Тема 1. Государственное управление и адми­нистратив­ное право.

 

Результатом разумной деятельности человека является не только преобразованная природа, но и развивающееся человеческое общество, в котором люди вступают в многочисленные и многообразные связи по поводу производственной, политической и иной деятельности. В этих связях-отношениях проявляются различные способности людей, среди которых особое значение приобретает способность организовывать совместную деятельность. Социально-природное соединение такой способности человека или микрооциума к организации жизни общества с индивидуальными или коллективными волевыми устремлениями объективно приводит к созданию властных управленческих центров (вождь, старейшина и т.д.).

Общественные отношения в рамках любого вида деятельности характеризуются противоречивыми интересами субъектов этих отношений, но всегда над частными интересами преобладали общие, над частными целями – общие цели развития социума (общества). Эти обстоятельства предопределили объективную необходимость определённого согласования интересов, которое достигается с помощью концентрации управленческих функций в структурах, наделяемых определёнными властными полномочиями. С этой точки зрения публичное государственное управление своими истоками имеет общественное самоуправление на основе самоорганизации индивидов.

Общество характеризуется как структурно-функциональное единство, представляющее собой совокупное (совместное – авт.) человеческое существование, сумму индивидов, объе­динённых в определённые группы (семья, коллек­тив, партия, класс, нация) и связанных более или менее осознанными узами (традицией, родством, экономическими интересами, идей­ными устремлениями)^[1]. Указанные социальные группы и признаки социальной связанности людей выполняют объединяющую функцию, отвечающую самоорганизующим началам социума, но они же могут выражать разъединяющие людей устремления, обусловленные различными бытующими в обществе противоречиями. При этом, по определению В.И. Ленина, «общество рассматривается как живой, находящийся в постоянном развитии организм…»^[2].

Условием развития человеческого общества является труд, следовательно, обязательным признаком общества, дополняющим вышеприведенные, следует признать его способность к разумному созидательному труду.

Общество – это исторически сложившаяся на определённой территории и воспроизводящая себя, развивающаяся на основе труда общность людей, имеющая свои системы ценностей, институтов самоорганизации и управления, а также способов жизнедеятельности^[3].

Государственная организация общества возникла позднее первых форм объединения людей и представляет собой высшую форму самоорганизации их сообществ, не исключающую в рамках государственности развития прежних и возникновения новых форм самоорганизации. В этом смысле государство, представляет собой основную властвующую политическую организацию, объединяющую общество на определённой территории, организующую его к воспроизводственной деятельности на началах частной или коллективной собственности на средства производства и принуждающую к устанавливаемому порядку общежития все слои населения. Одновременно, оно с момента возникновения выступает инструментом обеспечения долговременных интересов всех членов общества и единства этих интересов. Государство – это, во-первых, инструмент объединения членов общества. Во-вторых, – социальный институт политического влияния экономически господствующей части общества. В-третьих, – форма (способ) организации общих дел. В-четвёртых, – инструмент выработки, выражения и защиты общего интереса на основе компромиссов. В-пятых – способ реализации и защиты не противоречащих закону личных интересов, а также субъективных прав и обязанностей членов общества как участников общественных отношений.

Выделяют следующие основные признаки государства:

- население, образующее сообщество граждан и подданных;

- территория проживания данного сообщества в определённых границах на поверхности Земли, а также примыкающие к ней водное и воздушное пространства и недра;

- публичные органы управления, органы принуждения и вооружённые силы, объединяющие часть сообщества граждан;

- законодательство, устанавливающее правопорядок в материальной и процессуальной формах выражения правил общежития;

- налоги, сборы и отчисления, поступающие в государственные фонды и обеспечивающие финансовую основу государства, как форма экономического участия членов сообщества в жизнедеятельности государства.

Государство – это политическая форма организации общества, представляющая собой определённый способ взаимодействия людей, проживающих на единой территории, объединённых институтом гражданства (подданства), системой публичной власти и совокупностью правил общежития.

Управление делами государственного образования не может осуществляться всем населением, что обусловлено разнообразием общественных интересов и связанным с этим обстоятельством разделением труда. Поэтому постоянное управление общими делами осуществляют немногие лица (структуры). В современных государствах эта деятельность – прерогатива органов государственного управления и органов местного самоуправления

Государственное управление – целенаправленное организующе-регу­ли­рующее воздействие государства (через систему его органов и должност­ных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей^[4].

К признакам государственного управления как вида управления относят:

- его юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;

- разнонаправленность управленческого воздействия;

- постоянное, непрерывное и плановое воздействие;

- ведётся на основании и во исполнение законов;

- наличие вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей;

- осуществляется в различных формах (правовых и неправовых);

- обеспечивается посредством системы экономических, политических, организационных, правовых и пр. гарантий;

- предполагает наступление негативных последствий (правоограничений, ответствен­ности) за нарушение установленных требований.

Принципы государственного управления (основополагающие идеи, ру­ководящие начала этой деятельности, раскрывающие его сущ­ность) – общие (социально-правовые – демократизм, законность, объективность, научность, конкретность, разделение властей, федерализм, эффективность) и организационные (отраслевой, территориальный, линей­ный, функциональный, двойного подчинения, сочетания единоначалия и коллегиальности)^[5].

Определение целей государственного управления осуществляется на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их достижения (целеполагание). Цель государственного управления – предполагаемые результаты, к ко­торым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности (социально-экономические, политические, организационно-правовые).

Государственное управление по характеру воздействия подразделяется на государ­ственно-политическое и государственно-административное. Государственно-политическое управление – это процесс целеполагания (выработка концепции и стратегии развития общества, политического курса и форм его выражения) и контроля за ста­бильностью и важнейшими параметрами развития общества. Государственно-административное управление – процесс профессио­нального оперативного повседневного организующе-регулирующего воз­действия на отношения в обществе^[6].

