Глава 13. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности

 

13.1. Понятие и содержание участия прокуратуры в правотворческой деятельности*(164)

 

Совершенствование федерального законодательства, нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления требует непосредственного участия органов прокуратуры в правотворчестве.

В юридической науке под правотворческой деятельностью понимается в широком смысле - формирование права, а в узком - создание нормативных правовых актов.

В последние годы активному осуществлению указанной деятельности способствует наличие у большинства прокуроров субъектов РФ права законодательной инициативы, введение должности старшего помощника прокурора субъекта РФ по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления, использование различных форм участия в правотворчестве.

Органы прокуратуры играют важную роль в реализации правотворческой функции. Характер деятельности позволяет прокурорам быть наиболее осведомленными о потребности в правовом регулировании практически всех сфер общественных отношений. Участие в правотворчестве органов прокуратуры делает возможным предотвращение издания незаконных нормативных правовых актов.

В соответствии с Законом о прокуратуре участие в правотворческой деятельности является одним из важных направлений прокурорской деятельности (п. 4 ст. 1). Прокуроры, реализуя свои полномочия, вносят в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9).

В приказе Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" предусмотрена обязанность прокуроров выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования. Для этого необходимо активнее использовать в нормотворческой работе материалы прокурорского надзора, осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства.

Одновременно следует расширять сложившиеся формы сотрудничества прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества. Причем взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также участие в правотворческой деятельности следует подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовой регламентации общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия. В этих целях необходимо на регулярной основе участвовать в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов, в работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов, готовить по ним заключения и другие документы. Требуется оказывать муниципальным органам помощь в разработке модельных правовых актов, обеспечивая их точное соответствие федеральному законодательству (п. 2).

Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144, определены такие направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности, как: а) инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; б) участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; в) составление правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; г) участие в обсуждении законопроектов в палатах ФС РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ (п. 1.2).

При этом на старших помощников прокуроров субъектов РФ по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления возложены задачи: 1) обеспечения участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов; 2) подготовки предложений по совершенствованию федерального законодательства; 3) организации постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта РФ; 4) обеспечения участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта РФ протестов и представлений прокуратуры; 5) инициирования принятия нормативных правовых актов в субъекте РФ и муниципальных образований, необходимых для реализации федеральных законов; 6) предотвращения принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству (п. 6.1).

Формами решения этих задач определены:

- внесение предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

- внесение проектов законов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ с использованием права законодательной инициативы и направление законопроектов в органы, обладающие таким правом;

- участие в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

- составление заключений на проекты нормативных правовых актов;

- информирование законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о несоответствии положений проектов нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству;

- участие в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта;

- информирование подразделений прокуратуры, осуществляющих надзор за исполнением законодательства, о принятии актов, противоречащих Конституции России или федеральному законодательству (п. 6.4).

Наряду с этим в ходе подведения итогов работы за полугодие старшими помощниками прокуроров субъектов РФ по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления составляются и направляются в правовое управление Генпрокуратуры РФ информационно-аналитические справки о состоянии правотворческой работы в субъекте РФ, в том числе о законодательных инициативах органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, непосредственно связанным с компетенцией прокуратуры, и собственные предложения по совершенствованию федерального законодательства. Такие предложения могут направляться прокуратурами субъектов РФ в Генпрокуратуру РФ вне зависимости от представления информационно-аналитической справки (п. 6.5, 6.6). Отметим, что правовым управлением Генпрокуратуры РФ поступившие предложения обобщаются в электронном банке данных, тщательно анализируются и активно используются при осуществлении участия в правотворчестве.

В приказе Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 отмечается, что в результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. Этим же приказом предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.

При отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурорам следует направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) региона, главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти (п. 2.1).

В ситуациях длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокуроры должны вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов, использовать имеющееся у них право законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (п. 2.8).

Заместителям Генпрокурора РФ в федеральных округах вменено в обязанность по итогам первого полугодия и по итогам года информировать полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах о бездействии региональных органов власти в сфере нормотворчества (п. 3).

Приказом Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195 прокурорам предложено с целью предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе: разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовке заключений на проекты законов, заседаниях представительных и исполнительных органов власти (п. 4.1). При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве прокуроры обязаны вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов (п. 20).

