникло в следствии победы большинства над меньшинством или более сильного племени над более слабым. Оно становится органом управления побежденными.
В историческом развитии теоретических взглядов на природу государства существенное место занимает марксистская концепция. К. Маркс, Ф.Энгельс, В.И. Ленин подходили к решению вопросов возникновения государства с точки зрения интересов классов. Они считали, что государство явление историческое. В первобытном обществе не было государства. Государство возникло на более поздней ступени развития человечества в результате общественного разделения труда, появления частной собственности и связанного с этим расколом общества на классы с непримиримыми интересами. Родоплеменная организация становится государством, когда возникает потребность защиты экономических, политических и идеологических интересов тех, кто владеет средствами производства. Тем самым государство выступает той силой, которая обеспечивает политическое господство экономически господствующему классу.
Каждая из перечисленных теорий образования государства отражает ту или иную группу факторов, как объективных, так и субъективных, ставших причинами появления государственной организации общества. В своей совокупности эти теории помогают найти адекватное объяснение возникновению государства.
Будучи основным средством осуществления политической власти государство характеризуется такими признаками, которые качественно отличают его от всех других организаций и институтов политической системы общества.
Во – первых, государство выступает как институт, который действует на строго ограниченной территории, очерченой государственной границей. Территория – это физическая, материальная основа государства. Она представляет собой пространство, на которое распространяется его юрисдикция. Это не только суша, но и недра, воздушное пространство, территориальные воды. Государство существует до тех пор, пока оно располагает определенной территорией. С утратой территории государство прекращает свое существование.
Во – вторых, государство распространяет свою власть и влияние на все население, находящееся на его территории. Население – это совокупность людей, проживающих на данной территории. Несмотря на существующие социальные, национально-этнические и другие различия, население страны составляет единое сообщество, народ, выступающий как источник и носитель власти в государстве. Постоянное население данной территории имеет, как правило, устойчивую связь с государством в виде подданства или гражданства. Именно в наличии института гражданства выражается сущность государства для отдельного индивида. Наличие гражданства имеет для человека принципиальное значение, так как определяет его политический и социальный статус, его права и свободы, а во многом материальное и моральное благополучие.
В-третьих, государство представляет собой особую организацию публичной политической власти, обладающую специальным механизмом, системой органов и учреждений, которые непосредственно управляют обществом.
В-четвертых, государство представляет собой суверенную организацию власти. Суверенитет государственной власти выражается в верховенстве и независимости от любых других властей внутри страны или во взаимоотношениях с другими государствами. Государственный суверенитет является формальной юридической нормой, но не считается безусловной политической нормой, т.к. на практике может быть ограничен реальными отношениями внутри страны и на международной арене.
В-пятых, государство обладает рядом исключительных прав, присущих только ему:
- правом на легальное применение принуждения, включая физическое принуждение отдельных граждан, групп или организаций. Государство располагает для принуждения соответствующими органами и ресурсами;
- правом на издание законов и правовых актов, регулирующих общественную жизнь и имеющих обязательный характер для всего населения;
- правом на взимание с населения различного рода налогов и сборов, идущих на содержание государственного аппарата и финансирование государственной политики в области экономики, обороны, социальной защиты.
Сущность и общественная роль государства во многом определяется его функциями. Функции отражают основные направления деятельности государства, посредством которых оно реализует свое социальное назначение. Общепринятым является деление функций государства на внутренние и внешние.
К внутренним функциям можно отнести экономическую, социальную, правовую, культурно-воспитательную, политическую и др.
Экономическая функция государства выражается в организации, координации, регулировании экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, создании условий для развития промышленности, сельского хозяйства и всех иных направлений экономического развития.
Социальная функция состоит в удовлетворении потребностей людей в работе, жилье, поддержании здоровья; предоставлении социальных гарантий нуждающимся членам общества; выделении средств на строительство жилья, дорог, развития системы образования и здравоохранения и т.д.
Правовая функция включает обеспечение правопорядка, установление правовых норм, которые регулируют общественные отношения и поведение граждан, охрану общественного строя от действий экстремистов.
Культурно-воспитательная функция направлена на создание условий для удовлетворения культурных потребностей населения, приобщения их к достижениям мировой художественной культуры, возможности самореализации в творчестве.