Отвечая на вопросы «кто управляет?», «на кого направлено управляющее воздействие?», «как осуществляется управляющее воздействие?», мы увидим системно-организационную структуру государственного управления:

- управляющая система (субъект управления);

- управляемая система (объект управления);

- коммуникативная система (формы взаимодействия, обеспечивающие прямые и обратные связи и реализуемые в актах-действиях участников управленческих отношений – формы и содержание управления).

В частности, к субъектам государственного управления относятся Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации. Судьи коллегиально или единолично осуществляют правосудие, которое рассматривается как форма государственно-управленческой деятельности.

Система государственного управления иерархична и это означает, что объект управления (например, Правительство Российской Федерации по отношению к главе государства) может одновременно являться субъектом управления (например, Правительство Российской Федерации по отношению к Министерству экономического развития Российской Федерации).

Характеризуя коммуникативную систему, приведём пример прямой и обратной связи: прямая – Постановление Администрации Курской области от 28.12.2016 г. № 1021-па «Об утверждении областной антикоррупционной программы «План противодействия коррупции в Курской области на 2017-2019 годы», обратная – отчёты органов исполнительной власти Курской области о реализации областной антикоррупционной программы.

Главные направления (виды) государственного управляющего воздей­ствия на общество выражаются как функции государства:

- создание условий для прогрессивного развития всех сфер общественной жизнедея­тельности (экономической, социальной и др.);

- обеспечение целостности и политического единства социальной базы государства – народа;

- развитие систем военной, эко­номической, духовной и информационной безопасности политической организации общества;

- охрана конституционности и правозаконности во взаимоотношениях власти и об­щества;

- регулирование общественных отношений с помощью основного регу­лятора – права;

- контроль и надзор – для целей обеспечения правопорядка, повышения эффек­тивности управления и т.д.;

- обеспечение общественно-государственных интересов в межгосударственных отношениях.

В государственно-управленческих отношениях функции производны от целей, которых намерен достичь субъект управления.

Государственный и муниципальный аппарат, используя властные полномочия, призваны обеспечивать согласованное социально-экономическое развитие всех социальных групп позитивной устремлённости и минимизацию влияния деструктивных составляющих общества, а также жизнеспособность всей общественно-государственной системы, выражая в целом интересы общества. Такая управленческая деятельность носит политический характер и всецело охватывается понятиями «государственное управление» и «государственная политика».

Государственное и муниципальное управление, осуществляемое правовыми средствами, всегда предполагает юридизацию общественных отношений и закрепление мер и инструментов государственной политики в правовых актах управления (нормативных и распорядительных).

Например, в Конституции РФ понятие «политика» использовано не всеохватывающе, а применительно лишь к отдельным направлениям государственных усилий (таблица 1).

 

Таблица 1 – Выражение направлений государственной политики

в Конституции Российской Федерации

 

Направление государственной политики	Положение Конституции РФ
Ценовая политика	пункт ж) ст. 71
Внешняя политика государства	пункт к) ст. 71; пункт а) ст. 86
Внутренняя и внешняя политика государства	часть 3 ст. 80; пункт е) ст. 84
Финансовая политика; кредитная и денежная политика	пункт б) части 1 ст. 114
Государственная политика в областях культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии	пункт в) части 1 ст. 114

 

Конституционно-правовые акты субъектов РФ могут быть охарактеризованы таким же образом.

Термин «государственная политика» в различных конструкциях используется в законодательстве весьма часто (таблица 2). Насчитывается более 250 названий направлений государственной политики, а принятые в соответствии с ними подзаконные правовые акты (более 300 указов Президента РФ, более 1 000 постановлений Правительства РФ, более 600 нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и значительное количество законодательных и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ) расширили этот ряд.

 

Таблица 2 – Выражение направлений государственной политики в законах Российской Федерации

 

Направление государственной политики	Нормативно-правовой акт
Государственная структурная и инвестиционная политика Государственная политика в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества Государственная социальная политика Государственная миграционная политика Государственная политика в области образования Государственная политика в области обеспечения безопасности личности, общества и государства	Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», 1997
Государственная политика в сфере налогов и сборов Государственная политика в сфере таможенного дела Государственная политика в сфере промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов и др.	Налоговый кодекс РФ, часть 1, 1998 Налоговый кодекс РФ, часть 2, 2000
Государственная политика в сфере здравоохранения и социального развития Государственная денежно-кредитная политика Бюджетная политика, налоговая политика	Бюджетный кодекс РФ, 1998
Государственная политика в сфере труда Государственная политика в области охраны труда Государственная политика в сфере трудовых отношений Государственная политика в области транспорта Государственная политика в области здравоохранения	Трудовой кодекс РФ, 2001
Например, государственная политика в сфере строительства, архитектуры, градостроительства	Градостроительный кодекс РФ, 2004
Государственная политика в области лесного хозяйства	Лесной кодекс РФ, 1997
Федеральная политика недропользования	Федеральный закон «О недрах», 1992

 

Принятые доктрины, концепции и стратегии также имеют свойства правовых актов, выражающих различные аспекты государственной политики.

В научной литературе встречаются понятия «правотворческая политика», «государственная политика противодействия рейдерству», «государственная политика при реализации административной реформы», «государственная образовательная политика» и др. Углублённый анализ приватизации, как инструментария экономической политики России, ставшего одним из ключевых явлений в современной российской экономике, позволил А.Н. Козырину выделить правовые, экономические, социальные и политические цели государственного регулирования приватизации, а применительно к последним, говорить об определении политики государства в отношении процесса приватизации^[7]. Таким образом, в данной работе речь идёт о приватизационная политике в Российской Федерации, имеющей федеральное, региональное и муниципальное значение.

