Контроль при осуществлении закупок

 

17. Жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика подлежат рассмотрению в процедуре, предусмотренной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, по основаниям, которые установлены частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

Участник закупки обжаловал в территориальное управление антимонопольного органа (далее - управление) действия заказчика по организации и проведению запроса предложений на право заключения договора, предусматривающего выполнение работ по техническому обслуживанию и текущему ремонту легковых автомобилей.

Антимонопольный орган рассмотрел жалобу в процедуре, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, и принял решение о признании жалобы обоснованной, посчитав, что заказчик допустил нарушение ряда положений Закона о закупках и статьи 17 Закона о защите конкуренции. По результатам рассмотрения жалобы заказчику выдано предписание об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, заказчик обратился в арбитражный суд с заявлением о признании указанных ненормативных правовых актов недействительными.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями суда апелляционной инстанции и суда округа, в удовлетворении заявления отказано.

Суды исходили из того, что, в силу пункта 5.3.1.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе (утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331), данный орган исполнительной власти осуществляет контроль за соблюдением коммерческими организациями антимонопольного законодательства и, соответственно, вправе принимать оспариваемые решение и предписание.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отменила состоявшиеся по делу судебные акты, указав следующее.

Согласно пункту 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, которая регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в силу Закона, но не определяет основания обращения в антимонопольный орган.

Эти основания закреплены частью 10 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Федерального закона от 29.06.2015 N 156-ФЗ).

Следовательно, правовое значение при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования действий (бездействия) заказчика имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Учитывая изложенное, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых предусмотрен частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

Оспоренное обществом решение антимонопольного органа таких оснований не содержит, в связи с чем решение и выданное в связи с ним предписание управления признаны Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации недействительными.

При разрешении аналогичных споров в настоящее время судам необходимо учитывать, что законодатель расширил перечень оснований для обращения в антимонопольный орган - начиная с 31.12.2017 положения части 10 статьи 3 Закона изложены в новой редакции, установленной Федеральным законом от 31.12.2017 № 505-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон № 505-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Закона N 505-ФЗ) обжалование действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган осуществляется, в том числе, по основанию проведения закупки с нарушением требований Закона о закупках.

Следовательно, при рассмотрении жалоб, поданных 31.12.2017 и позднее, антимонопольный орган вправе выносить решения и предписания, необходимые для восстановления прав участников закупки, в частности, если права участников нарушены несоблюдением заказчиком требований к информационной открытости закупки, установлением неизмеряемых требований к участникам закупки, необоснованным ограничением конкуренции и несоблюдением принципа равенства по отношению к участникам закупки (пункты 1, 2 и 4 части 1 статьи 3 Закона о закупках).

При этом необходимо учитывать, что, согласно части 13 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Закона N 505-ФЗ), рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Таким образом, антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

 

18. Антимонопольный орган вправе проводить внеплановые проверки соблюдения заказчиками Закона о защите конкуренции.

Общество оспорило в суде решение и предписание антимонопольного органа, вынесенные, по его мнению, за пределами компетенции, поскольку в рамках контроля за применением Закона о закупках не предусмотрена возможность проведения антимонопольным органом внеплановых проверок.

Рассмотрев дело и определяя наличие у антимонопольного органа компетенции на проведение проверок, суд указал следующее.

Статья 17 Закона о защите конкуренции (части 1 и 5) запрещает действия заказчиков, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при осуществлении закупок товаров, работ и услуг в соответствии с Законом о закупках.

На основании пунктов 2 и 3 части 1, части 5 статьи 17 Закона о защите конкуренции к таким действиям, в частности, относятся создание участнику закупки преимущественных условий участия, нарушение порядка определения победителя по результатам закупочной процедуры.

Изложенное означает, что несоблюдение заказчиками отдельных требований Закона о закупках может одновременно свидетельствовать о нарушении антимонопольного законодательства.

На основании пункта 11 части 1 статьи 23, статьи 25.1 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы вправе проводить внеплановые проверки соблюдения антимонопольного законодательства в отношении субъектов, указанных в данной норме, в том числе коммерческих организаций.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции результаты проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, являются основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и рассмотрения этого дела в процедуре, предусмотренной главой 9 Закона о защите конкуренции.

Как установил антимонопольный орган в рамках проведения внеплановой проверки, при проведении закупочных процедур общество использовало систему оценки заявок участников отбора, позволявшую членам закупочной комиссии произвольно оценивать заявки и систематически обеспечивать преимущество отдельным участникам закупки, с которыми в конечном итоге заключались договоры.

Принимая во внимание, что в отношении общества проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства, а выявленные по результатам проверки нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции нашли свое подтверждение, суд отказал в удовлетворении требований общества.

В другом деле по результатам проведенной в отношении общества внеплановой проверки антимонопольным органом принято решение и выдано предписание о внесении изменений в положение о закупке в части, нарушающей требования к информационному обеспечению закупок (статья 4 Закона).

