Общая характеристика политико-правовых документов, относящихся к различным аспектам национальной безопасности России

Стремительные изменения в России и во всем мире в конце XX – начале XXI века и связанные с ними положение граждан страны, состояние общества и государственных институтов, а также международных отношений обусловили широкий интерес к политике национальной и международной безопасности.

Формирование политики национальной безопасности России для XXI века – это интеллектуальный вызов для дипломатов, ученых, военных экспертов, всех специалистов сферы обеспечения безопасности. Острота и специфика содержания и смысла этого вызова обусловлена помимо всего прочего новыми подходами США к своей безопасности, к международным отношениям и международному праву в целом, зафиксированные в Стратегии национальной безопасности США, которая по сути является отрицанием всей системы межгосударственных отношений, утвердившейся со времен Вестфальского мира 1648 года.

В политическом лексиконе России термин «национальная безопасность» стал использоваться в последние 15-20 лет. Он заимствован у некоторых стран, в которых данный термин имеет широкое научное и прикладное хождение. При этом нередко упускается из виду, что национальная компонента (как этнический фактор) в политической системе общества (устройстве государства, организации власти и других вопросах) этих стран не имеет такого большого значения, как в России.

Поэтому использование термина «национальная безопасность» в отечественных условиях может с некоторой вероятностью привести к двум нежелательным последствиям: восприятию национальной безопасности как безопасности титульной нации, т. е. русской части населения; инициированию проблемы национальной безопасности другими нациями, проживающими в России. С учетом этого, в России более корректным и политически менее проблемным был бы термин «общенациональная безопасность». Однако словосочетание «национальная безопасность» является установившимся и общепринятым.

В политике национальной безопасности отражен известный концептуальный подход к проблеме национальной безопасности, суть которого в триаде: интересы – угрозы – защита. Исходя из этого, под национальной безопасностью автором понимается состояние страны, при котором отсутствуют или обеспечивается надежное устранение (парирование) внешних и внутренних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства. Для Российской Федерации как многонационального федеративного государства термин «национальная безопасность» означает всю совокупность наций и народностей, проживающих на ее территории и формирующих единый российский суперэтнос.

Составными частями национальной безопасности являются экономическая, оборонная, внешнеэкономическая, геополитическая, общественная, экологическая, информационная безопасность и ряд других составляющих национальной безопасности. Они существуют в единой системе, взаимозависят друг от друга и взаимодействуют между собой.

Проблему национальной безопасности в целом и ее составных частей нельзя рассматривать только с точки зрения интересов текущего периода; она должна тесно увязываться с потребностями и возможностями перспективного периода. С другой стороны формирование национальной безопасности и ее слагаемых, не может быть застывшим и постоянным по своим подходам и формам, по методам практической реализации. Они всегда должны учитывать реально сложившуюся ситуацию, как в целом, так и в отдельных областях, а также наиболее вероятные тенденции развития. В этой связи формирование политики национальной безопасности в целом и ее слагаемых требует глубокого и абсолютно объективного анализа, как текущего положения, так и условий жизни страны в перспективе. Любые «подгонки» положений и требований национальной безопасности под сиюминутные интересы отдельных групп недопустимы, ибо делают всю эту работу практически бессмысленной и даже вредной.

Становление политики национальной безопасности России в первую очередь связано с поиском ею своей национальной идентичности и, соответственно, определением национальной Стратегии развития, а также с происходящими в мире весьма противоречивыми процессами глобализации, обостряющими старые и создающими новые проблемы международной безопасности.

Важными этапами в концептуальном осмыслении политики национальной и международной безопасности и ее правовыми основами явились такие важнейшие документы, как Закон «О безопасности» 1992 года, Конституция Российской Федерации 1993 года, Концепция внешней политики РФ 1993 года, Основные положения военной доктрины 1993 года, Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года, Концепция национальной безопасности РФ 1997 года, Военная доктрина РФ 1998 года, Концепция национальной безопасности РФ 2000 года и Концепция внешней политики РФ 2000 года. Правовыми источниками политики национальной и международной безопасности России являются также ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, его выступления по важнейшим проблемам внутренней и внешней политики страны. В конце 2002 года Президент РФ дал указание Совету безопасности РФ подготовить Стратегию национальной безопасности РФ.