Понятие «государственная политика» употребляется в общем смысле в федеральных законах (например, «по причинам, связанным с интересами государственной политики»; Федеральный закон «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», 2003), в некоторых международно-правовых актах. Встречается понятие «федеральная политика» («федеральная политика в области государственного, научно-технического, экономического и экологического регулирования процесса уничтожения химического оружия, а также в области социальной защиты персонала объектов, привлекаемых работников»; Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия», 1997), «торговая политика Российской Федерации» (Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», 2003).

Упоминается термин «политика» как направление деятельности без употребления слова «государственная» применительно к бюджетной и налоговой политике (Федеральный закон «О внесении изменения в статью 19 Федерального закона "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики"», 2000). В отдельных случаях говорится о «политике государства» («политика государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации и развития системы государственной библиографии»; Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов», 1994).

Это понятие использовалось также в наименованиях федеральных органов исполнительной власти (Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике; в настоящее время система федеральных органов исполнительной власти не включает структуру с таким наименованием).

Важнейшие направления государственной политики сформулированы в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, где говорится о «внутренней и внешней политике государства», «государственной политике в социальной сфере», «политике в области распределения доходов», «кредитно-финансовой политике», «государственной национальной и региональной политике», «внутренней государственной политике, обеспечивающей развитие Российской Федерации как многонационального демократического федеративного государства», «государственной политике в области духовного и нравственного воспитания населения», «региональной политике, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов», просто «региональной политике», «политике обеспечения национальной безопасности» (контекстно в Концепции могут быть выделены и иные направления государственной политики; Указ Президента РФ от 17.12.1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»; Российская газета, 1997. № 247).

Организационно-правовые механизмы реализации государственной политики в сфере безопасности имеют конституционно-правовую основу (из анализа статей 2, 18, 55, 56 Конституции РФ следует, что обеспече­ние безопасности является критерием ограничения основных прав и сво­бод человека и гражданина, а также определяет смысл и содержание деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления) и устанавливаются законодательными актами.

Например, Закон Российской Федерации от 5.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности» в статье 1 «Понятие безопасности и её объекты» содержит нормативное определение терминов «безопасность» (состояние защищённости жизненно важных интере­сов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз), «жизненно важные интересы» (совокупность потребностей, удовле­творение которых надёжно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства), а также устанавливает, что к основным объектам безопасности относятся: личность – её права и свободы; общество – его материальные и духовные ценности; государство – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Статья 2 «Субъекты обеспечения безопасности» этого же закона устанавливает, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Кроме того, граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством. Положения данной статьи 2 можно рассматривать как элемент правового института участия граждан в обеспечении безопасности Российской Федерации.

Правовое обеспечение отдельных видов безопасности составляют федеральные законы: «О пожарной безопасности» (1994); «О безопасности дорожного движения» (1995); «О безопасности гидротехнических сооружений» (1997); «О транспортной безопасности» (2007), относящиеся к источникам административного права. В законодательстве говорится и о других видах безопасности, например, авиационная безопасность, биологическая, информационная, общественная, продовольственная, промышленная, радиационная, санитарная, химическая безопасность и др.

На решение соответствующих задач направлены многочисленные акты как федерального, так и регионального уровней.

Субъектами государственной политики кроме федеральных структур являются органы государственной власти регионов. Например, в законодательстве Курской области получила отражение государственная молодёжная политика (Закон Курской области от 4.01.2003 г. № 2-ЗКО «О государственной молодёжной политике в Курской области»; Курская правда, 2003. № 4-5), государственная политика по предупреждению и пресечению незаконного производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции (Постановление губернатора Курской области от 23.02.1999 г. № 110 «О Межведомственной комиссии по проведению единой государственной политики по предупреждению и пресечению незаконного производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» (вместе с положением об указанной комиссии); Курская правда, 1999. № 37). Применительно к проблеме обеспечения безопасности следует упомянуть региональное законодательство. Например, в Курской области действуют областные законы: «Об экологической безопасности» (1997); «О радиационной безопасности населения» (1998); «О пожарной безопасности в Курской области» (2006). В соответствии с ними принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Таким образом, под государственной политикой понимают совокупность мер государственно-управленческого воздействия на общественные отношения, основанных на научных знаниях и обеспечиваемых финансированием, обучением профессиональных кадров для органов государственного управления и иными ресурсами.

Содержание всеобъемлющей категории «государственная политика» раскрывается лишь в научных изданиях и не имеет законодательного закрепления, что свидетельствует о существовании научной концепции государственной политики и отсутствии её нормативно-политического аналога.

Представленные направления государственной политики составляют функциональные приоритеты государственной власти (местного самоуправления) и предметную сферу практической деятельности органов государственной власти (законодательной, исполнительной, правосудия и т.д.), органов местного самоуправления. Значительная часть этих отношений регулируется нормами административного права. Отдельные вопросы теории правовой институализации управления (управленческой деятельности) представлены в Особенной части курса «Административное право».

 

Схема 1. Социальный механизм формирования и реализации

государствен­ного управления.

 

 

 

Функционирование системы государственного управления мо­жет быть представлено как совокупность последовательных и взаимосвязан­ных общественных явлений (схема 1) и действий (бездействия) субъектов управления. Взаимосвязь разнопеременных составляющих в рамках одного (или не­скольких) явления может принять характер столкновения (целей, идеалов), исказить результат вплоть до его полной противо­положности. Поэтому важно уяснить, что конечной целью управляющей сис­темы, её предназначением является не её собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития обще­ства, удовлетворение его потребностей, интересов и ожиданий. Для решения этих задач нормативными актами устанавливаются раз­лич­ные процедуры, охватываемые общим понятием – управленческий про­цесс.