Политическая функция состоит в обеспечении политической стабильности, осуществлении властных полномочий, выработке политического курса, отвечающего потребностям и чаяниям широких слоев населения или политически господствующего класса, группы.
К внешним функциям относятся: защита экономических и политических интересов государства на международной арене; обеспечение обороны страны; развитие нормальных отношений, взаимовыгодного сотрудничества и интеграции с другими странами; участие в международных делах.
Содержание внутренних и внешних функций требует определенной организационной структуры государства, наличия у него специальных органов и учреждений для осуществления этих функций. Как правило, к такого рода органам и учреждениям обычно относят:
- представительные органы государственной власти. Представительные учреждения формируются посредством прямого волеизъявления граждан (всеобщие выборы). Они подразделяются на высшие представительные органы (парламент), обладающие законодательной властью, и местные органы власти и самоуправления, образуемые в соответствии с административно-территориальным делением страны;
- исполнительно-распорядительные органы, или органы государственного управления. Назначение этих органов – непосредственное управление государственными делами, включающее в себя исполнительную деятельность (осуществление рекомендаций представительных учреждений) и распорядительную деятельность (осуществление управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий). Различают высшие (правительство), центральные (министерства, ведомства) и местные исполнительные органы, а также – с точки зрения их задач – органы общей компетенции и специальные органы;
- органы судебной власти осуществляют правосудие, разрешение конфликтов и споров, восстановление нарушенных прав, наказание обвиняемых в совершении преступлений. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного, уголовного и др. судопроизводства;
- органы прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, указов, декретов государственными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Органы прокуратуры осуществляют также надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, проводят следствие, поддерживают государственное обвинение в судах;
- органы государственного контроля осуществляют контролирующие функции за исполнением государственного бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения;
- органы охраны общественного порядка (полиция, милиция);
- органы государственной безопасности;
- вооруженные силы.
Ни одно современное государство не может существовать без представительных органов, администрации и судопроизводства. Что касается органов прокуратуры и контроля, органов охраны общественного порядка, то они могут входить в состав органов, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность. Некоторые элементы государства вообще могут отсутствовать в той или иной конкретной государственной структуре (например, армия).
2. Проявление специфических свойств и функций государства в действительности всегда зависит от формы организации власти и характера взаимосвязей высших органов государства, соотношения их функций, связей с населением и других факторов, свидетельствующих об устройстве данного политического института.
С точки зрения наиболее общих особенностей территориально-административного устройства государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.
Унитарное (от франц. unitare – единство) государство – это единое государственное образование, характеризующееся простотой своего устройства. Входящие в него административно- территориальные единицы (области, округа, провинции, департаменты и т.д.) юридической, политической самостоятельностью не обладают, но они самостоятельны в хозяйственной и социально-культурной сферах. Унитарное государство имеет единую конституцию, общие для всей страны представительные, исполнительные и судебные органы, полномочия которых распространяются на всю территорию. Функционирует единая система законодательства, единые правовая и денежная системы, единое гражданство. Все внутренние и внешние полномочия сосредоточены в руках общенациональной власти.
Унитарными государствами являются Франция, Дания, Турция, Эстония, Китай, Казахстан, Беларусь и многие другие страны. Подавляющее большинство унитарных государств имеет мононациональное население, но есть и исключения – Испания, Китай, Вьетнам. В рамках унитарных государств возможна административная и национальная автономия (Испания, Великобритания, Италия, Финляндия). Некоторые из этих автономий созданы по историко-географическому, другие по национально-территориальному признаку.