Одновременно приказом Генпрокурора РФ от 24.11.2008 N 243 "Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления" на правовое управление Генпрокуратуры РФ возложены:

- определение основных направлений и организация планирования законопроектной деятельности в системе прокуратуры РФ;

- координация законопроектной работы структурных подразделений Генпрокуратуры РФ (включая деятельность представителей структурных подразделений в рабочих группах палат ФС РФ), согласование разрабатываемых ими проектов законов, обеспечение сопровождения проектов в палатах ФС РФ;

- обеспечение структурных подразделений Генпрокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ информационными материалами по законопроектной деятельности палат ФС РФ;

- организация доступа прокуратур субъектов РФ к электронным базам данных актов субъектов РФ;

- подготовка для прокуратур субъектов РФ проектов модельных законов (предложений), которые могут быть внесены в порядке законодательной инициативы в законодательные органы субъектов РФ в целях единообразного правового регулирования актуальных вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;

- организация и проведение во взаимодействии с управлением по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры РФ антикоррупционной экспертизы проектов законов;

- подготовка методических рекомендаций и информационных писем по вопросам организации и осуществления законопроектной деятельности в системе органов прокуратуры (п. 2).

Одной из актуальных задач, стоящих перед прокурорами в сфере нормотворчества, является своевременное выявление коррупциогенных факторов в проектах законов. При проведении антикоррупционной экспертизы проектов законов и действующих нормативных правовых актов прокуроры руководствуются положениями Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96, приказа Генпрокурора РФ от 28.12.2009 N 400 и Методических рекомендаций по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов, подготовленных Генпрокуратурой РФ и одобренных Научно-консультативным советом при Генпрокуратуре РФ (по вопросу проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов см. 5.11).

Необходимо отметить, что, начиная с первого полугодия 2010 г., прокуроры субъектов РФ заполняют форму статистической отчетности о работе по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, которая утверждена приказом Генпрокурора РФ от 31.05.2010 N 227. Новая форма отчетности (форма НПА) позволяет более объективно оценивать участие органов прокуратуры в нормотворческом процессе органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления, определять направления ее совершенствования.

В настоящее время особенно актуально участие прокуроров в правотворчестве на муниципальном уровне, так как органы местного самоуправления издают наибольшее количество нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Однако не все прокуроры городов и районов активно участвуют в муниципальном правотворчестве. Совершенствованию участия таких прокуроров в правотворчестве могут способствовать: а) оптимальное распределение нагрузки между оперативными работниками; б) планирование указанной деятельности на основе систематического и постоянного мониторинга действующего законодательства; в) активное использование результатов надзорной практики и планов правотворческой работы органов местного самоуправления.

Прокурорам субъектов РФ и их старшим помощникам по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления следует постоянно оказывать прокурорам городов и районов необходимую методическую и практическую помощь в виде проведения тематических семинаров, индивидуальных стажировок, разработки и направления в нижестоящие прокуратуры методических рекомендаций, информационных писем и т.п.*(165)

Вместе с тем реализация рассматриваемого направления деятельности органов прокуратуры требует дальнейшего развития.

Необходимо активнее использовать имеющееся у прокуроров субъектов РФ право законодательной инициативы для внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ предложений об изменении и о дополнении регионального законодательства по актуальным направлениям борьбы с преступностью, обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан.

Следует активизировать участие прокуроров городов и районов в правотворчестве органов местного самоуправления, которое надлежит считать одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.

Целесообразно обеспечить получение сведений о планах законопроектной работы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, вносить в них предложения по актуальным вопросам борьбы с преступностью, коррупцией, защиты прав и свобод граждан.

В целях синхронизации законотворческих процессов на федеральном и региональном уровнях необходимо:

- инициировать разработку и принятие законодательных актов субъектов РФ, предусмотренных принятыми федеральными законами;

- при рассмотрении проектов законов по вопросам совместного ведения России и ее субъектов, подготовленных в порядке законодательной инициативы на региональном уровне, учитывать информацию правового управления Генпрокуратуры РФ о наличии соответствующих законодательных инициатив по аналогичным вопросам на федеральном уровне;

- при подготовке прокуратурами субъектов РФ проектов федеральных законов, предполагаемых к внесению в Госдуму в порядке законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, предварительно направлять их в правовое управление Генпрокуратуры РФ для правовой оценки и дачи заключения о целесообразности данной инициативы.

Требуется полнее использовать информацию о правоприменительной практике для определения целесообразности изменения действующего законодательства в ходе подготовки заключений по рассматриваемым в прокуратурах субъектов РФ законопроектам.