Управленческий процесс – это процесс достижения нормативно уста­новленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия, представляющий собой последова­тельность взаимосвязанных циклов при движении к заданным целям.

Управленческий цикл состоит из следующих стадий процесса управле­ния:

- сбор информации об исходной управленческой ситуации;

- анализ управленческой ситуации;

- выработка и принятие решения;

- организация исполнение принятого решения;

- контроль за выполнением решения;

- сбор информации о новой управленческой ситуации.

Функции управленческого процесса закрепляются в правовых актах и выражают основные направления и предметное содержание деятельности субъектов управления (в области управления экономикой, здравоохранением, внутренними делами и т.д.). Среди них есть функции, имеющие не материальный, а процессуальный смысл, возникающие на разных стадиях управления и выражающие последовательно осуще­ствляемые управленческие действия – по сбору информации, обработке и обобщению, планированию, принятию решений, исполнению решений, кон­тролю и вновь сбору информации. Между функциями в материальном и про­цессуальном смысле есть органическая связь (им присуща содержательная и временная характеристика), т.к. здесь сливаются содержательная (внутрен­ний аспект) и процессуальная (выражает управленческое воздействие на объ­екты управления) стороны функции. Понятие «государственное управление» отражает статику данного явле­ния: органы и учреждения, должности и персонал государственного аппа­рата, правовые нормы и индивидуальные управленческие решения, техниче­ские средства и информацию в управлении и т.п., а также динамику, процесс управляющего воздействия: практическую деятельность и отношения, мно­гоаспектные связи, взаимодействия должностных лиц органов власти и управления, реализующих в совокупности действий (актов) функции госу­дарства. Следовательно, правовые формы управленческого процесса – правовые акты (нормативные и распорядительные документы и действия).

Современная теория государственного управления исходит из признания верховенства закона, которому должны подчиняться участники общественных отношений, в том числе субъекты государственного управления (часть 2 статьи 15 Конституции РФ – одна из основ конституционного строя), и предполагает регулирование основного круга общественных отношений (политика, экономика, социальная сфера и др.) актами государственной воли.

Теория управления связана с теорией права: первая раскрывает нам модели управленческих отношений, вторая – модели их правовой регламентации с целью придания им легитимности (законности).

Управленческие функции и исполнительно-распорядительные полномочия реализуют органы публичного управления – федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления или муниципального управления, органы локально-публичного управления. Отношения, связанные с указанной деятельностью, регулируются различными отраслями права (конституционное, гражданское, трудовое и др.), среди которых особое место занимает административное право, обеспечивающее полноценное функционирование и правовую защиту институтов управления.

Например, институты административного права встроены в конституционно-правовые конструкции системных управленческих отношений (административные регламенты, регулирующие деятельность Правительства Российской Федерации как субъекта Конституции РФ), гражданско-правовые (государственная регистрация права собственности), трудо-правовые (административная ответственность за нарушение трудового законодательства) и иные конструкции управленческих отношений.

Административно-правовые основы государственного и муниципального, а также локального управления представляют собой свод основных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих управленческую деятельность. Собрание указанных актов имеет свою структуру в зависимости от вида регулируемых общественных отношений (правовой институт государственной тайны, правовой институт учёта военнообязанных лиц и т.д.) или юридической силы нормативного правового акта (федеральный закон – ведомственный нормативный правовой акт; федеральный закон – закон субъекта Российской Федерации) и может быть представлено в виде системы административного законодательства (составная часть системы источников административного права).

Административное право – фундаментальная отрасль публичного права, представляющая собой упорядоченную совокупность (систему) юридических норм, с помощью которых определяются статус и поведение субъектов права в сфере правоотношений, связанных с реализацией внешненаправленных и внутриорганизационных функций органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций при осуществлении ими исполнительно-распорядительной деятельности.

Административному праву также придаётся значение науки и учебной дисциплины. Административное право, как наука – относящаяся к блоку общественных гуманитарных наук, отраслевая юридическая наука, представляющая собой систему научных теоретико-правовых взглядов, представлений и формально выраженных теоретических знаний об отрасли административного права, общественных отношениях административно-правового характера и концепциях их развития.

Основная задача науки административного права – выявление проблем отрасли права и правоприменения, выработка оптимальных вариантов их решения, что проявляет связь науки административного права с наукой об управлении.

Предмет рассматриваемой науки – закономерности и особенности развития государственного управления, состояние, тенденции и перспективы развития административно-правового законодательства, административного правотворчества и правоприменения.

Административно-правовая наука изучает следующие вопросы, составляющие элементы её предмета:

- исторические аспекты эволюции административного права;

- категориальный аппарат административного права в привязке к соответствующим группам общественных отношений;

- предметная сфера административно-правового регулирования;

- принципы, методы и способы правового регулирования управленческих отношений;

- система и источники административного права;

- классификация и административно-правовой статус субъектов административно-правовых отношений;

- административные полномочия субъектов управления;

- система исполнительной власти;

- административно-правовые формы и методы реализации государственной власти;

- административный процесс;

- административное принуждение и административная ответственность;

- законность в системе государственного управления;

- административная компаративистика;

- тенденции и перспективы развития административного права;

- административно-правовое регулирование в различных сферах государственного управления.

Под методом науки «административное право» понимается «совокупность средств, приёмов и способов, посредством которых изучаются административно-правовое законодательство и предмет его регулирования»^[8], разделяя методы на общенаучные, используемые во всех науках, и частнонаучные, используемые в конкретной науке.

К общенаучным относят, например, методы диалектики, анализа, синтеза, аналогии, дедукции, индукции, а к частнонаучным – системный, сравнительного правоведения, формально-юридический, юридического эксперимента, правового прогнозирования и др. При исследовании в рамках какой-либо юридической темы используется определённый набор различных методов, образующий методику исследования.