В этих документах, начиная с Закона «О безопасности» 1992 года, закреплен принципиально новый для российского сознания подход к понятию «безопасность», которое ранее прочно ассоциировалось этим сознанием со словом «государство». И в Советском Союзе, и ранее – в Российской империи у наших граждан воспитывалось чувство необходимости жертвовать всем, в том числе и жизнью, ради интересов именно государственной безопасности. При этом интересы государства определялись самой властью.

В Законе 1992 года, а также во всех последующих документах заложено широкое толкование понятия « безопасность », принятое во многих других странах мира. Безопасность в них определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. При этом под жизненно важными интересами понимается не вся совокупность возможных интересов, а тех, которые обеспечивают возможность прогрессивного развития. Объектами обеспечения безопасности Закон определяет личность, общество и государство. При этом государство является еще и субъектом обеспечения безопасности. Личности должна быть обеспечена защита ее прав и свобод, обществу – защита его материальных и духовных ценностей. А государство обязано обеспечить безопасность личности, общества и свою собственную безопасность, но только в части конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности.

Еще одним новаторским концептуальным моментом, заложенным в вышеупомянутые документы по национальной безопасности, является определение категории «безопасность » не как отсутствия опасности, а в контексте Стратегии развития. В Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года отмечается: «Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации – это деятельность государства, всего общества и каждого гражданина в отдельности, направленная на защиту национальных интересов и национальных ценностей и их приумножение. Она, однако, не сводится к защите. Идея национальной безопасности тесно связана с концепцией устойчивого демократического развития, выступает в качестве ее неотъемлемой части и одновременно условия ее реализации. Переход России к такому развитию провозглашен в Указе Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию". В связи с этим обеспечение безопасности должно быть направлено не только на предотвращение угроз, но и на осуществление комплекса мер по развитию и укреплению прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Речь идет о долгосрочной государственной политике.

Главным приоритетом деятельности государства является повышение качества жизни его граждан, которое обеспечивается правовыми, политическими, экономическими и другими средствами.

Основными задачами политики национальной безопасности... являются обеспечение безопасности и развития граждан и общества, укрепление российской государственности, укрепление нынешних геополитических рубежей и территорий и обеспечение достойной роли и места России в мировой политике. На основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, концепция военного строительства, стратегии экономической, информационной, экологической и других видов безопасности»[1].

По мнению автора данного учебного пособия, основополагающие государственные документы по национальной безопасности должны иметь строгую иерархию. Так, чрезвычайно важно различать политику, стратегию и концепцию национальной безопасности.

Политика безопасности России (2008–2016 гг.), задачей которой является возрождение страны через укрепление российской государственности, удержание в этот период нынешних геополитических рубежей, восстановление роли и влияния России на мировой арене в качестве великой державы, должна быть основана на Стратегии национального развития и безопасности (50 лет). Ее задачей является выход России в категорию одной из крупнейших и лидирующих держав мира по качеству жизни и влиянию на мировую политику. В свою очередь, Стратегия национального развития и безопасности должна быть основана на Концепции безопасности и развития России[2], которая должна включать не только долгосрочные, но и «вечные» национальные интересы. Задачей последней является сохранение, воспроизводство и развитие российского суперэтноса как носителя самобытной национальной культуры, призванной стать одним из важнейших элементов формирующейся в мире интеркультуры.

Каждому из этапов реализации национальных интересов России соответствует своя оценка ее геополитического, геостратегического и геоэкономического положения, угроз безопасности и основных носителей этих угроз, механизма реализации национальных интересов, ресурсов, которые используются в целях такой реализации. Каждому из этапов должна соответствовать и своя оценка основных понятий и категорий безопасности, главных направлений политики безопасности.