 

13.2. Реализация прокурором права законодательной инициативы*(166)

 

Право законодательной инициативы представляет собой полномочие субъектов права, определенных Конституцией РФ и федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, вносить законопроекты в органы законодательной власти РФ и ее субъектов, которые обязаны обсудить возможность принятия таких проектов к рассмотрению.

Согласно Конституции РФ Генпрокурор РФ не значится среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104). Тем не менее органы прокуратуры не находятся в стороне от законотворческого процесса.

Так, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что право законодательной инициативы, наряду с депутатами, высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ, представительными органами местного самоуправления, может быть предоставлено конституцией (уставом) субъекта РФ иным органам (п. 1 ст. 6). В настоящее время конституциями (уставами) 75 субъектов РФ региональным прокурорам предоставлено право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Здесь следует отметить, что постановлением Совета Федерации ФС РФ от 27.05.2009 N 189-СФ "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению" органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано рассмотреть вопрос о наделении прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы путем внесения в конституции и уставы субъектов регионов соответствующих изменений (п. 5).

Анализ соответствующих норм показывает, что в субъектах РФ по-разному регламентируется право законодательной инициативы прокуратуры. В отдельных регионах это право предоставлено органам прокуратуры областного уровня, в других - непосредственно руководителям прокуратур.

Формы и порядок взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами власти конкретизированы организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ. Так, в соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 09.08.1996 N 47 "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации", который действует в части, не противоречащей приказу Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144, прокурорам надлежит принимать меры для предоставления им права законодательной инициативы (п. 7). В свою очередь, приказом Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам, наделенным конституциями и уставами субъектов РФ правом законодательной инициативы, предписано активно использовать указанное правомочие для формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства. Указанное правомочие прокурорам следует использовать в случае длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (п. 2.8).

Согласно Положению, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144, одним из направлений правотворческой деятельности прокуратуры является инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры (п. 1.2). Прокуроры субъектов РФ обязаны инициировать принятие нормативных правовых актов в субъекте РФ и муниципальных образованиях, необходимых для реализации федеральных законов, в том числе путем внесения законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ с использованием права законодательной инициативы (п. 6.2).

Именно с момента получения законодательным (представительным) органом государственной власти проекта закона возникает определенное правоотношение, представляющее собой процесс правотворчества.

При осуществлении законотворческой деятельности необходимо соблюдать некоторые общие принципы, к которым, например, относится принцип профессионализма правотворчества, подразумевающий наличие у разработчика правового акта профессиональных знаний и опыта в моделировании законопроектов. Не стоит забывать и о принципе законности, предусматривающем, что вся работа по подготовке проектов законов должна осуществляться в рамках закона.

Реализации права законодательной инициативы предшествует подготовка законопроекта. Начальным этапом такой работы может служить идея законопроекта - система научных и вненаучных суждений о необходимости принятия новых, изменения или отмены действующих законодательных норм, предмете и основных методах законодательной регламентации, ее целях и ожидаемом результате*(167).

Следующим этапом подготовки проекта закона служит разработка его концепции, включающей: а) общий замысел; б) основные идеи; в) важнейшие характеристики; г) примерный план содержания.

В концепции проекта закона определяются также: а) сроки его принятия; б) период проверки качества и эффективности действия.

Составление концепции законопроекта нередко требует привлечения соответствующих специалистов (экономистов, социологов, экологов и т.п.).

Большую пользу приносит также изучение и разумное использование отечественного, зарубежного и международного опыта правовой регламентации соответствующих общественных отношений.

Подготовка концепции позволяет существенно повысить качество вносимых законодательных инициатив.

Разработка законопроектов включает принятие соответствующего решения, которое закрепляется в плане работы (общем или отдельном), утверждаемом прокурором субъекта РФ.

При этом проекты законов разрабатываются в целях: а) реализации потребности в правовой регламентации определенных общественных отношений; б) устранения имеющихся пробелов, устаревших норм и противоречий, множественности правовых актов по одному предмету правового регулирования.

Подготовка законопроекта предполагает изучение: а) ранее принятых законодательных актов по предмету правового регулирования проекта; б) результатов и недостатков изданных законов в затрагиваемой сфере общественных отношений; в) влияния их на разрабатываемый законопроект; г) взаимодействия предполагаемого и действующих законодательных актов.

Не менее полезно проанализировать научные воззрения на решение возникшей проблемы правовой регламентации, результаты опросов общественного мнения, статистические данные, определить целесообразность и размер финансовых и иных материальных затрат в сравнении с ожидаемым результатом.

Первоочередное внимание следует уделять соответствию проекта закона Конституции РФ общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, включая международно-правовые соглашения Генпрокуратуры РФ.

