Конституционная и законодательная основа государственного финансового контроля

Необходимость финансового контроля, его сущность и значение определяются государственным устройством Российской Федерации, Конституцией РФ. Важность конституционного закрепления основ государственного финансового контроля заключается в том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, составляет базис правовой системы российского государства, определяет политико-правовую идеологию, организационный и содержательный стержень правового обеспечения гражданского общества. Конституционные аспекты государственного финансового контроля берут свое начало от более общих категорий российского права, по отношению к которым Конституция РФ является основным правовым источником.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, развивают и детализируют конституционные принципы и положения и не должны противоречить Конституции РФ. При этом важнейшей функцией Конституции РФ является безусловное нормативное закрепление единства правового поля при наличии федеративного государственного устройства. Ее положения имеют прямое действие и применяются на всей территории России. Эти конституционные принципы чрезвычайно важны для обеспечения эффективной финансовой деятельности государственных органов и адекватного ГФК за использованием общественных финансовых и материальных ресурсов.

Наряду с основополагающими принципами демократии, правового государства, гражданского общества Конституция РФ закрепляет принцип гласного и публичного контроля, поскольку носителем верховной власти провозглашается народ, который осуществляет свою власть либо непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это предполагает, что г раждане, налогоплательщики вправе реализовать свои властные полномочия, в том числе и в области публичного контроля над финансовой деятельностью государства, через контрольные органы, образованные представителяминаселения в Федеральном Собрании и законодательных собраниях субъектов РФ, т.е. посредством контрольно-счетных органов, представляющих интересы населения и работающих в условиях гласности. Это означает также, что финансовые органы исполнительной власти, образуемые ими контрольные и контрольно-ревизионные органы должны в максимальной степени строить свою работу на принципах публичности и гласности. Ограничения в этой области должны диктоваться исключительно соображениями соблюдения государственной или иной, охраняемой законом тайны.

Основополагающими принципами, на которых построена Конституция РФ, являются федерализм, в том числе бюджетный, и разделение властей, в том числе в сфере финансовых полномочий.

В соответствии с принципом разделения властей государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. При этом граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства через своих представителей. Непосредственно государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Каждый из указанных органов наделен четко очерченной Конституцией РФ компетенцией и соответствующим объемом полномочий. Механизм реализации государственной власти определяет и систему организации государственного финансового контроля, которая в целом отражает принцип разделения властей.

1) Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Исходя из этого, именно на него возлагается задача координации деятельности, в том числе и контрольных органов различных ветвей власти. При этом немаловажно, что согласно Конституции РФ Президент РФ не возглавляет исполнительную вертикаль, что обеспечивает объективность в его действиях.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе экономической, бюджетно-финансовой, денежно-кредитной, инвестиционной, налоговой и, соответственно, приоритеты и ключевые задачи государственного финансового контроля.

В целях реализации своих полномочий и в пределах закрепленной за ним компетенции Президент РФ издает не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам и обязательные для исполнения на всей территории РФ указы и распоряжения, в том числе по вопросам бюджетно-финансовой деятельности исполнительных органов власти и контроля этой деятельности.

2) Непосредственный контроль исполнения указов и распоряжений Президента РФ, включая финансовую сферу, осуществляет специально образованная структура в администрации Президента- Главное контрольное управление. Будучи самостоятельным подразделением, Главное контрольное управление наделено широкими полномочиями по осуществлению президентского контроля на всей территории Российской Федерации, обеспечивает контроль от имени и по поручению Президента РФ. Оно во многом выполняет традиционные для РФ функции государственного контроля, проводит проверки, имеющие общегосударственное значение.

3) Существенную роль в правовом обеспечении государственного финансового контроля Конституция РФ отводит Федеральному Собранию РФ, и в первую очередь Государственной Думе РФ. К ведению Государственной Думы и Совета Федерации относятся вопросы формирования руководящего звена главных контрольных и надзорных органов страны.