Федерация (от лат. foederatio – союз, объединение) представляет собой добровольное объединение нескольких государственных образований (субъектов федерации), каждое из которых обладает определенной политической самостоятельностью и имеет особые отношения с центральной властью. В федерации существуют одновременно два государственных уровня власти. На первом – субъекты федерации (штаты, земли, провинции, в России – республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа), которые сохраняют атрибуты внутреннего суверенитета (собственные конституции, гражданство, высшие органы власти и управления, законодательство). На втором уровне – центральная власть. Ее прерогативами являются внешняя политика, оборона страны, налогообложение, организация федеральных органов власти и управления, разрешение конфликтов между субъектами федерации. В федерации действует двойное гражданство, двойное законодательство, но единая денежная система. Полномочия органов власти обоих уровней разграничены федеральной конституцией, которая не может измениться односторонне и требует согласования большинства членов федерации. Соблюдение центром и всеми субъектами прав и полномочий друг друга контролирует независимый суд, а также двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации. Члены федерации не обладают правом одностороннего выхода из союзного государства. Федерации строятся по территориальному признаку (США), национальному (Индия) или смешанному (Россия) признакам, которые и определяют характер, содержание и структуру государственного устройства. Сегодня в мире насчитывается 23 федеративных государства с населением около двух миллиардов человек (Австралия, Бельгия, Германия, Индия, Канада, Мексика, Нигерия, Россия, США, Швейцария и др.).
Конфедерация (от лат. confoederatio - связывать договором, соединять) - это союз суверенных государств, сохраняющих независимое существование и объединяющихся лишь для совместного решения определенных задач, обычно в области обороны, внешней политики, транспорта, связи. Для осуществления согласованной политики государства конфедерации создают общие центральные органы управления. Однако решения этих органов не имеют прямого действия, они вступают в силу лишь после утверждения их центральными органами власти соответствующих государств. В конфедерации отсутствуют единый высший законодательный орган, единое гражданство, а страны – участницы конфедерации в полном объеме осуществляют международную деятельность. Они могут по своему усмотрении покидать конфедерацию. Главное отличие конфедерации от федерации заключается прежде всего в правовых формах закрепления этих государственных объединений: в конфедерации – это договор, в федерации – конституция.
Конфедерация как форма объединения государств встречается относительно редко и носит временный характер. Обычно она развивается либо в федерацию, либо в унитарное государство. Долгое время примером конфедерации был Швейцарский союз (1291 – 1798 и 1815-1848). Швейцарская конфедерация представляла собой объединение 23 суверенных кантонов с целью поддержания внешней и внутренней безопасности. Постепенно конфедерация преобразовалась в федерацию: в ведение центральных органов были переданы военный бюджет, армия, назначение дипломатических представителей и др. Конфедерации имели место в США (1776-1887), Германии (1815-1867), Нидерландах (1579-1795), в ряде других стран. История знает и случаи распада конфедераций. Обычно это связано с тем, что в ее рамках между государствами не удается установить тесных взаимовыгодных и развивающихся связей. Так, созданная Сенегалом и Гамбией в 1982г. конфедерация Сенегамбия распалась в 1989г.
В современном мире существуют и другие государственные объединения, как, например, содружества, состоящие из независимых государств, исторически сохраняющих между собой более или менее тесные связи в различных сферах общественной жизни. (Британское содружество наций. Содружество Независимых Государств). Так, в состав Британского содружества наций наряду с Великобританией входит большинство ее бывших колоний. Страны содружества могут быть монархиями, республиками, проводить независимую политику, но объединяет их то, что все они в качестве верховной власти признают власть короны Великобритании, имеют общность языка, элементов культуры, наличие координирующего наднационального аппарата. Основная сфера сотрудничества стран Содружества культура, наряду с которой все большее значение приобретают политика и экономика.
В последние десятилетия мир переживает очевидную тягу к объединению и интеграции самых различных стран, к тесному не только военному, но политическому и экономическому сотрудничеству. Примером может служить новая объединенная Европа с такими мощными интеграционными составляющими, как Совет Европы, Европейская парламентская ассамблея, бестаможенные и безвизовые границы, единая валюта (евро). Пример европейских государств открывает пути к дальнейшему сотрудничеству между государствами различных континентов, способствует изживанию фактического неравенства государств мира, их более быстрому развитию.
С точки зрения формы правления, подразумевающей определенную структуру и правовое положение высших органов государственной власти, а также порядок их формирования, принято выделять монархии и республики.
