Специфические черты рациональной бюрократии

Содержание

 

Введение………………………………………………………………..…...3

1 Рациональная бюрократия М. Вебера: понятие и содержание …….....5

2 Специфические черты рациональной бюрократии…………………...12

     3 Роль бюрократии в современном обществе………………………...…21

Заключение………………………………………………………………..26

Список использованных источников и литературы..…………………..28

Введение

Макс Вебер является одним из основоположников классической теории управления и организации в современных социально-политических науках. Немецкий ученый создал основы и разработал парадигму современных организационно-управленческих концепций. Его заслуга заключается в научном обосновании теоретико-прикладной концепции бюрократии как формы проявления рационализации управления и общественной власти, в разработке методологии и категориально-понятийного аппарата социологии организации и управления.

Актуальность исследования заключается в том, что веберовская теоретико-прикладная концепция бюрократии явилась продуктивной, базовой моделью для возникновения новых концепций и теорий управления и организаций. А также исследование веберовского наследия, актуализированного в контексте реформ государственного управления как в западных странах, где применение творчества ученого уже доказало свою эффективность, так и в России, где теоретически и эмпирически важные исследования М.Вебера могут в определенной мере скорректировать программу реформы государственной службы.

 

1 Рациональная бюрократия М. Вебера: понятие и содержание

В начале ХХ века М.Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа организации, пришедший на смену ее патриархальному типу. Она противопоставила себя системе средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку добиться справедливости было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок производства и их подведомственность были крайне неопределенны. Патриархальная система имела и свои достоинства. Так, найдя с должностным лицом личный контакт, проситель мог без формальных проволочек решить свое дело, и между ними возникали не холодные, деловые, а теперь, почти дружеские отношения. Но недостатки явно перевешивали.

Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие социологии в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу социологической науки - социологии организаций. Многие ученые, приступившие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований. Если социология организаций рассматривает управленческие структуры во всех сферах общественной жизни, то в политической социологии одним из объектов исследования выступают бюрократические организации, действующие в сфере политики, к числу которых относятся прежде всего аппарат государственного управления и политические партии. Изучая структуру и деятельность таких организаций, политические социологи основное внимание уделяют проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти в различных обществах.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога «Хозяйство и общество». Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение имеет также статья Вебера «Парламент и правительство в преобразованной Германии».

[1] В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии.

Отечественная социология, как указывается в одной из новейших работ, посвященных Веберу, лишь на рубеже 70-80-х годов достигла такого уровня развития, что стала более адекватно воспринимать происходящее в западной теоретической социологии. В последние годы отечественные социологи уделяли большое внимание веберовской модели бюрократии и ее связь с характеристикой системы управления в современном российском обществе. Макса Вебера считают бесспорным классиком мировой социологии, энциклопедически образованным ученым, политическим и общественным деятелем. Хоть он и не оставил после себя сложившейся школы последователей, но зато многие социологи испытали на себе прямое или косвенное влияние его идей.

Макс Вебер - основоположник «понимающей» социологии и теории социального действия, применивший ее принципы к экономической истории, к исследованию политической власти, религии, права. Главной идеей веберовской социологии является обоснование возможности рационального максимального поведения, проявляющегося во всех сферах человеческих взаимоотношений. Вебером в сфере управления с точки зрения рационального поведения рассматривалась бюрократия.

Важное место в разработках М. Вебера занимает концепция идеальных типов. Вебер трактовал идеальный тип как «интерес эпохи, выраженный в виде теоретической конструкции». Это некая идеальная модель того, что наиболее полезно человеку, что объективно отвечает его интересам в современной ему эпохе. В этом отношении в качестве идеальных типов могут выступать моральные, политические, религиозные и другие ценности и вытекающие их них установки поведения и деятельности людей, правила и нормы их поведения, а также традиции социального общения.[2]

Из всего вышеизложенного следует, что теория рациональной бюрократии представляет собой описание законов функционирования идеального типа бюрократии с точки зрения максимальной рациональности поведения чиновников всех уровней власти.