В настоящий момент актуальной задачей является разработка, утверждение и воплощение в жизнь государственной политики национальной безопасности России в контексте безопасности международной на ближайший президентский выборный цикл (два срока), т.е. на 2008-2016. Причем для такой работы сложились теоретические основы в политологии, социологии, экономике, философии, в науке о международных отношениях.

4. Целевая необходимость и задачи изучения курса «Основы теории национальной безопасности» России в Воронежском институте МВД России

Стремительные изменения в России и во всем мире в конце XX – начале XXI века и связанные с ними положение граждан страны, состояние общества и государственных институтов, а также международных отношений обусловили широкий интерес к политике национальной безопасности.

Становление такой политики в России в первую очередь связано с поиском ею своей национальной идентичности и, соответственно, определением национальной стратегии развития, а также с происходящими в мире весьма противоречивыми процессами глобализации. Три из них непосредственно влияют на национальную безопасность: демократизация, экономизация и информатизация.

Демократизация современного мира необратимо меняет иерархию основных объектов национальной безопасности. На первое место в этой иерархии объективно выходит личность, на второе – общество, оттесняя государство на третье место и делая его в первую очередь инструментом защиты интересов личности и общества. Любая страна, претендующая на сколько-нибудь заметную роль в мировых делах, сегодня вынуждена строго соблюдать эту иерархию. Демократизация внешней среды, идущая пусть непоследовательно и противоречиво, никому не дает возможности безнаказанно попирать демократические нормы и процедуры, игнорировать интересы и права человека. Ни одно государство современного мира не может себе позволить одну политику внутри своих границ и принципиально другую – за ее пределами.

Экономизация, неуклонно ведущая к формированию единого мирового экономического пространства, делает нежизнеспособными модели национальной безопасности, основанные на изоляционизме, а интеграцию в это формирующееся пространство - единственно возможным способом эффективной защиты национальных интересов. Отказаться от интеграции – значит отказаться от полноценного развития. Но именно развитие является ключевой предпосылкой обеспечения национальной безопасности. Ни одно общество не может быть конкурентоспособным, не став частью мирового экономического пространства. Этот фактор помимо всего прочего определяет приоритетность геоэкономических механизмов обеспечения национальной безопасности по сравнению с геополитическими и геостратегическими, поскольку именно геоэкономика становится приоритетом мирового развития.

Информатизация, формирующая единое мировое информационное пространство, создавая глобальное сетевое общество, открывает гражданам охваченных ею стран доступ ко всем материальным и духовным благам, умножает интеллектуальный ресурс, а следовательно и все другие ресурсы, способствуя устойчивому развитию, достижению благополучия и безопасности личности и общества. С другой стороны, информационные технологии не являются абсолютным благом: они создают новые возможности для контроля и манипуляции массовым сознанием во внутренней политике и новые эффективные средства межгосударственного противоборства, а, следовательно, и новые угрозы национальной безопасности.

На данном этапе мирового развития глобализация создает преимущества для наиболее развитых в социально-экономическом и технологическом смысле стран (США, стран Евросоюза, Японии), что ведет к растущему разрыву между ними и развивающимися государствами. С другой стороны, именно эти страны в силу своей развитости и накопленного богатства, образа жизни, ценностей и поведенческих стереотипов стали в условиях глобализации и создания сетевого общества наиболее уязвимыми для новых вызовов и угроз. Повсеместное распространение телевидения, сделавшего общедоступными для бедных стран образы и стандарты недостижимо богатого западного общества, стимулировало в некоторых бедных странах (прежде всего мусульманского мира) волну антизападных настроений, проявившихся, в частности, и в виде международного терроризма. В результате мир в начале ХХI века столкнулся с новым глобальным вызовом безопасности.

В условиях глобализации и распада сложившегося после Второй мировой войны мирового порядка в результате развала СССР и биполярного мира произошло резкое падение уровня управляемости международными процессами. Прежние системы и механизмы международной безопасности оказались неэффективными, резко возросла региональная и отчасти глобальная нестабильность. Это, в частности, привело к тому, что национальная безопасность оказалась тесно связанной с безопасностью международной. Международное измерение национальной безопасности, которое и раньше никем не оспаривалось, многократно возросло. Отныне любое государство, в том числе и Россия, может чувствовать себя в относительной безопасности лишь в условиях формирования нового, более справедливого мирового порядка, отвечающего интересам всех стран мирового сообщества.