Монархия (от греческого manarchia – единовластие) – форма правления, при которой верховная государственная власть сосредоточена в руках главы государства – монарха и передается по наследству. Порядок престолонаследия устанавливается либо конституционными законами, либо законами, которые в значительной степени дополняются обычаями. Монарх занимает свой пост в установленном порядке престолонаследия, как правило, пожизненно. Его власть не считается производной от какого-либо другого органа или населения. Особа монарха – символа национального единства и сплочения – священна и неприкосновенна. Монарх рассматривается как суверенный верховный представитель и верховный носитель государственной власти. Он не несет ответственности за свою деятельность. В настоящее время в мире насчитывается 30 монархий. Среди них есть одна империя, королевства, княжества, герцогства, султанаты, эмираты, папское государство – Ватикан.
Существуют две разновидности монархии: абсолютная и конституционная. Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства. Правительство или другие органы власти ответственны лишь перед монархом, а парламент в ряде случаев вообще отсутствует или является совещательным органом. В настоящее время абсолютными монархиями являются Саудовская Аравия, Катар, Оман, Объединенные Арабские Эмираты, Бруней, Даруссалам, Ватикан.
В конституционной монархии власть главы государства ограничена парламентом. В зависимости от степени такого ограничения выделяют дуалистическую (двойственную) и парламентскую монархию В дуалистической – монарх ограничен в сфере законодательства, но обладает достаточно широкими полномочиями в сфере исполнительной власти. Монарх вправе назначать правительство, которое ответственно перед ним, назначать верхнюю палату парламента, распускать парламент, использовать вето на законы, принимаемые парламентом и т.п. Форма правления подобного рода существует в Марокко, Кувейте, Иордании, Бахрейне. В парламентской монархии власть главы государства фактически не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в сфере управленческих полномочий. Монарх «царствует, но не правит», его функции носят, как правило, символический, чисто представительский характер. Подобные монархии в реальной жизни мало чем отличаются от республик. Сегодня они существуют в таких странах, как Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Норвегия, Нидерланды, Швеция, Япония и некоторых других.
Республика (от лат. respublica – общественное дело) отличается от монархии тем, что глава государства является выборным и сменяемым, а его власть считается производной от представительного органа или избирателей. В современном мире существует 141 государство с республиканской формой правления. Почти все они в своей государственной структуре имеют пост президента. Выделяют три основные разновидности республики: президентскую, парламентскую и смешанную.
В президентской республике президент одновременно является главой государства и главой правительства. Он избирается независимо от парламента либо прямым голосованием избирателей, либо коллегией выборщиков. Президент сам формирует правительство и руководит его деятельностью. Отличительная черта президентской республики – жесткое разделение властей, при котором органы законодательной и исполнительной ветвей власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу. У правительства отсутствует прямая ответственность перед парламентом. Парламент не может вынести вотум недоверия правительству, а президент – распустить парламент. Однако парламент имеет возможность контролировать деятельность правительства и президента, ограничивать их действия с помощью принимаемых законов и через утверждение бюджета. Президент, в свою очередь, обладает правом отлагательного вето (от лат. veto – запрещаю) на законопроекты парламента, которое может быть преодолено квалифицированным большинством или 2/3 парламента при повторном голосовании.
Классическим примером президентской республики являются США, где на основе Конституции 1787 года впервые была введена эта форма правления. В последующем она получила распространение в некоторых других государствах, особенно в странах Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Мексика и др.)
Парламентская республика отличается тем, что правительство формируется на парламентской основе и ответственно перед парламентом. Парламент издает законы, обязательные к исполнению правительством, утверждает государственный бюджет, определяя финансовые рамки активности правительства, осуществляет над ним контроль. Парламент вправе выразить всему правительству или некоторым его членам вотум недоверия, что влечет за собой отставку членов правительства. Правительство осуществляет исполнительную власть, но под контролем парламента. Оно обладает, как правило, законодательной инициативой, иногда может ходатайствовать перед президентом о роспуске парламента. Членство в правительстве обычно совместимо с исполнением депутатских обязанностей и позволяет привлечь в правительство лидеров партий, видных политических деятелей. Это обеспечивает партийную поддержку политическому курсу правительства
В парламентских республиках главой государства является президент. Он избирается, как правило, парламентским путем, то есть либо парламентом, либо особой коллегией, создаваемой на основе парламента. Однако в системе органов власти его роль незначительна. Полномочия президента обычно ограничиваются представительными и церемониальными функциями, которые мало чем отличаются от функций главы государства в парламентских монархиях. Ведущую роль в политической жизни играет правительство во главе с премьер-министром, который фактически реально является первым лицом в государстве.