Для осуществления контроля исполнения федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются специальным федеральным законом. При этом Государственная Дума РФ назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов, а Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и другую половину состава ее аудиторов.

Кроме того, к ведению Государственной Думы РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, который осуществляет государственный надзор в сфере банковской системы, а к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, ответственного за общий надзор за соблюдением законодательства, в том числе и финансового.

Федеральное Собрание играет ключевую роль в формировании законодательной базы государственного финансового контроля, поскольку все законопроекты вносятся в Государственную Думу РФ и принимаются ею. Федеральные законы, принятые Государственной Думой РФ по наиболее важным финансовым вопросам, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Это касается федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, включая вопросы соответствующего контроля в указанных областях.

В процессе формирования правового обеспечения государственного финансового контроля принимают участие и иные представители государственной власти, поскольку, согласно Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит:

- Президенту РФ,

- Совету Федерации, членам Совета Федерации,

- депутатам Государственной Думы РФ,

- Правительству РФ,

- законодательным (представительным) органам субъектов РФ,

а также по вопросам их ведения:

- Конституционному Суду РФ,

- Верховному Суду РФ.

- Высшему Арбитражному Суду РФ.

4) В решении финансово-правовых вопросов в законодательном процессе Конституция РФ подчеркивает значение Правительства РФ. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Именно на основе конституционных полномочий Правительство РФ формирует систему органов государственного финансового контроля в рамках исполнительной ветви власти, определяет их функции, задачи и компетенцию, обеспечивает их деятельность соответствующей нормативной базой. Это обусловлено стержневой ролью Правительства РФ как высшего исполнительного органа в экономической и финансовой деятельности государства.

Согласно Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе РФ отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет управление федеральной собственностью. На всех стадиях этой деятельности Правительство РФ и его регулирующие и контрольные органы осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль.

Порядок деятельности Правительства РФ по реализации закрепленных за ним Конституцией РФ полномочий, в том числе в области государственного финансового контроля, определяется федеральным конституционным законом.

Конституционный принцип федерализма устанавливает два уровня государственной власти в Российской Федерации. Соответственно государственный финансовый контроль также образует двухуровневую структур у, при которой органы государственного финансового контроля РФ и субъектов РФ действуют независимо друг от друга. Элементы административной связи или подчиненности между ними отсутствуют.

Конституция РФ устанавливает распределение предметов ведения для различных уровней власти. В ведении РФ находятся принятие и изменение федеральных законов, в том числе по финансовым вопросам, и контроль за их соблюдением.

Контроль за законностью использования общегосударственных финансовых средств и имущества является одной из главных задач федеральных органов государственного финансового контроля. Конституция РФ отводит РФ установление системы федеральных органов законодательной и исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, что включает в себя определение их контрольных полномочий, а также формирование федеральных органов государственной власти. Именно поэтому на федеральном уровне устанавливается система органов государственного финансового контроля, их статус, задачи, функции и компетенция.

Конституция РФ также определяет принципиальные направления и объекты контроля на федеральном уровне, поскольку относит к его ведению следующие вопросы:

- федеральная государственная собственность;

- финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия;

- федеральный бюджет,федеральные налоги и сборы;

- федеральные фонды регионального развития;  и др.

Контроль как заключительная стадия процесса управления и основная форма обратной связи необходим при решении всех перечисленных задач, поэтому все они входят в компетенцию федеральных органов государственного финансового контроля.

5) Конституция РФ прямо закрепляет за субъектами РФ право образовывать собственные органы государственного финансового контроля и наделять их компетенцией в пределах ведения, субъектам РФ.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. А это означает, что в указанных рамках федеральные органы государственного финансового контроля могут включать в сферу своей работы отдельные аспекты финансовой деятельности субъектов РФ. С этой целью федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территор. органы и назначать соотв.должностных лиц.

Конституцией РФ установлена гибкая система взаимоотношений двух уровней государственной власти.