Следующим этапом является разработка текста законопроекта*(168).

Отмеченным выше Положением предусмотрено создание для подготовки проектов законов рабочей группы, в которую включаются прокурорские работники, а также сотрудники иных органов власти и организаций. Решение об образовании такой группы и ее составе утверждается руководителем органа прокуратуры. При необходимости обеспечивается согласование законопроекта с иными органами власти по вопросам их ведения и заинтересованными организациями. Проекты законодательных актов, затрагивающие спорные концептуальные вопросы, могут обсуждаться на научно-консультативных (научно-методических) советах при Генпрокуратуре РФ и прокуратурах субъектов РФ (п. 2.2-2.5).

Содержание законопроекта должно соответствовать потребности в правовом регулировании общественного отношения и экономическим условиям, предусматривать особенности и механизм его применения. Поэтому необходимо определить важнейшие положения разрабатываемого закона, которыми устанавливаются: а) новые или измененные правила поведения; б) запреты совершения определенных деяний; в) санкции за нарушение вводимых запретов.

В процессе разработки проектов законов зачастую может возникнуть необходимость подготовки проектов обеспечивающих их реализацию нормативных правовых актов. Поэтому в законопроект целесообразно включать поручение определенным субъектам права в установленные сроки разработать и принять развивающие и конкретизирующие его документы.

Необходимо учитывать, что в заключения по проектам законов, внесенным в порядке законодательной инициативы, в том числе прокурорами, обязательно включаются ответы на следующие вопросы:

- соответствует (не соответствует) проект Конституции РФ и федеральному законодательству. Если имеется несоответствие указанным правовым актам, то отражается, какому именно и в чем выражается несоответствие;

- соблюдена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между его разделами, главами, статьями, частями, пунктами. Когда такие противоречия допущены, они называются и даются рекомендации по их устранению;

- полностью ли приведен перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или изданию в связи с принятием законопроекта. Если приведен неполный перечень, указываются акты, которые не приведены.

Немаловажное значение для успешной реализации прокурорами права законодательной инициативы имеет соблюдение в подготавливаемых с этой целью проектах законов правил юридической техники - требований к оформлению, содержанию, структуре и изложению законодательных норм, с помощью чего обеспечивается:

- минимальное количество актов по одному предмету правового регулирования (принятие укрупненных правовых актов);

- полнота юридической регламентации общественного отношения; максимально возможная ясность текста законодательных норм; экономичность их изложения при глубине и всесторонности содержания;

- единство терминологии и использование общепризнанных терминов; включение в законопроект однородного правового материала; одновременное принятие материальных и процессуальных правовых норм;

- обоснованное деление проекта закона на статьи, пункты (подпункты), абзацы*(169).

В законопроекте необходимо выделять заголовок, преамбулу, нормы, заключительные положения (в отдельных случаях - переходные положения).

Заголовок должен быть кратким и емким.

В преамбуле следует приводить исходные положения законопроекта, имея в виду, что они не обладают нормативным характером.

Вначале проекта закона излагаются общие положения: цель, сферы действия, принципы регулирования, основные субъекты. Затем приводятся нормы о правах и обязанностях субъектов права, взаимоотношениях их между собой и с иными субъектами.

Нормы законопроекта должны содержать юридические правила (формулы) правомерного и неправомерного поведения. Допускаются нормы-определения (дефиниции), нормы-цели, нормы-принципы, компетенционные нормы. Нормативные определения необходимы для всех основных понятий законопроекта, которые раскрывают цель и смысл его.

Заключительные и переходные положения посвящаются срокам и порядку вступления закона в силу (возможны разные сроки для отдельных положений), изменению и отмене правовых норм, подтверждению правопреемственности.

Рубрикация проектов законов включает разделы, главы, статьи, пункты (подпункты), основой которых служит правовая норма.

Существенную роль играют приемы формулирования законодательных норм путем: а) приведения обобщающих понятий (абстрактный); б) перечисления конкретных обстоятельств (казуистический); в) изложения содержания нормы в одной статье (прямой); г) отсылки к другим нормам (отсылочный); д) включения элементов нормы в разные статьи (бланкетный)*(170).

Заметим, что с помощью отсылок обеспечивается взаимосвязь между нормами законопроекта и положениями иных законодательных актов. Отсылки используются: а) к нормам проекта закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и специальными предписаниями; б) к актам более высокой юридической силы, если требуется выявить правовой источник законопроекта; в) к международно-правовым актам, требующим введения внутригосударственных правовых норм для их исполнения; г) к подзаконным актам, когда необходимо дать поручение о принятии детализирующих правовых норм.