Функциональность административно-правовой науки многопозиционна и описывается следующими возможностями использования накопленных знаний (по Н.В. Макарейко):

1) познавательной (эвристической) – состоит в познании и констатации административно-правовых явлений;

2) интерпретационной (объяснительной) – состоит в разъяснении сущности административно-правовых явлений;

3) методологической – состоит в поиске инструментария, при помощи которого исследуется административно-правовая действительность;

4) организационно-управленческой – выработка механизма преобразования административно-правовых институтов и укреплении законности;

5) идеологической – состоит в разработке обобщённых взглядов на административное право, государственное управление, исполнительную власть и в конечном итоге на повышение правового сознания граждан и общества;

6) прогностической – состоит в предвидении того, в каком направлении и насколько изменятся управленческие отношения.

Административное право, как учебная дисциплина, – это обязательный предмет (курс) в юридических учебных заведениях, содержащий систематизированные знания о правовых основах регулирования общественных отношений управленческого характера, а также о науке административного права.

Цель использования административного права как совокупности правовых норм (цель административно-правового регулирования) – создание определённого порядка (модели) общественной жизни в условиях публичного управления общественным развитием в государстве и воздействие на общественное сознание с использованием этого правового ресурса.

Более обобщённо цель может быть определена следующим образом: организация, регулирование и охрана общественно-управленческих отношений (фиксация, разграничение, признание и защита различных интересов субъектов права, участвующих в управленческих отношениях).

Задачи, решаемые с помощью административного права, – создание оптимальных организационно-правовых условий властеотношений и обеспечение отвечающего конституционному целеполаганию состояния общества.

В различных изданиях задачи порой созвучны целям использования и определяются как задачи и цели административного права. Однако цели и задачи могут определяться лишь для человека как ориентиры в его деятельности. Само по себе право не может иметь целей и задач, поскольку является правовым средством их достижения и решения субъектом права. Так, управленческая задача создания правового механизма защиты от противоправных посягательств решена посредством принятия законов об ответственности за различные виды нарушений, в том числе, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КОАП РФ) и принятых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях (статья 1.1 КоАП РФ). Общая задача этого института административного права нормативно выражена в статье 1.2 КоАП РФ путём перечисления конкретных задач законодательства об административных правонарушениях.

Принципы административно-правового регулирования – основополагающие идеи, руководящие начала социально-государственного управления и самоуправления, определяющие содержание и направление развития административного права.

Эти принципы обусловлены уровнем развития и состоянием общественных отношений, характеризуют социально-юридическую природу административного права, определяют ориентиры нормотворчества в сфере управленческих отношений, закрепляются в административно-правовых нормах и обеспечиваются совокупностью гарантий, среди которых особое значение отводится юридическим гарантиям.

Можно выделить общеправовые (народовластия, законности, приоритета прав, свобод и законных интересов человека, взаимной ответственности государства и личности, федерализма, гуманизма, справедливости, равенства, гласности), функционально-управленческие (разделения властей, иерархичности управленческих отношений, специализации управленческой деятельности, контроля, профессионализма, компетентности должностных лиц, ограничения доступа к информации) и институциональные принципы, конкретизирующие концептуальные установки административно-правового регулирования (выражены в отдельных нормативных правовых актах).

Предложим краткую характеристику общеправовых принципов регулирования административных правоотношений.

Принцип народовластия реализован в правилах участия населения в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании норм административного права, т.е. в правотворческой деятельности. В правореализационной деятельности он воплощён в комплексе норм, устанавливающих административный режим определённой открытости и подконтрольности правоприменительных органов общественным институтам, а также регламентирующих участие граждан в правоохране общественных отношений.

Принцип законности реализован в совокупности правовых норм, определяющих обязательность соблюдения и исполнения субъектами управленческих отношений установлений законодательства.

Принцип федерализма выражается в нормативном закреплении предметов исключительного и совместного ведения федеральных органов власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Принцип приоритета прав, свобод и законных интересов человека и гражданина основан на положениях статьи 2 Конституции РФ, устанавливающей, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанность государства. Нормативное закрепление и фактическое обеспечение этого принципа в сфере правоприменения являются критериями оценки качества управленческих отношений.

Принцип гуманизма производен от предыдущего принципа и связан с принципом законности. Его сущность заключается не только в юридическом признании приоритета человека, его прав, свобод и законных интересов (высшая ценность), но и в дополнительной нравственно-гуманистической конкретизации прав и обязанностей участников правовых отношений.

 

Например, гуманистическая направленность института административной ответственности проявляется в следующих нормах КоАП РФ.

При применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (часть 3 статьи 1.6 «Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением»; связь с принципом законности).

С учётом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (часть 2 статьи 2.3 «Возраст, по достижении которого наступает административная ответственность»; конкретизация производства по делу об административном правонарушении применительно к несовершеннолетним).

Административный арест … не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп,.. (часть 2 статьи 3.9 «Административный арест»; конкретизация соответствующих положений применительно к отдельным категориям лиц).

 

Принцип ответственности государства и личности состоит в том, что за нарушение норм права личность должна претерпевать правоограничения в связи с применением государственного принуждения. За подобные деяния со стороны субъекта управления к юридической ответственности должен привлекаться представитель управляющей стороны. Пределы таких ограничений применительно к индивиду уточнены в части 3 статьи 55 Конституции РФ.

Принцип ответственности универсален, характерен для иных сфер правового регулирования и направлен на обеспечение принципа законности.

Принцип справедливости требует соответствия между поведением субъекта права и вероятными последствиями, что реализуется в определённом сочетании взаимных прав и обязанностей различных участников общественных отношений. Например, считается вполне справедливым законодательное разрешение на определённые действия в состоянии крайней необходимости.