Установленная Конституцией РФ система взаимоотношений между уровнями государственной власти обеспечивается и системой их правового регулирования. Согласно Конституции РФ, по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ, субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

6) Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Самостоятельно, в рамках местного самоуправления, р ешаются вопросы организации финансового контроля.

Вместе с тем в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. На основании этого конституционного положения федеральные и региональные органы государственного финансового контроля наделены правом в установленных случаях контролировать отдельные вопросы финансовой деятельности муниципальных органов.

Таким образом, в Конституции Российской Федерации заложены принципиальные основы правового обеспечения государственного и муниципального финансового контроля, включая ряд процессуальных и материальных норм, которые подверглись дальнейшей конкретизации и детализации в основанных на Конституции РФ законодательных и нормативных актах различного уровня.

 

Многоуровневая система нормативно-правовых актов ГФК:

1 уровень - законы, положения, указы, приказы, распоряжения и постановления по вопросам ГФК (предполагается, что акты будут содержать как принципиальные нормы, исходя из которых будут формироваться положения нижестоящих уровней, так и определенные императивные правила (кроме стандартов), регулирующие правоотношения в сфере ГФК);

2 уровень – профессиональные стандарты и этический кодекс ГФК (включающий в себя свод норм профессионального поведения работников сферы ГФК, состоящий из правовых аспектов и аспектов профессиональной морали);

3 уровень – разъяснения к актам 1 и 2-го уровней, инструкции, методические рекомендации по их применению в конкретных сферах деятельности или видах организации и др. (к данному уровню относятся интерпретационные акты, носящие рекомендательный, разъясняющий и уточняющий характер);

4 уровень – внутренние документы (регламенты) органов ГФК.

Конституция РФ - является юридической базой российского законодательства, распространяя свое действие и на финансовые отношения.

Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (N 317-ФЗ от 14.11.2017)

5 групп НПА в области ГФК:

1) базовые нормативные правовые акты по основным подотраслям финансового законодательства (Бюджетный кодекс РФ; Налоговый кодекс РФ; Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (N 317-ФЗ от 14.11.2017), ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»; ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

2) нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус органов финансового контроля (федеральные законы Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), Закон РФ от 21 марта 1991 г. N 943-I "О налоговых органах Российской Федерации

3) нормативные правовые акты, прямо не входящие в систему правового регулирования финансового контроля, но обеспечивающие проведение ведомственного, внутрихозяйственного, независимого финансового контроля,

4) законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие финансовые отношения в области контрольной деятельности субъектов РФ,

5) акты органов местного самоуправления.

 

Правовое регулирование бюджетного устройства и процесса в Российской Федерации Основные нормы права · Конституция Российской Федерации (1993) · Гражданский кодекс Российской Федерации (1994) · Бюджетный кодекс Российской Федерации (1998) · Федеральные законы о бюджете (решения о бюджете органов местного самоуправления) · Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» (1995) · Указы Президента Российской Федерации · Постановления Правительства Российской Федерации · Нормативные правовые акты Минфина России и т.д.   Специальные нормы права · Законодательство о бюджетных поступлениях · Законодательство о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд · Законодательство, порождающее возникновение публично-правовых обязательств · Законодательство о бюджетно-правовой, административной и иной ответственности и т.д.

Наиболее важные нормативно-правовые акты, регулирующие государственный финансовый контроль:

· Конституция РФ - является юридической базой российского законодательства, распространяя свое действие и на финансовые отношения.

· Основным документом, регламентирующим налоговый контроль, служит Налоговый Кодекс РФ, законодательство по налоговому контролю - наиболее динамичная подотрасль финансово-контрольного законодательства. Нормы налогового законодательства регулируют те финансовые отношения, которые складываются в процессе аккумуляции денежных средств публичными субъектами в виде налогов и в процессе контроля за их сбором.Федеральный закон «О Счетной Палате РФ».