Отсылки могут быть сделаны к законопроекту в целом, его части или отрасли права.

Необходимо правильно использовать в проекте закона иностранные термины, учитывать их смысл и точность перевода. В связи с этим следует использовать словари правовых понятий зарубежного законодательства. Требования к языку закона включают:

- использование констатирующих, повествовательных и утвердительных предложений (как правило, с отсутствием подлежащего);

- исключение перегрузки простых предложений однородными членами (применять цифры или буквы: 1, 2, а, б);

- неупотребление союзов "а", "но", "чтобы", "да", "да и", "не то", "хоть", "а также" и т.п.;

- недопущение словесных повторений, усложненных оборотов, лишних эпитетов;

- полное и правильное отражение существа правового предписания.

Важное значение в современных условиях приобретает возможность прокуроров активно влиять на нормотворческие процессы на муниципальном уровне, тем более что нередко имеется логическая зависимость между вносимыми в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в порядке реализации права законодательной инициативы законопроектами и развивающими их положения на уровне муниципальных образований нормативными правовыми актами. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что проекты муниципальных правовых актов, наряду с депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, могут вносить также иные субъекты правотворческой инициативы, установленные уставом муниципального образования. Порядок внесения таких проектов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты (ст. 46).

В настоящее время в целом ряде субъектов РФ указанным правомочием наделены все прокуроры городов и районов, которыми оно активно используется в первую очередь для обеспечения точного соответствия федеральному законодательству уставов и модельных правовых актов муниципальных образований. Очевидно, со временем эта деятельность прокуроров будет востребована более широко.

 

13.3. Мониторинг органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике*(171)

 

В правовой сфере термином "мониторинг" обозначают систему информационных наблюдений, дающих возможность анализировать и оценивать:

- результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс);

- качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;

- эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)*(172).

На состоявшейся 24-26 июня 2010 г. в Санкт-Петербурге Восьмой Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики" отмечалось, что в настоящее время указанная деятельность становится организационно оформленным инновационным институтом государственного управления*(173).

Осуществление мониторинга законодательства и правоприменительной практики с целью их корректировки в ходе осуществления надзора за исполнением законодательства соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления является одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры*(174).

Подобная деятельность осуществляется прокуратурой не только в ходе реализации надзорной функции. Правовой мониторинг необходимо рассматривать также как дополнительную (и самостоятельную) подфункцию*(175), реализуемую в рамках участия прокуратуры в правотворческой деятельности.

Объектом правового мониторинга могут быть нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений, а также отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов.

К субъектам мониторинговой деятельности относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица и специально созданные структуры, наделенные правомочиями контроля состояния системы права. В их число входят органы прокуратуры. Участниками мониторинга являются юридические и физические лица, обладающие юридически значимой возможностью участвовать в проведении мониторинга*(176).

Имеются органы и должностные лица, обязанные постоянно выполнять мониторинговую деятельность (специализированные органы). Наряду с ними действуют формирования, проводящие мониторинг периодически, с целью оценки успешности правового регулирования определенных общественных отношений или степени реализации отдельного нормативного правового акта либо их группы. Третьи сочетают постоянное осуществление мониторинга с наделением различных органов и должностных лиц полномочиями по выполнению конкретных исследований в той же сфере деятельности.

Централизованная организация мониторинга предполагает его выполнение специально уполномоченными органами. Децентрализованный мониторинг может проводиться любым заинтересованным субъектом по своей инициативе. При смешанной организации мониторинговыми полномочиями наделяются определенные субъекты. Одновременно допускается возможность осуществления соответствующих мероприятий иными структурами по поручению специальных субъектов либо в рамках собственной компетенции, например общественными организациями*(177).

Государственный мониторинг осуществляется исключительно органами государства. Общественный мониторинг выполняют негосударственные формирования. Разграничивают также правовой мониторинг на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Одновременно выделяют постоянный, временный, оперативный (предназначен для быстрого выполнения) и точечный мониторинг (проводится в отношении определенного правового акта или его части). Кроме того, различают комплексный и отраслевой мониторинг.