Принцип равенства граждан перед законом и правоприменителем реализован в административном законодательстве путём установления общих прав и обязанностей субъектов управленческих отношений и гарантий их осуществления. Примером таких норм-гарантий являются положения статьи 1.4 «Принцип равенства перед законом» КоАП РФ.

Принцип гласности означает определённую открытость для общества управленческой деятельности, обеспечиваемую обязательностью опубликования большинства правовых актов, информированием общества о разрабатываемых решениях (их обсуждением), о результатах деятельности органов публичного управления посредством опубликования в средствах массовой информации отчётов и других сведений.

Функционально-управленческие принципы административно-правового регулирования также имеют нормативное выражение.

В частности, принцип разделения властей предполагает чёткое разграничение властных (административных) полномочий между субъектами управления, осуществляющими свои полномочия в сферах законотворчества и правоприменения, в том числе правосудия, с учётом уровня управления и множественности в границах обозначенных сфер управленческих структур.

 

Например, в части 6 статьи 1 «Воинская обязанность» Федерального закона от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ (ред. от 21.07.2014 г.) «О воинской обязанности и военной службе» установлено, что исполнение гражданами воинской обязанности обеспечивают «органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности (далее – организации) и их должностные лица».

Статья 4 «Обязанности должностных лиц органов государственной власти и организаций по обеспечению исполнения гражданами воинской обязанности» указанного законодательного акта посвящена уточнению обязанностей руководителей и ответственных за военно-учётную работу должностных лиц организаций (часть 1), руководителей организаций, осуществляющих эксплуатацию жилых помещений и должностных лиц этих организаций, ответственных за военно-учётную работу (часть 2), органов внутренних дел, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти (часть 3), органов записи актов гражданского состояния, которые относятся к органам исполнительной государственной власти субъектов РФ (часть 4), органов дознания и органов предварительного следствия различных правоохранительных структур (часть 5), федеральных судов (часть 6), федеральных учреждений медико-социальной экспертизы (часть 7).

В настоящем законе определяется участие Президента РФ (статья 22), уточняются некоторые компетенции Министерства обороны и других федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, а также предусматривается работа органов местного самоуправления и глав регионов (абзац 2 части 1 статьи 26 «Организация призыва граждан на военную службу» и др.).

 

В соответствии с принципом иерархичности управленческих отношений выстраивается вертикаль государственного управления в системе исполнительной власти, а также система служебных отношений (государственная служба, муниципальная служба).

Принцип специализации управленческой деятельности реализован в распределении функций и полномочий за определёнными должностными лицами органов управления.

Принцип контроля связан с важнейшим этапом управленческой деятельности, содержанием которого является контроль за исполнением принятых решений, и соответствующей функцией управления, пронизывая внешнюю и внутриорганизационную деятельность всех субъектов управления.

Реализация принципа профессионализма сопряжена, в частности, с установлением в нормативных правовых актах квалификационных требований к государственным и муниципальным служащим.

Содержательно принцип компетентности должностных лиц основывается на принципе профессионализма, предполагает наличие у должностного лица определённой совокупности специфических знаний и умения их применять в управленческих ситуациях, а также выражается нормативно в совокупности соответствующих обязываний.

Принцип ограничения доступа к информации направлен на обеспечение государственной (например, военной, дипломатической), служебной, а также коммерческой, банковской, налоговой тайны.

Институциональные (специально-отраслевые) принципы, конкретизирующие концептуальные установки административно-правового регулирования для определённых групп правоотношений, например, деятельности органов государственного управления, группируются и нормативно закрепляются в правовых институтах административного права.

Выделяют два способа юридической техники, используемых для закрепления таких принципов в нормах права: текстуальный (принцип закреплён в конкретной статье закона) и смысловой (принцип формулируется на основе анализа содержания нормативного правового акта).

Например, в Федеральном законе от 7.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» этому вопросу посвящена глава 2 «Принципы деятельности полиции» (статьи 5-11). Указанные принципы дублируются в подзаконных нормативных правовых актах, в том числе ведомственных приказах МВД России, а также конкретизируются применительно к различным направлениям работы. В некоторых ведомствах одно из таких направлений – оперативно-розыскная деятельность. Федеральный закон от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» гласит, что «Оперативно-розыскная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств» (статья 3). При этом подчёркивается конституционное происхождение принципа соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

В формате «принцип-правило» сформулированы принципы гражданства России в статье 4 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

Другой пример – статья 14 «Удостоверение государственной регистрации прав» Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»:

 

«1. Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав.

 Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки.

2. Форма свидетельств и специальной надписи устанавливается Правилами ведения Единого государственного реестра прав.

 Формы свидетельства о государственной регистрации, введённые отдельными субъектами Российской Федерации и администрациями городов до установления единой формы свидетельства, признаются юридически действительными».

 

Из смысла приведенных нормативных положений следует, что в Российской Федерации реализуется принцип документального оформления прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Однако не все законодательные акты о государственных органах содержат положения о принципах деятельности. Например, Закон РФ от 21.03.1991 г. № 943-I «О налоговых органах» не определяет принципов деятельности налоговых органов, что является недостатком законодательного установления статутных полномочий налоговых органов.

Принципы административно-правового регулирования не исчерпывается представленным перечнем. Их ряд может быть расширен с учётом конституционных основ (принцип светского характера отношений в государстве и др.), посредством структурирования общеправовых и иных принципов (например, принципы законности при применении мер административного принуждения или при работе с обращениями граждан и т.д.).

В теории права выделяются методы правового регулирования, отвечающие на вопрос: «как регулируются общественные правоотношения?».

Традиционно выделяют императивный и диспозитивный методы правового регулирования, реализуемые в каждой отраслевой совокупности правовых норм публичного (конституционное, административное и др.) и частного (гражданское, трудовое и др.) права. Эти методы соответствуют определённым типам правового регулирования: императивный – предписывающему (разрешительному); диспозитивный – общедозволительному.