В современном мире подавляющее большинство устойчивых демократий является парламентскими республиками. Они существуют в Германии, Италии, Израиле, Ирландии, Швейцарии и т.д.
Наряду с этими устоявшимися формами республиканского правления в мире существуют также смешанные, которые трудно отнести однозначно к первому или второму типу. Среди смешанных форм правления можно выделить так называемую суперпрезидентскую и президентско-парламентскую или полупрезидентскую республики.
В суперпрезидентской республике (Боливия, Колумбия, Гондурас) президент предельно концентрирует в своих руках все высшие полномочия основных ветвей власти и занимает практически бесконтрольное положение в государстве. В то же время прерогативы законодательной ветви власти здесь резко ограничены. Парламенты в этих странах не обладают реальными законодательными полномочиями, а потому не могут выступать противовесом президентской власти. Назначаемые лично президентом премьер-министр, министры, представители судебной власти также зависимы от главы государства. В некоторых суперпрезидентских республиках президентская власть не терпит оппозиции, даже легальной, а президент нередко объявляет чрезвычайное положение в государстве, распускает парламент и правит посредством собственных указов, а не законов.
Другой формой смешанного правления является президентско-парламентская или полупрезидентская республика (Австрия, Болгария, Польша, Португалия, Финляндия, Франция и др.) Ее главной отличительной чертой является двойная ответственность правительства – перед президентом, и перед парламентом. Эта форма соединяет в себе сильную президентскую власть с эффективным контролем за правительством со стороны парламента. С одной стороны, президент наделен широким кругом полномочий: он является главой государства, верховным главнокомандующим, обладает отлагательным вето на решения парламента, назначает главу правительства и министров с учетом расклада политических сил в парламенте, вправе распустить парламент и назначить новые выборы и т.д. С другой стороны, парламент имеет возможность контролировать деятельность премьера и правительства через утверждение бюджета страны, вынесения им резолюции порицания (вотума недоверия).
В республиках СНГ, где институты гражданского общества, демократии находятся в неразвитом состоянии, для политической элиты характерно игнорирование оправдавшей себя в мировой практике системы сдержек и противовесов, не допускающей узурпации или накопления полномочий одной ветви власти за счет другой. Практически все конституции, принятые в странах СНГ после 1993г, восприняли идею сильной президентской власти, подчинения (ответственности или подотчетности) правительства президенту и ограничения прерогатив парламента. Среди большинства лидеров стран Содружества преобладает авторитарное восприятие власти при внешних знаках внимания к ценностям плюралистической демократии. Они полностью контролируют правительство, ход законотворческой работы и обладают необходимыми полномочиями для принятия решений по всем важнейшим вопросам государственной жизни. Правительство обычно становится частью президентской команды и неукоснительно подчиняется ее неписанным законам. Ответственность правительства перед парламентом при таком режиме правления носит формально- декларативный характер. Дело в том, что вотум недоверия ему со стороны парламента невозможно реализовать в связи с несогласием президента, который может осуществлять ответные меры против парламента в виде его досрочного роспуска. В результате полномочия главы государства приобретают не только доминирующее, но явно «подавляющее» значение, а республиканская форма правления – черты суперпрезидентской власти.
В заключение следует отметить, что такая пестрота и полярность государственных институтов мира обусловливается множеством различных как объективных, так и субъективных факторов, зависит от состояния экономического развития, соотношения социально – политических сил, характера действующего законодательства, международной обстановки, исторических традиций и географической среды, от конкретной ситуации и отдельной личности.
Контрольные вопросы:
1. Какие из изложенных в теме теорий происхождения государства, на ваш взгляд, в большей мере отвечает действительности?
2.Каковы отличительные признаки государства от других политических институтов?
3. Назовите основные функции государства.
4. Какие формы правления вам известны?
5. Проведите сравнительный анализ президентской и парламентской республик.
6. Чем отличаются унитарные и федеративные государства? Каковы особенности конфедерации?