Процессы глобализации, с одной стороны, размывают классический национальный суверенитет, а с другой, - способствуют подъему национального самосознания малых народов, поддерживая тенденцию к увеличению числа субъектов международных отношений. Принцип самоопределения вплоть до отделения, применяемый к национальным меньшинствам многонациональных государств, ведет к росту количества недееспособных государственных образований. Одновременно обостряется кризис национальной идентичности уже устоявшихся государств, в том числе таких как Германия, Франция, США и Россия. Все это серьезно влияет на проблемы обеспечения как национальной, так и международной безопасности.

Таким образом, последствия глобализации для обеспечения национальной и международной безопасности весьма противоречивы. Она создает как новые, невиданные ранее возможности для развития и процветания различных стран, так и новые, крайне опасные вызовы и угрозы. Для России, находящейся в стадии социально-экономической трансформации, и одновременно сохраняющей по объективным причинам преемственность своих не только региональных, но и глобальных интересов, все эти положения являются особенно важными и актуальными.

На сегодняшний день, а также в обозримом будущем, положение дел в мировой политике таково, что лидером глобализации являются США. Именно они оказывают наиболее сильное влияние на формирование нового мирового порядка. Какую бы проблему международной безопасности мы ни взяли, ее решение невозможно без активного участия США. Это обстоятельство делает для России сотрудничество с США жизненно необходимым, поскольку в условиях вышеупомянутой взаимозависимости международной и национальной безопасности, обеспечить последнюю без тесного взаимодействия с лидером глобализации едва ли возможно.

Формирование политики национальной безопасности России в XXI веке – это интеллектуальный вызов для дипломатов, ученых, военных экспертов, всех специалистов сферы обеспечения безопасности. Острота и специфика содержания и смысла этого вызова обусловлена помимо всего прочего новыми подходами США к своей безопасности, к международным отношениям и международному праву в целом.

Важными этапами в концептуальном осмыслении политики национальной безопасности явились такие важнейшие документы как Закон «О безопасности» 1992 года, Конституция Российской Федерации 1993 года, Концепция внешней политики РФ 1993 года, Основные положения военной доктрины 1993 года, Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 года, Концепция национальной безопасности РФ 1997 года, Военная доктрина РФ 1998 года, Концепция национальной безопасности РФ 2000 года и Концепция внешней политики РФ 2000 года, ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2000-2007 годов.

В 2000-2007 годы особенно заметно проявился структурный кризис систем как международной, так и национальной безопасности. Стала очевидной коренная, органическая неадекватность этих систем новым вызовам и угрозам наступившего ХХI века. Это делает еще более актуальным переосмысление методологических и концептуальных основ безопасности, диктует необходимость переоценки ресурсов и механизмов ее обеспечения, выявления и артикуляции национальных интересов, четкой расстановки приоритетов внутренней и внешней политики.

С середины 30-х до конца 80-х годов, в качестве основной модели решения теоретических и практических проблем безопасности выступала парадигма государственной безопасности, в рамках которой все проблемы безопасности страны решались на основе приоритета интересов государства – основного субъекта и объекта обеспечения безопасности. Научное обоснование системы государственной безопасности проводилось в этот период в основном в закрытых научных и учебных заведениях органов государственной власти, Комитета государственной безопасности, Министерства обороны и Министерства внутренних дел СССР.

С конца 80-х - начала 90-х годов началось становление новой парадигмы национальной безопасности, охватывающей в порядке приоритетности безопасность личности, общества и государства.