Общество оспорило решение и предписание антимонопольного органа в арбитражном суде по основаниям, связанным с превышением антимонопольным органом своих полномочий при принятии указанных правовых актов.

Суд удовлетворил заявленные обществом требования, указав следующее.

Статья 6 Закона о закупках предусматривает, что контроль за соблюдением требований данного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

По общему правилу такой контроль осуществляется в процедуре, определенной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, которая не предусматривает возможность проведения антимонопольным органом внеплановых проверок.

Таким образом, поскольку в рассматриваемом деле антимонопольным органом проверялось только наличие нарушений Закона о закупках, а не Закона о защите конкуренции, который, в свою очередь, предусматривает возможность проведения внеплановых проверок с последующим рассмотрением дела в порядке главы 9 данного закона, антимонопольный орган вышел за пределы имеющейся компетенции. Следовательно, у антимонопольного органа отсутствовали законные основания для вынесения оспариваемых решения и предписания.

 

19. Несоразмерность мер, установленных для заказчика в предписании антимонопольного органа, может служить основанием для вывода о незаконности предписания и признания его недействительным.

В результате установления факта необоснованного отклонения заявки участника закупки антимонопольным органом в адрес заказчика вынесены решение о нарушении положений Закона о закупках и предписание об аннулировании проводимой закупки.

Заказчик обратился в суд с требованием об отмене предписания антимонопольного органа, принятого, по его мнению, с превышением имеющихся полномочий, поскольку устранить выявленное нарушение на момент рассмотрения заявок было возможно путем отмены протоколов, составленных в ходе определения поставщика (исполнителя, подрядчика), и возложения обязанности на заказчика повторно рассмотреть заявки. В связи с этим принятое антимонопольным органом предписание об аннулировании проводимой закупки, по мнению заказчика, является чрезмерной мерой, нарушающей права заказчика.

Арбитражный суд первой инстанции оставил в силе предписание антимонопольного органа, указав следующее.

Согласно положениям части 1 и 20 статьи 18.1, пункта 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган по результатам рассмотрения жалобы вправе вынести предписание заказчику, в частности, об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, аннулировании торгов.

При этом антимонопольный орган наделен правом выдавать предписание с указанием любого из приведенных действий, которое, по мнению органа, будет направлено на устранение нарушений законодательства Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда, указав следующее.

Наличие в пункте 3.1. части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции открытого перечня мер, которые могут быть предписаны заказчику, не означает, что соответствующие меры могут быть избраны антимонопольным органом произвольно. Исходя из смысла части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, ограничение прав заказчика должно являться соразмерным, т.е. преследовать законную цель, быть пригодным и необходимым для ее достижения, не создавать ситуацию, когда исполнение предписанных мер приведет к наступлению существенных неблагоприятных последствий для заказчика.

Вынесенное антимонопольным органом предписание об аннулировании торгов в целом устраняет выявленное нарушение, однако является несоразмерным, поскольку в рассмотренной ситуации могли быть приняты иные меры, направленные на устранение выявленных нарушений, но допускающие продолжение проведения закупки.

 

20. Заявление заказчика и/или победителя о недействительности договора и применении последствий его недействительности (требование, предъявленное в суд, возражение против иска и т.п.) не имеет правового значения, если обстоятельства, на которые ссылается заявитель в обоснование недействительности, вызваны недобросовестными действиями самого заявителя, а предъявление иска направлено на уклонение от исполнения договорного обязательства.

Угольная компания обратилась с иском к акционерному обществу (заказчик) о взыскании задолженности за подлежащий поставке в апреле и мае уголь по договору поставки. Заказчиком предъявлен встречный иск о признании недействительным договора поставки в связи с допущенными при его заключении нарушениями требований Закона о закупках.

Решением суда первой инстанции встречный иск удовлетворен, в удовлетворении первоначального иска отказано, поскольку договор заключен в нарушение требований Закона о закупках и Стандарта, утвержденного заказчиком, в части порядка оформления заявки на проведение закупочной процедуры; обеспечения открытости закупочной деятельности путем публикации информации о системе закупок и закупочных процедур на официальном сайте.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции отметил, что, согласно пункту 5 статьи 166 ГК РФ, заявление о недействительности сделки не имеет правового значения, если ссылающееся на недействительность сделки лицо действует недобросовестно, в частности, если его поведение после заключения сделки давало основание другим лицам полагаться на действительность сделки. Возражение заказчика о признании договора поставки недействительным последовало после его исполнения сторонами на протяжении года и при обстоятельствах, когда к стороне, предъявившей встречный иск, заявлены требования, связанные с его ненадлежащим исполнением и, следовательно, с недобросовестным поведением.

При этом, обращаясь с иском о признании договора поставки недействительным, акционерное общество ссылается на собственные неправомерные действия при проведении закупки: непринятие им в письменном виде решения о проведении закупки; неутверждение и неразработка документации о закупке; неразмещение на официальном сайте информации о закупке.