Ретроспективный мониторинг представляет собой исследование ранее действовавших нормативных правовых предписаний. Текущий мониторинг посвящен имеющим силу правовым актам. Прогнозный мониторинг предназначен для выявления перспектив развития общественных отношений и необходимости в связи с этим издания нормативных правовых актов в будущем. По направленности воздействия мониторинг является внутренним или внешним. В свою очередь, внешний мониторинг выступает в официальном и неофициальном виде. Прокуроры осуществляют, главным образом, внешний официальный мониторинг. Для создания надлежащих ведомственных организационно-распорядительных документов проводится также внутренний мониторинг. В научных и прикладных целях в органах прокуратуры применяется ретроспективные мониторинговые исследования.

Основная роль прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности заключается в мониторинге состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике (далее - мониторинг состояния законности). При этом прокуратура является конституционным специальным субъектом централизованного государственного федерального мониторинга состояния законности. Такая деятельность выполняется прокурорами комплексно, официально и на постоянной основе. Проведение мониторинга состояния законности органами прокуратуры имеет текущий и прогнозный характер.

Прокуроры осуществляют все виды мониторинговой деятельности: сбор и анализ сведений о состоянии законности, прогнозирование и информирование. При этом активно используются возможности смешанной системы организации мониторинга, например в форме сотрудничества с общественными объединениями и иными негосударственными структурами.

Мониторинг состояния законности является межфункциональной деятельностью органов прокуратуры и осуществляется в процессе надзора, участия в правотворческой деятельности, рассмотрения дел судами, в заседаниях органов представительной и исполнительной власти, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, международного сотрудничества, рассмотрения и разрешения обращений в органах прокуратуры.

Органы прокуратуры действуют на территории всей страны, проверки исполнения законов проводятся применительно к самым разным сферам деятельности, что дает возможность для широкомасштабного анализа применения законодательства разных отраслей права и позволяет выявлять не только правонарушения, но и проблемы, возникающие в ходе реализации законов и иных нормативных правовых актов.

Результаты правового мониторинга Генпрокурор РФ ежегодно представляет палатам ФС РФ и Президенту РФ в докладе о состоянии законности и правопорядка в стране. Более того. Совет Федерации каждый год готовит доклад о состоянии законодательства в России, в котором один из разделов посвящен мониторингу законодательства и правоприменительной практики в деятельности Генпрокуратуры РФ.

Согласно Положению, утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144, прокурорам всех уровней предписано осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования, регулярно анализировать итоги участия прокуратуры в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных правовых актов, незамедлительно информировать Генпрокуратуру РФ о проблемах в этой сфере и вопросах, требующих решения на федеральном уровне.

В Генпрокуратуре РФ работу по мониторингу правоприменительной практики координирует правовое управление, которое самостоятельно или с участием других подразделений организует мониторинг законодательства и правоприменительной практики по вопросам уголовного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, о прокуратуре, судоустройстве и правоохранительной деятельности. В это управление поступает информация о проблемах федерального законодательства не только из прокуратур субъектов РФ, но и из других подразделений, осуществляющих надзорную деятельность, в том числе в виде аналитических и иных материалов о состоянии правоприменительной практики, проблемах правоприменения и потребности в совершенствовании законодательства.

Результаты мониторинга оформляются правовым управлением в виде законодательных предложений, информационных писем в соответствующие органы власти, а также используются в осуществлении других форм правотворческой деятельности прокуратуры, включая участие в подготовке законопроектов другими органами государственной власти, составление правовых заключений на нормативные правовые акты, участие в обсуждении законопроектов в палатах ФС РФ.

Генпрокуратура РФ принимает все необходимые меры к доведению результатов проведенного мониторинга до субъектов законодательной инициативы. Так, Законом о прокуратуре предусмотрено, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9). Особое внимание уделяется результатам мониторинга правоприменения в сфере борьбы с коррупцией, который позволяет выявлять коррупциогенные положения в нормативных правовых актах и их проектах.

Частью мониторинга правоприменения является анализ обращений по проблемам федерального законодательства, поступающих в прокуратуру от граждан, юридических лиц, органов власти и других субъектов правоприменения. По результатам такой работы практикуется направление информационных писем в Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за подготовку нормативных правовых актов в соответствующей сфере. Результаты мониторинга, свидетельствующие об актуальных проблемах правоприменения, доводятся до сведения также профильных министерств, ответственных за выработку государственной политики и подготовку нормативных правовых актов в соответствующей сфере общественных отношений, активно используются прокуратурой при подготовке заключений на законопроекты, поступающие из ГПУ Администрации Президента РФ, Правительства РФ, палат ФС РФ, федеральных органов исполнительных власти, в ходе обсуждения вопросов совершенствования законодательства на парламентских слушаниях, "круглых столах", в межведомственных рабочих группах.