В основополагающих отечественных документах по национальной безопасности, как правило, имеются специальные разделы, в которых определяются главные (основные) направления политики национальной безопасности, которые, в свою очередь, задают концептуальные рамки определения приоритетов внутренней и внешней политики государства. Помимо всего прочего это подчеркивает еще один из важнейших методологических принципов – принцип неразрывного единства внутренней и внешней политики. При этом на первое место ставятся приоритеты внутренней политики, исходя в том числе из того, как понимается безопасность в этих документах – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Главным же источником угроз и вызовов национальной безопасности в них декларируется внутренняя обстановка в стране, которая порождает внутренние проблемы и усугубляет внешние негативные факторы, затрудняет противодействие им.

Стирание грани между внешней и внутренней политикой означает, в частности, что любая страна, претендующая на сколько-нибудь заметную роль в мировых делах уже не может себе позволить одну политику внутри своих границ и принципиально другую – за и пределами. Полуфеодальные во многих своих проявлениях отношения, до сих пор сохраняющиеся в целом ряде сфер российской экономики и политики, категорически несовместимы с постиндустриальной архитектурой внешней среды. Подобное «раздвоение» политического сознания российского истеблишмента в случае его упрямого и бездумного воспроизводства, поставит крест на перспективах страны как сильного и самостоятельного игрока на международной арене. Эффективная государственность и авторитарный феодализм в ХХI веке абсолютно несовместимы». С другой стороны, если не учитывается внешняя ситуация, то какие бы не принимались усилия по формированию национальной стратегии развития, они легко опрокидываются всемирными глобальными потоками и процессами в финансовой, производственной, социальной, экономической, политической и т. д. сферах.

В последние 10 лет набрал силу ряд новых явлений, которые в середине 90-х годов проявлялись не столь очевидно, как сейчас. Имеются в виду такие явления как глобализация; кризис национальной идентичности, поразивший не только Россию, но и такие страны, как США, Германия, Франция; упадок глобального управления; международный (а более точно – транснациональный) терроризм; возрождение и натиск мирового ислама; деградация ООН и других международных организаций и др. Все эти явления «накладываются» на проблемы национальной и международной безопасности и требуют своего осмысления и анализа.

Важно обратить внимание на следующие проблемы, которые приобрели в последние годы особую актуальность и требуют дальнейшей разработки. При необходимости они могли бы стать предметом отдельных комплексных исследований по тематике национальной и международной безопасности, политических проблем международных отношений и глобального развития. Ограничимся пятью позициями.

Первое. Вопросы национальной и международной безопасности находятся в отношениях диалектической взаимосвязи. Этому во многом способствует упомянутое выше стирание грани между внутренней и внешней политикой в условиях глобализации. Далеко ее случайно тяжелый кризис поразил сегодня одновременно системы национальной безопасности отдельных государств, включая Россию, и систему международной безопасности. Любой сбой в системе национальной безопасности, во всяком случае крупных государств, ведет к нанесению ущерба системе международной безопасности. Системы национальной безопасности отдельных стран становятся по существу кирпичами, а в случае крупных стан и несущими опорами, здания международной системы. Чем они прочнее – тем прочнее это здание, т.е. международная система в целом. В ХХI веке нельзя поэтому строить свою национальную безопасность в замкнутом формате или, что еще хуже, - за счет национальной безопасности другого государства или международной безопасности. За попытки это делать приходиться жестоко расплачиваться. События 11 сентября 2001 года это убедительно подтвердили. С другой стороны, наличие брешей в системе международной безопасности больно бьет по безопасности национальной.

Второе. Сегодня, как никогда, стало очевидным, что мы имеем дело с системным кризисом глобального управления. Все без исключения механизмы глобальной безопасности оказались неадекватными новым вызовам и угрозам. На наш взгляд, требуется серьезное развитие этой темы.

Третье. С каждым годом становится все более очевидной необходимость анализа политики национальной безопасности в контексте Стратегии развития. При этом в иерархии общегосударственных политических документов Стратегия национального развития выступает по отношению к политике национальной безопасности как более общий, а потому первоочередной документ. Без четкого представления о Стратегии развития сложно (если возможно вообще) определить, безопасность чего, собственно, следует защищать. А Стратегии развития у нас как не было, так и нет. В этом одна из фундаментальных причин топтания на месте с концепцией (стратегией) национальной безопасности. Философы нас учили, что если не решить общие вопросы, то при решении более частных мы обречены на то, чтобы постоянно натыкаться на эти общие вопросы.