Таким образом, учитывая требования указанных норм права, допущенные самим заказчиком нарушения не могут быть положены судом в основу признания договора недействительным по иску, предъявленному таким заказчиком.

 

Иные вопросы

 

21. В случае противоречия между содержанием положения о закупке и документации о закупке применению подлежит положение о закупке.

Общество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании закупки недействительной, поскольку при ее проведении применялись положения документации о закупке, противоречащие содержанию положения о закупке. По мнению заявителя, указанные действия заказчика нарушают требования части 2 статьи 2 и части 10 статьи 4 Закона о закупках.

Арбитражный суд удовлетворил заявленное требование.

Как следовало из материалов дела, в положении о закупках установлен исчерпывающий перечень требований к участникам закупки, не предусматривающий возможность его расширения в документации о закупке: в числе требований отсутствовало правило, касающееся права заказчика устанавливать требования к финансовым показателям деятельности участников. Вместе с тем документация о закупке, в нарушение условий положения о закупке, содержала данное требование.

По смыслу части 2 статьи 2 Закона о закупках положение о закупке является локальным документом заказчика, который регламентирует его закупочную деятельность.

При этом в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке (часть 10 статьи 4 Закона о закупках).

В связи с этим арбитражный суд разрешая спор, исходил из содержания положения о закупке, а не условий документации о закупке.

 

22. Организации, в отношении которых введено конкурсное производство, освобождаются от применения положений Закона о закупках в части, связанной с необходимостью проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве.

В рамках дела о несостоятельности (банкротстве) федеральное агентство обратилось с заявлением о признании недействительным договора оказания услуг по оценке имущества должника (далее - общество), заключенного конкурсным управляющим и оценщиком без применения положений Закона о закупках.

В обоснование необходимости применения конкурсным управляющим при заключении договора об оценке имущества должника положений Закона о закупках федеральное агентство сослалось на письмо Минэкономразвития России от 16.11.2015 N Д28и-3409. Согласно данному письму организации, в отношении которых введено конкурсное производство, не освобождаются от применения положений Закона о закупках при осуществлении закупочной деятельности.

Суды, отказывая в удовлетворении заявленных требований, принимая во внимание положения Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве), указали следующее.

Исходя из содержания статьи 130 Закона о банкротстве, привлечение оценщика для оценки рыночной стоимости имущества для должника являлось обязательным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20.3 Закона о банкротстве арбитражный управляющий в деле о банкротстве имеет право привлекать для обеспечения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве на договорной основе иных лиц с оплатой их деятельности за счет средств должника, если иное не установлено Законом о банкротстве, стандартами и правилами профессиональной деятельности или соглашением арбитражного управляющего с кредиторами.

По правилам пункта 1 статьи 20.7 Закона о банкротстве расходы на проведение процедур, применяемых в деле о банкротстве, осуществляются за счет средств должника, если иное не предусмотрено Законом о банкротстве. В силу пункта 2 названной статьи за счет средств должника в размере фактических затрат производится оплата расходов, предусмотренных Законом о банкротстве, в том числе расходов на оплату услуг оценщика, реестродержателя, аудитора, оператора электронной площадки, если привлечение оценщика, реестродержателя, аудитора, оператора электронной площадки является обязательным, а также оплата судебных расходов, в том числе государственной пошлины.

Согласно пункту 5 статьи 20.7 Закона о банкротстве привлечение арбитражным управляющим лиц для обеспечения исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве, оплата услуг таких лиц или определенный настоящей статьей размер оплаты таких услуг могут быть признаны арбитражным судом необоснованными по заявлению лиц, участвующих в деле о банкротстве, в случаях, если услуги не связаны с целями проведения процедур, применяемых в деле о банкротстве, или возложенными на арбитражного управляющего обязанностями в деле о банкротстве либо размер оплаты стоимости таких услуг явно несоразмерен ожидаемому результату.

Закон о банкротстве, предусматривающий порядок привлечения арбитражным управляющим специалистов для обеспечения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве, по правилам, установленным названным Законом, носит специальный характер и подлежит приоритетному применению. Проведение процедур банкротства проходит под контролем арбитражного суда, суду предоставлено право рассматривать вопросы об обоснованности привлечения арбитражным управляющим специалистов и установления размера оплаты их услуг.

Кроме того, применение арбитражными управляющими Закона о закупках при привлечении специалистов в рамках дела о банкротстве приведет к затягиванию процедур банкротства, дополнительному расходованию денежных средств должника либо, в отсутствие у должника средств, - средств заявителя в деле о банкротстве.

Таким образом, основания для признания недействительным договора, заключенного конкурсным управляющим для проведения оценки имущества должника, в рамках процедур, применяемых в деле о банкротстве, как противоречащего Закону о закупках, отсутствуют.