Мониторинг правоприменительной практики, проводимый прокуратурами субъектов РФ, - один из важных инструментов создания единого правового пространства. Для решения этой задачи мониторинг правоприменения осуществляется прокурорами уже на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов, так как именно в ходе процесса их разработки и обсуждения начинает применяться действующее законодательство, выявляются не соответствующие ему нормы предлагаемых проектов, устраняются возможные коллизии, решается вопрос о пределах полномочий по регулированию соответствующих отношений. Мониторинг применения федерального законодательства на этой стадии работы прокуратуры имеет превентивное значение.

В связи с этим в ходе проведения мониторинга нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления прокуратуры:

- запрашивают и изучают проекты региональных и муниципальных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ;

- участвуют в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти;

- направляют в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.

Следует отметить, что не во всех случаях прокуратура может принять участие в правотворческом процессе на стадии разработки и принятия проекта нормативного правового акта. Особенно это касается муниципальных правовых актов, что связано с большим количеством муниципальных образований, возникших в результате реформы местного самоуправления. Обеспечить участие прокуратуры в разработке проектов муниципальных актов каждого из них не всегда представляется возможным.

В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 24.11.2008 N 243 прокурорами организуется изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты отражаются в заключении о соответствии нормативного правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству. Заключения утверждаются прокурорами субъектов РФ, городов, районов, приравненными к ним военными прокурорами и прокурорами других специализированных прокуратур.

Одно из направлений мониторинга нормативных правовых актов - контроль своевременности внесения в них изменений, связанных с новеллами федерального законодательства. В целях совершенствования методики сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления прокуроры в течение месяца с момента изменений федерального законодательства обязаны проводить сверки действующих нормативных правовых актов в названных органах, о чем составляются соответствующие акты о выявленных противоречиях.

В ситуации длительного непринятия органом власти предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокуроры вносят представления об устранении нарушений закона, а также предложения об изменении, дополнении либо отмене нормативных правовых актов.

Нередко мониторинг изменений федерального законодательства показывает необходимость принятия в субъектах РФ подзаконных актов.

Еще одно важное направление деятельности прокуратуры субъектов РФ по итогам мониторинга - использование права законодательной инициативы и в первую очередь - для урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (см. 13.2).

Нередко изменения и дополнения регионального законодательства инициируются прокуратурами в информационных письмах, составляемых по результатам мониторинга правоприменения и развития законодательства. По предложению прокуроров устраняются не только противоречия между региональным и федеральным законодательством, но и восполняются пробелы в правовом регулировании.

Существенное влияние на качество нормотворческой деятельности органов местного самоуправления оказывает участие в нем прокуроров городов и районов. Этому в значительной степени способствует наделение прокуроров правом нормотворческой инициативы уставами муниципальных образований.

О выявленных в ходе надзора за законностью нормативных правовых актов нарушениях федерального законодательства, в том числе о бездействии региональных органов власти в сфере нормотворчества, заместители Генпрокурора РФ в федеральных округах ежеквартально информируют полномочных представителей Президента РФ в округах. Результаты обобщения этой работы также систематически поступают в Генпрокуратуру РФ.

Информационно-аналитическая справка о состоянии участия в правотворческой работе в субъекте РФ каждые полгода направляется соответствующими прокурорами в правовое управление Генпрокуратуры РФ. Эти справки должны содержать не только анализ правоприменительной практики и оценку правотворческой работы в регионах, но и предложения по совершенствованию федерального законодательства. Подобные предложения формулируются прокурорами также по мере выявления той или иной проблемы в правоприменении, при установлении несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства.

В Генпрокуратуре РФ создан банк данных, состоящий из предложений о совершенствовании федерального законодательства, поступающих из всех прокуратур субъектов РФ. В настоящее время совместно с НИИ Академии Генпрокуратуры РФ разработан макет информационной программы предложений о совершенствовании федерального законодательства. Размещенная в банке данных информация может стать основой для разработки законопроекта, иного нормативного правового акта либо внесения предложений в Минюст России о проведении мониторинга реализации конкретного нормативного правового акта.

Одним из важных элементов мониторинга, проводимого прокуратурой, является взаимодействие с иными субъектами и участниками этой работы. Так, приказом Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам предложено обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, СМИ (п. 2.3).

Частью системы мониторинга являются формируемые органами юстиции федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, а также регистр муниципальных нормативных правовых актов. С целью актуализации информации об этих актах прокуроры субъектов РФ направляют в территориальные органы Минюста России информацию о принятых в отношении указанных актов мерах прокурорского реагирования.