 

Схема 2 – Методы и способы правового регулирования

 

 

В каждой отрасли права применяются оба метода и характеристика правового регулирования в отраслевом разрезе исключительно условна в силу сложности установления факта доминирования в определённой правовой отрасли того или иного метода (изучение Гражданского кодекса Российской Федерации, составляющего основной правовой акт гражданского права, показывает, что в нём значительна доля норм императивного содержания). Иные отрасли права также полны императивов. По общему признанию в административном праве доминирует императивный метод правового регулирования, при котором регулирование административно-правовых отношений основано на применении властных юридических предписаний и осуществляется на началах подчинения управляемых лиц выраженной в правовых актах управления воле субъекта публичной власти. В нормах административного права реализуется и диспозитивный метод, предполагающий в определённых правовых ситуациях самостоятельность и вариативность поведения участников отношения, а также их равностатутное положение.

Указанные методы в юридической литературе получили различные названия. Так, синонимами слова «императивный» являются слова авторитарный, централизованного регулирования, субординации, государственного принуждения, власти-подчинения, властеотношений, прямых предписаний, категорический, административно-правовой. Различны терминологические интерпретации диспозитивного метода – автономный, автономии воли, свободы выбора, децентрализованного регулирования, координации, равноправия, гражданско-правовой.

Общая цель правового регулирования – упорядочение общественных отношений с помощью ресурса права, а обобщённый результат – юридическая формализация (юридизация) общественных отношений, побуждающая участников общественных отношений к определённому поведению в соответствии с нормами права. Последними устанавливаются, в том числе, правомочия и обязательства, образующие сложные взаимозависимости в различных правоотношениях (схема 2).

Способы правового регулирования образуют сложное сочетание в отраслевых нормативных актах (способы: предоставления альтернативы поведения; независимости или автономии; предупреждения и рекомендации; наделения правом; установления обязанности; введения запрета и др.), и фактически сводятся к двум способам – способу дозволения (разрешения) и способу обязывания.

 

Например, перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность (часть 2 статьи 4.2 КоАП РФ), является открытым, что допускает признание субъектом административной юрисдикции каких-либо значащих для дела обстоятельств в качестве смягчающих. При установлении таких обстоятельств судья, орган или должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, обладают автономией воли и самостоятельно оценивают обстоятельства, признавая их смягчающими или нет. Одновременно, они обязаны рассмотреть ходатайство по поводу обстоятельств (статья 24.4 «Ходатайство» КоАП РФ).

 

Способ правового регулирования – юридический приём выражения в правовой норме прямой или опосредованной участием уполномоченных лиц публичной воли дозволительного или обязывающего характера с целью управляющего воздействия на участников регулируемых отношений. Возможно и такое определение: способ правового регулирования – сформулированное и оформленное с использования приёмов юридической техники предписание, сущностью которого является дозволение или обязывание к определённому поведению.

 

Например, пп. 5 п. 6.2 ПДД устанавливает, что «КРАСНЫЙ СИГНАЛ, в том числе мигающий, запрещает движение». В этой административно-правовой норме выражен императивный метод правового регулирования отношений, связанных с дорожным движением, и применён способ предписания, содержащего запрет.

Диспозитивно-дозволяющая норма содержится в п. 6.10 ПДД: «Регулировщик может подавать жестами рук и другие сигналы, понятные водителям и пешеходам».

 

Метод правового регулирования общественных отношений (зачастую понимается как метод права) – обобщённая характеристика совокупности юридических способов выражения в нормативном акте публичной воли дозволительного или предписывающего содержания, определяющей поведение участников правоотношений (управленческое воздействие на них).

Соглашаясь с мнением о едином методе правового регулирования, реализуемом в любой отрасли права посредством использования известных подметодов и свойственных им способов, мы должны признать открытость для дискутирования вопроса о методе правового регулирования как признаке отрасли права. Решение этого вопроса даёт свою проекцию на проблему типологии правового регулирования и отраслевого деления права.

Функциональность административного права – юридическая характеристика ролевого воздействия норм административного права на общественные отношения, выражающая подход к использованию ресурса административного права для достижения целей правового регулирования.

Под функциональностью административного права можно понимать совокупность возможностей, которые предоставляет это право субъекту государственного (муниципального или иного социального) управления для осуществления им функций управления, решения управленческих задач. С другой стороны, функциональность административного права – это предназначенность административного права обеспечивать функции управления через общественное и индивидуальное правосознание, воспринимающих административно-правовые нормы и использующих их потенциал для решения определённых задач публичного или частного значения.

 

Схема 3 – Функциональность административного права

 

 

Функциональность специально-юридического и социального (неюридического) содержания определяется сущностью и социальным предназначением административного права в жизни общества (схема 3).

Функциональность регулятивного воздействия административного права состоит в том, что посредством норм административного права осуществляется комплексное регулирование различных общественных отношений, установление позитивных правил поведения.

 

Так, Федеральный закон от 4.05.2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» регулирует отношения по поводу лицензирования отдельных видов деятельности, в которых участвуют органы исполнительной власти федерального и регионального уровней, юридические лица и индивидуальные предприниматели (см. часть 1 статьи 1 «Сфера применения настоящего Федерального закона), и является основным законодательным актом среди совокупности нормативных правовых актов России, регулирующих лицензионные отношения.

Регулирующее воздействие административного права проявляется в юридизации управленческих отношений посредством нормативного закрепления состава их участников, статуса субъектов административных отношений и правовых связей между ними, а также определение юридических фактов, обусловливающих административно-правовое отношение, и установление определённых правил и процедур участия в этих отношениях.