Приведем выдвинутые Максом Вебером положения о рациональной бюрократии и попробуем прокомментировать их.

Фундаментальными категориями рационального господства являются:

1) Непрерывное функционирование публичных служб, опирающееся на нормы, в рамках компетенции (полномочий), которая означает:

а) сферу исполнительских обязанностей, определенную объективно в силу разделения исполнительской деятельности,

б) с добавлением распорядительных полномочий требующихся для этой цели,

в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения.

Данные положения говорят о том, что идеальное бюрократическое управление должно осуществляться постоянно, по строгим правилам (нормам) хорошо обученными людьми (компетентными). Причем правила, нормы функционирования бюрократического аппарата и компетенция (полномочия) служащих, порядок осуществления ими полномочий должны быть строго закреплены документально и известны всем служащим. Закрепляется разделение труда среди членов бюрократической структуры.

Вся деятельность бюрократического аппарата управления должна быть прописана в нормах. Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах”.

2) принцип чиновничьей иерархии, т.е. устройство постоянных органов контроля и надзора за каждым органом власти с правом апелляции или жалобы подчиненных на вышестоящих в иерархической лестнице.

Данный принцип говорит о том, что каждый чиновник имеет свое место в организации, в частности по вертикали. Имеет строго определенного начальника и подчиненных.

3) “Правила”, в соответствии с которыми все осуществляется, могут быть:

а) техническими правилами,

б) нормами.

В обоих случаях профессиональная квалификация необходима для применения “правил”, чтобы добиться полной рациональности. Как правило только тот, кто обладает такой квалификацией достаточно компетентен для участия в административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновником. Чиновники формируют типическое административное руководство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными”.

В этих положениях еще раз говорится, что для работы бюрократической организации нужны строго определенные правила и нормы и высококвалифицированные люди для адекватного понимания этих норм и претворения их в жизнь.

5) Принцип полного отделения административного руководства от средств управления и присвоения действителен в случае рациональности. Чиновники, служащие, работники административного руководства не владеют практическими средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или натурой и должны отчитываться по ним.

Этот принцип означает, что чиновники не владеют тем имуществом, которым распоряжаются, а получают отдельную заработную плату. Идет полное разделение бюджета организации и семейного бюджета чиновника. В модели идеального бюрократического управления нет места злоупотреблениям имуществом и деньгами организации.

6) В случае полной рациональности отсутствует какое бы то ни было присвоение должности занимающим ее лицом. Там, где устанавливается “право” на “должность”... оно обычно служит не целям присвоения чиновником должности, а чисто объективной (“независимой”) гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятельности.

Это говорит о том, что должность в организации не зависит от лица ее занимающего. Должность в бюрократической организации не принадлежит человеку полностью и безоговорочно и не передается по наследству.

7) Важен принцип аккуратности в документах управления, и даже там, где, как правило, принято устное обсуждение вопросов, по меньшей мере письменно должны быть зафиксированы предложения и заключительные решения, постановления и распоряжения. Деловые бумаги и непрерывная работа чиновников создают контору, центр любой современной деятельности какого бы то ни было образования.[3]

Все решения, заявления, приказы и предложения в организации должны закрепляться на бумаге и образовывать единый документооборот в бюрократической организации.

Итак, как изложено выше, в исследовании макса Вебера бюрократия относится к социологическим представлениям о рационализации коллективной деятельности. Он описывает форму, или схему организации, которая гарантирует предсказуемость поведения наемных работников. Бюрократическая структура делает возможным, как считал Вебер, высокий уровень учета результатов для руководства организации и для тех, кто связан с ней. Чтобы извлечь максимальную выгоду из бюрократической формы, Вебер полагал, что организация должна принять определенную стратегию развития. Суть дела сводится к следующим моментам:

1. Все задания, необходимые для достижения целей, должны разделяться на высокоспециализированные виды работ. Исполнители должны стать экспертами в своей работе и нести ответственность за эффективное выполнение своих обязанностей.

