Второй момент в ходе начавшегося реформирования относился к тем мерам, которые были предприняты с целью придания кормленщикам статуса глав местной администрации, осуществлявших свою деятельность в рамках государственной службы. Главным направлением в этом случае была выбрана их судебно-административная деятельность. Устанавливался жесткий надзор как сверху, так и снизу. Надзор, осуществляемый сверху (центральной властью) выражался в так называемых докладах. Изучая своеобразие новгородской вольности в рамках Древнерусского государства, мы уже отмечали, что доклад представлял собой перенесение рассмотрения судебного или административного дела от тиунов (как низшей инстанции) в более высокую инстанцию (князю или в Думу) для окончательного решения (“вершения”) того или иного вопроса. Суть судебной реформы выражалась, в частности, в том, что путем доклада в Боярскую Думу или государю направлялись для рассмотрения дела, лишь возбужденные местной администрацией, так как окончательное решение было отнесено к компетенции соответствующего центрального учреждения (“приказа”) или Думы. Причем пересмотру подлежали все обстоятельства, связанные с этим процессом, в том числе, вопросы правильности и добросовестности делопроизводства. В течение конца XV-XVI вв. резко возрастает количество дел, прежде рассматривавшихся с вынесением решений на местах, а теперь, в качестве докладов, перешедших из компетенции кормленщиков в Москву. Таким образом, доклад явился мощным ограничителем самоуправства и произвола кормленщиков.
С другой стороны, административные и судебные действия наместников и волостелей были ограничены надзором, осуществлявшимся снизу, со стороны местных сообществ.13 Если в период удельных княжеств выборные представители городского, пригородного и сельского населения – сотские, окладчики и старосты – обладали полномочиями лишь по ведению хозяйственных дел городских или сельских общин (“миров”) и охране общественной безопасности от “лихих людей” (от татей и разбойников), то с объединением Московской Руси этих выборных представителей стали привлекать и к осуществлению некоторых полномочий в сфере государственного управления. Так, на сотских, старост и выборных окладчиков стали возлагать раскладку государственных (казенных) податей и повинностей и сбор кормов, шедших руководителям местной администрации. Однако не только в период удельных княжеств, но и на начальном этапе объединения земель вокруг Москвы выборные представители местных сообществ не обладали какой-либо особой юрисдикцией в области судопроизводства и не участвовали в суде, осуществлявшемся кормленщиком.
В результате реформирования системы кормлений выборные представители городских, пригородных и сельских жителей вводятся в состав суда наместников и волостелей. Нормативные акты этого времени (в частности, первый Судебник и Уставные грамоты ряда местностей) предписывают, чтобы в судебном заседании, наряду с кормленщиком, участвовали сотские, старосты и наиболее авторитетные представители местного населения (“ добрые” или “ лутчие люди”). 14 Вводя представителей местных сообществ в качестве судных мужей в состав суда областных кормленщиков, закон, по существу, возвращался к практике давних народных обычаев, предписывавших свидетелям присутствовать при совершении тех или иных судебных действий с целью удостоверения их законности. (Впрочем, таким же было первоначальное назначение судных мужей, присутствовавших на суде в качестве свидетелей.)15 Новая практика, введенная реформой, требовала того, что если вопрос, рассмотренный наместником или волостелем, шел на доклад в высшую инстанцию, и одна из сторон оспаривала судебный протокол (то есть “лживила судный список”), то староста совместно с другими судными мужами призывался в высшую инстанцию засвидетельствовать, так ли шел судебный процесс, как он записан в судном списке (который при этом обязательно сравнивали с копией судебного протокола – противенем, выдававшимся судным мужам при рассмотрении дела кормленщиком). В случае, если судные мужи подтверждали, что судебный процесс проходил именно так, как он отражен в судебном протоколе (и этот протокол был идентичен с копией, выданной выборным представителям местных сообществ “слово в слово”), то сторона, оспаривавшая судебный протокол, проигрывала дело. В противном случае ответственность за неправильное судопроизводство падала на судью.
В начале XVI в. добрые люди выбирались в качестве понятых для каждого конкретного дела. Позднее институт добрых людей становится постоянным учреждением, первоначально лишь в некоторых областях Московского государства (особенно на новгородском севере), а затем повсеместно. По Судебнику 1550 г. в суде областных управителей должны были участвовать особые выборные – земские старосты и присяжные заседатели (целовальники), которых необходимо отличать от прежних сотских, старост и десятских, осуществлявших раскладку податей, их сбор и руководство хозяйственной деятельностью соответствующих сообществ (“миров”). В соответствии со вторым Судебником компетенция присяжных судных мужей весьма расширилась, так как они стали принимать более деятельное участие в отправлении правосудия. Они были обязаны осуществлять контроль за правильностью судопроизводства, осуществлявшегося корм-ленщиком, охраняя правовой порядок и местные обычаи от произвола или некомпетентности кормленщиков, не знавших (по причине непродолжительного срока своих полномочий) местных особенностей и традиций. При этом, Судебник 1550 г. строго предписывал соблюдать интересы столкнувшихся в суде сторон. Судебник требовал, с одной стороны, чтобы в суде кормленщиков участвовали старосты и целовальники тех же волостей, жителями которых были истец и ответчик. С другой стороны, запрещалось приставам наместников или волостелей заковывать обвиняемого “в железа”, не предъявив его старосте и целовальникам, в случае, если обвиняемый или осужденный мог быть отдан на поруки, но отсутствовал поручитель. В противном случае старосты и целовальники были вправе освободить арестованного по требованию родственников или взыскать в его пользу с пристава за бесчестье и неправильный арест.16
Таким образом, земские выборные, став постоянными присяжными заседателями в суде наместников и волостелей, явились своего рода посредниками между руководством областной администрации и местными земскими сообществами (“мирами”). Со временем оба контроля за деятельностью кормленщиков (сверху и снизу), по существу, объединились в процедуре принесения жалоб жителями соответствующей территории на действия кормленщика. Местные жители сами назначали срок, в течение которого наместник или волостель лично или в лице своего представителя должен был предстать перед Великим князем, обязанным решить вопрос о том, какому из органов верховной власти (соответствующему Приказу или Думе) кормленщик должен был отвечать по обвинению жителей его области