Нельзя не обратить внимание на два важных для правоприменения обстоятельства, характеризующие материально-процессуальную функциональность административного права. Первое – с помощью административных норм юридизируется огромный массивов материальных объектов и явлений природы, связанных с ними социальных отношений, по поводу которых возникают управленческие отношения. Второе обстоятельство сопряжено с процедурным характером управленческой деятельности, что требует нормативного закрепления содержания, последовательности и сроков действий с целью обеспечения законности и оперативности управления, а юридической гарантированности практической реализации прав и обязанностей сторон правоотношения. Учёт названных обстоятельств обусловливает возникновение административно-правовых режимов, частично охватывающих сферы регулирования иных отраслей права (земля – земельное право – правовой режим землепользования, содержащий административно-правовые элементы; собственность – гражданское право – правовой режим собственности, обеспечиваемый в том числе нормами административного права, например, в процедуре регистрации права собственности; государственная служба – служебное право – режим государственной службы; граница – административное право – режим государственной границы; холодное оружие – административное право – режим оборота оружия, который определённым образом соотносится с режимом собственности; таможенные органы – таможенное право (основано на использовании административно-правовых норм) – таможенный режим; авиаперелёты – воздушное право – административно-правовой режим предполётного досмотра; охрана труда – трудовое право – режим административно-правовой защиты трудовых отношений и т.д.).

Аспект материально-процессуальной функциональности административного права рассматривается при изучении административно-правовых норм и их видов, а также в рамках изучения такой подотрасли административного права как административный процесс.

Характеризуя место административного права в системе российского права, отметим, что это право относят к одной из фундаментальных (первичных) отраслей, значение которой определяется материально-процессуальной функциональностью, обеспечивающей действенность норм иных отраслей права посредством административных процедур, юридической административно-правовой защищённостью общественных отношений, регулируемых иными отраслями права, а также возможностью выделения из системы взаимосвязанных правовых норм новых отраслей и подотраслей права.

Административное право – профилирующая или базовая отрасль публичного права (к специальным отраслям относятся финансовое, включающее банковское, бюджетное, валютное, налоговое, страховое, исправительно-трудовое и др.; к комплексным – аграрное, экологическое и др.), охватывающая своим регулятивно-охранительным воздействием все области общественно-государственной жизнедеятельности, что обусловлено присутствием в любой из них элементов управленческих отношений и необходимостью административно-правовой защиты всего комплекса этих отношений.

Основным классифицирующим признаком для отраслевого деления права является только характер общественных отношений (мы уже установили, что метод правового регулирования носит надотраслевой характер, к регулированию любой группы общественных отношений применяется единый метод правового регулирования, сущностной характеристикой которого является именно правовое регулирование).

 

Схема 4 – Административное право в системе отраслей права

 

 

Таким образом, с помощью административного права оказывается организующее, регулирующее и охранительное воздействие на широчайший круг общественных отношений и обеспечивается действенность (практическая применимость) иных отраслей права (например, гражданского), а также происходит формирование и развитие институтов ряда других отраслей права или появление новых отраслей права (схема 4).

Представленные характеристики административного права свидетельствуют о его взаимосвязи со всеми отраслями российского права, которая проявляется на уровне правовых институтов.

Административное право состоит из подотраслей и правовых институтов (схема 5).

Отрасль права – это относительно самостоятельное подразделение системы права, состоящее из правовых норм, регулирующих значительный и качественно специфический вид общественных отношений.

Подотрасль права – это совокупность родственных институтов одной и той же отрасли права, регулирующей группы однородных (близких разновидностей) общественных отношений.

Правовой институт – обособленный комплекс правовых норм, регулирующий одну из разновидностей определённого вида общественных отношений (предмета отрасли) и представляющий собой часть отрасли права.

 

Схема 5 – Пример соотношения отрасли, подотрасли,

института и субинститута административного права

 

 

Простой институт не разделяется на части (специфически обособленные группы норм), а сложный имеет в своем составе самостоятельные нормативные образования – субинституты.

Субинститут (составная часть института) права – это определённым образом упорядоченная совокупность правовых норм, регулирующих конкретную разновидность общественных отношений и находящихся в рамках какого-либо института права.

Нормы административного права могут, наряду с нормами иных отраслей права, образовывать сложные межотраслевые правовые институты. Например, институт опеки и попечительства включает нормы административного, гражданского, муниципального, семейного права.

Система административного права – это внутреннее построение административного права как отрасли права, представляющее собой совокупность взаимосвязанных административно-правовых институтов и норм.

Традиционно выделяют Общую и Особенную части административного права, которые включают следующие институты:

 

а) Общая часть:

- административно-правовой институт основных понятий и принципов административно-правового регулирования общественных отношений;

- институт субъектов управленческих отношений и их административно-правового статуса;

- государственной и муниципальной службы;

- административно-правовых режимов;

- форм и методов реализации государственной и муниципальной власти;

- мер административного принуждения;

- административного процесса;

- обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления;

б) Особенная часть:

- правовой институт межотраслевого управления и координации;

- правовой институт отраслевого управления в сфере экономики:

управления промышленным производством (субинститут);

управления сельским хозяйством;

управления лесной промышленностью;

управления в области финансов;

управления в сфере транспорта;

управления в сфере связи и коммуникаций;

управление в области дорожного строительства;

управление в области жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства;

управление в сфере торговли и др.;

- правовой институт управления в социально-культурной сфере:

административно-правовой субинститут управления образованием и наукой;

правовой субинститут управления в области здравоохранения;

субинститут управления в сфере культуры и т.д.;

- правовой институт управления в административно-политической сфере:

управление обороной;

управление в сфере безопасности;

управление в сфере юстиции;

управление иностранными делами;

управление в сфере внутренних дел;

управление в сфере таможенных отношений и др..

 

В Общей части выделяют, например, институт охраны собственности административно-правовыми средствами, хотя е