2. Каждое задание должно выполняться в соответствии с «постоянной системой абстрактных правил» с целью гарантирования однородности и скоординированности различных заданий. Разумность такой практики состоит в том, что руководитель может устранить неопределенность при выполнении задания, связанную с индивидуальными различиями.

3. Каждый сотрудник или офис организации должен отвечать перед руководителем за свои действия или действия подчиненных. Власть руководителей основывается на экспертных знаниях и узаконивается тем, что делегируется с верхних уровней иерархии управления. Таким образом, создается цепь команд.

4. Каждое официальное лицо в организации должно вести дела своего офиса безлично и формально. Оно должно поддерживать социальную дистанцию между собой и подчиненными, а также клиентами. Цель такой практики – гарантировать невмешательство отдельных личностей в продуктивное выполнение целей офиса, отсутствие фаворитизма, служебных отношений, основанных на личной дружбе или знакомстве.

5. Наем на работу в бюрократическую организацию должен основываться на технической квалификации работника и предусматривать защиту от произвольного увольнения. Соответственно продвижение по службе должно быть основано на трудовом стаже и личных достижениях. Наем в организацию должен рассматриваться как карьера работника на протяжении всей жизни, что предполагает высокий уровень его преданности фирме.[4]

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что Макс Вебер внес существенный вклад в становление общей теории и практики управления организацией. Он составил «новую» систему управления, в которой чиновники должны были следовать строго установленным правилам, между начальником и подчиненным не должно было быть никаких личных взаимоотношений, каждый сотрудник должен был четко знать свою работу и хорошо ее выполнять. Разработанные Вебером понятия могут успешно использоваться для анализа структур государственного управления в разных странах на различных этапах их эволюции. Обращение к веберовским политическим идеям должно способствовать лучшему пониманию как недавнего прошлого своей страны, так и современного состояния ее политической системы.

 

 

Специфические черты рациональной бюрократии

Наиболее чистый тип легального господства - господство посредством административного бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный преемник. Но сами полномочия держателя власти формируют легальные “компетенции”. В целом административное руководство состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников (единоначалие, противоположность “коллегиальности”, о которой мы поведем речь позже), которые

1) лично свободны, подчиняются лишь объективным требованиям их должности,

2) в рамках основательно установленной должностной иерархии,

3) с основательно установленными должностными компетенциями,

4) в силу контракта, следовательно (в принципе) на основе открытого набора в соответствии

5) с профессиональной квалификацией: в наиболее рациональном случае они назначаются (не избираются) в соответствии с профессиональной квалификацией, выявленной на экзамене и подтвержденной дипломом,

6) получают плату деньгами в фиксированных окладах, большей частью дающих право на пенсию, договоры о которых в некоторых случаях могут быть расторгнуты нанимателем (в частности, на частных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты служащими; эти оклады ранжированы прежде всего в соответствии с чином в иерархии, а также в соответствии с выполняемыми обязанностями, в общем же в соответствии с принципом “согласно чину”;

7) относятся к своей должности как к единственному или основному профессиональному занятию;

8) имеют перед собой перспективу карьеры, “продвижения” в соответствии со стажем, или в соответствии со служебной деятельностью, или же в соответствии с тем и другим, при зависимости продвижения от их начальников;

9) работают полностью “отделенные от средств управления” и без присвоения рабочих должностей;

10) подчинены строгой и единой должностной дисциплине и контролю.[5]

В данных положениях говорится о том, на каких основаниях работает чиновник любого уровня властной вертикали. Он лично свободен; имеет образование, подтвержденное документально; его образование соответствует занимаемой должности; работает по контракту; его компетенция четко определена; имеется возможность карьерного роста. Важным моментом является подчинением всех служащих единой строгой дисциплине. Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Бюрократия в своей наиболее рациональной и безличной форме должна была представлять собой не более чем инструмент управления, который мог использоваться любым главой бюрократического аппарата.