Органам прокуратуры необходимо взаимодействовать в ходе осуществления мониторинга с органами судебной власти. Результаты рассмотрения обращений о проверке конституционности правовых актов, арбитражных, гражданских и уголовных дел, протоколов об административных правонарушениях нередко указывают на изъяны правового регулирования и правоприменительной практики. В частности, одним из показателей, используемых в процессе отслеживания качества и действенности нормативных правовых актов, могут служить обращения в суды граждан с жалобами на такие предписания.

Наряду с этим целесообразно расширять привлечение к выполнению органами прокуратуры мониторинга законности основные институты гражданского общества, в первую очередь научно-исследовательские и экспертные организации, высшие образовательные учреждения юридического профиля, СМИ. Участие таких структур в организации мониторинга может оформляться соглашениями о сотрудничестве, в которых необходимо определять обязанности субъектов и порядок сотрудничества. Предметом такого взаимодействия служат информационный обмен, предоставление специалистов, оказание консультационных услуг, проведение социологических опросов на безвозмездной основе. При этом координацию мониторинговой деятельности следует возлагать на органы прокуратуры.

Кроме того, приказом Генпрокурора РФ от 23.10.2009 N 341 "О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации" прокурорам регионального уровня предложено ежедневно осуществлять мониторинг ведущих СМИ субъекта РФ в целях анализа состояния законности (п. 4). Одновременно на управление взаимодействия со СМИ Генпрокуратуры РФ возложен ежедневный мониторинг ведущих федеральных СМИ, а также основных интернет-сайтов (п. 5).

Следует подчеркнуть, что осуществление правового мониторинга расширяет возможности анализа, оценки и прогнозирования органами прокуратуры состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике*(178).

Рассматриваемая деятельность органов прокуратуры дополнилась новым конкретизированным Президентом РФ в Указе от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" содержанием. В соответствии с ним на Минюст России возложено осуществление мониторинга правоприменения в России в целях выполнения решений КС РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. Подпунктом "а" п. 5 данного документа Генпрокуратуре РФ рекомендовано ежегодно направлять в Минюст России предложения к проектам плана мониторинга и доклада главе государства о результатах мониторинга.

Согласно п. 8 утвержденного названным Указом Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации предложения к проекту плана мониторинга должны представляться в Минюст России не позднее 1 июня. К этому же сроку в силу п. 12 указанного Положения могут направляться в Минюст России предложения к проекту доклада Президента РФ о результатах мониторинга.

Приказом Генпрокурора РФ от 23.06.2011 N 180 "Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" определены сроки и адресаты направления соответствующих предложений прокурорами субъектов РФ и приравненными к ним прокурорами, а именно:

- прокуроры субъектов РФ, прокуроры комплекса "Байконур" и ЗАТО г. Межгорье вносят предложения в правовое управление Генпрокуратуры РФ, транспортные прокуроры - в управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, военные прокуроры - в Главную военную прокуратуру к 1 мая;

- Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, равно как структурные подразделения и Академия Генпрокуратуры РФ вносят предложения в правовое управление к 10 мая.

Предложения в проект плана мониторинга должны учитывать поступившие в прокуратуру предложения институтов гражданского общества и СМИ о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. В свою очередь, в предложениях к проекту доклада главе государства о результатах мониторинга нужно указывать сведения о целесообразности принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ; о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов; повышению эффективности правоприменения, противодействия коррупции; о государственных органах, ответственных за разработку соответственных законодательных и иных нормативных правовых актов РФ и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.

 

Рекомендуемая литература к главе

 

1. Бессарабов, В.Г. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности / В.Г. Бессарабов, Р.Б. Хуторецкий. - М., 2006.

2. Горохов, Д.Б. Правовой мониторинг как средство обеспечения законности / Д.Б. Горохов // Законность в Российской Федерации. - М.: ИЗ и СП при Правительстве РФ, НИИ Академии Генпрокуратуры РФ, 2008.

3. Подготовка заключений по проектам нормативных правовых актов в органах прокуратуры Российской Федерации: научно-методич. пособие. - М.: НИИ прокуратуры, 2005.

4. Правовой мониторинг: научно-практич. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. - М.: Юриспруденция. 2009.

5. Соколова, И.Л. Участие прокурора в правотворческой деятельности: пособие для прокуроров / И.Л. Соколова, О.И. Мыцыкова, Н.Н. Карпов. - М., 2007.

6. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов (управлений) Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. - М.: НИИ прокуратуры РФ, 2004.

7. Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: НИИ прокуратуры РФ, 2006.