Четвертое. Все более явной становится и необходимость разработки государственной ресурсной политики – и в целях обеспечения национальной безопасности, и в интересах стратегии развития. Здесь у нас также – явный провал. Именно хорошо продуманная и взвешенная ресурсная политика призвана обеспечить конкурентоспособность России как государства, национальной экономики, ее отдельных отраслей, отечественных частных компаний, инновационных систем и проч. в глобальном мире, что является одной из главных предпосылок национальной безопасности.

Пятое. Серьезным пробелом в исследовании проблем национальной безопасности является механизм (механизмы) ее обеспечения. Здесь для исследователя – «непаханное поле», поскольку эффективного национального механизма нет вообще. А то, что есть – это причудливый симбиоз рецидивов управленческого опыта нашего славного прошлого, которое, впрочем, подверглось разрушительной редукции, и копирования западных (в основном американских) наработок. Национального же механизма нет, что, впрочем, неудивительно, поскольку мы еще не определились, какое государство мы строим – «ядро СССР», как выразился наш Президент, реставрируем ли дооктябрьскую Россию или создаем государство «с чистого листа», т.е. с 1991 года. Пока у нас получается некий эклектический гибрид из всех трех вариантов. А потому и механизм обеспечения национальной безопасности – а это в первую очередь четкий и эффективный механизм разработки, принятия и реализации государственных решений в этой области – у нас также носит симбиотический характер. Кстати этот вопрос также тесно связан с ресурсной политикой, т.е. с просчетом актуальных ресурсов. Если я, например, «принял решение» поехать с семьей на Багамы, имея в кармане $10, то это значит, что я никакого решения не принял, ибо не просчитал свои ресурсы.

В качестве же методологического подхода, адекватного для исследования этих, а также других возможных проблем рекомендуется применявшийся при подготовке целого ряда документов в аппарате помощника Президента РФ по национальной безопасности и разработанный методологической школой Г.П.Щедровицкого деятельностный (или системно-деятельностный) подход, преимущества и эффективность которого были неоднократно продемонстрированы. Эта школа сложилась на основе работы Московского методологического кружка, который был создан на философском факультете МГУ в начале 1950-х годов. У его истоков стояли Б.А.Грушин, А.А.Зиновьев, М..К.Мамардашвили, Г.П.Щедровицкий. Первые трое вскоре отошли от кружка, бессменным руководителем которого оставался до конца своих дней Г.П.Щедровицкий (1929-1994). Труды кружка были ориентированы на создание теории мышления и деятельности, формирование новых подходов, средств и форм организации интеллектуальной работы. С 1979 г. Г.П.Щедровицким и его учениками было проведено около тысячи организационно-деятельностных игр, представляющих собой оригинальную форму организации коллективного мышления и деятельности, форму практического использования этой методологии. Методологические принципы школы Г.П.Щедровицкого использовались в работе аналитической группы (координатор группы – автор данного пособия) Администрации Президента РФ в 1994-1998 гг. при разработке документов по национальной безопасности. Большой вклад в работу этой группы внесли участники методологического кружка Г.П.Щедровицкого и его последовательные соратники М.В.Рац, М.Т.Ойзерман и Б.Г.Слепцов. Автор пособия выражает глубокую и искреннюю благодарность этим философам-методологам, поскольку пособие является по существу краткой выжимкой теоретических и научно-практических разработок данной группы. Особую благодарность автор выражает Ю.М. Батурину, благодаря которому впервые в отечественной и мировой истории системно-деятельностная методология была применена к проблематике национальной и международной безопасности.

Этот подход, как мы полагаем, нисколько не устарел. Именно он и составляет методологическую основу предлагаемого учебного пособия. Хотелось бы надеяться, что российское руководство и, в частности, те чиновники, которые занимаются сложными и захватывающе интересными проблемами национальной безопасности, когда-нибудь созреют до этого понимания.