Основное внимание в своих работах Вебер уделял изучению проблемы лидерства и структуры власти в организации. Вебер различает три типа организаций в зависимости от характера власти, которой обладает руководитель:

1) харизматический;

2) традиционный;

3) идеальный (или бюрократический).

Харизматический тип организации возникает тогда, когда ее возглавляет руководитель с исключительными, привлекательными личными качествами, т.е. харизматический лидер. Согласно мнению западной социологии харизматический тип лидера был характерен для докапиталистических организаций.

Традиционный тип организации непосредственно связан с харизматическим. В случае смены в организации руководителя все работники организации по традиции подчиняются руководителю, заменившему прежнего лидера.

Идеальный (бюрократический) тип организации основан на специальном разделении власти, обеспечивающем руководителю возможность быть лидером в организации. Бюрократический тип организации вызван появлением особого социального слоя бюрократии, специализирующейся на управлении. Бюрократия зародилась в недрах рабовладельческого строя, ее развитие непосрдственно связано с разделением труда. В основе бюрократического типа организации лежат знания, опыт и административные навыки. Бюрократия определяет вертикальную иерархию в организации и опирается, как правило, на административные методы управления. Она занимает привилегированное положение, ключевые позиции как в обществе, так и в отдельной организации.

В своей основной работе «Теория социально-экономической организации» Вебер сформулировал принципы построения «идеальной организации». К ним относятся следующие:

1) вся деятельность организации расчленяется на простейшие элементарные операции, выполнение которых формально закрепляется за отдельными звеньями;

2) каждый руководитель наделяется формально закрепленными властью, авторитетом и правами, которые действуют только внутри организации. Организация строится на соблюдении принципа иерархии; каждый член организации подчиняется должностному лицу, занимающему вышестоящее положение по служебной лестнице;

3) разрабатываются четкие правила, инструкции и стандарты, определяющие порядок работы и ответственность каждого члена организации;

4) любой руководитель должен быть одинаково справедливым по отношению к своим клиентам и подчиненным и в то же время должен сохранять необходимую «социальную дистанцию»; исключается использование эмоций и личных соображений;

5) в организации должна существовать определенная кадровая политика, обеспечивающая стимулирование деятельности ее членов. Каждый работник должен занимать должность в соответствии со своей квалификацией и компетентностью и быть огражден от возможности произвольного увольнения. Продвижение работников по служебной лестнице должно осуществляться в зависимости от продолжительности и успешности его работы в организации или же с учетом обоих факторов. Материальное стимулирование необходимо производить с помощью системы заработной платы, продвижения по службе, установления пенсий. На материальное вознаграждение не должна оказывать влияния личная жизнь работников;

6) в организации должна действовать четкая система контроля и санкций.[6]

Среди выделенных Вебером признаков организации положительной оценки заслуживают такие признаки, как необходимость разделения труда и его формальное закрепление, которые используются и в настоящее время.

Вебер проводил различие между “чиновником” и “политиком” как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля. Так, он утверждал, что “подлинной профессией настоящего чиновника... не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно, т. е. без гнева и пристрастия, должен он вершить дела”, в отличие от политика, в котором наличие страсти, эмоций может определять его успех. “Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик - как вождь, так и его свита,-бороться… В случае если (несмотря на его представления) вышестоящее учреждение настаивает на кажущемся ему ошибочным приказе, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собственным убеждениям: без такой в высшем смысле нравственной дисциплины и самоотверженности развалился бы весь аппарат”. Вебер говорит о том, что бюрократия - это прежде всего исполнительство, а не выбор или принятие решения. И чиновник должен в первую очередь обладать качеством исполнительности и отсутствием эмоций в работе.

Таковы основные положения теории рациональной бюрократии Макса Вебера. Однако, веберовский анализ бюрократического феномена далеко не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера.

Бюрократизация системы управления означает формирование системы управления, иерархию должностей, разделение функций и власти, нисходящую лестницу подчинения. Наибольшее развитие бюрократия получила в условиях существования административно – командной системы управления, существовавшего в то время принципа демократического централизма в системе руководства и управления.[7]

Бюрократическая организация имеет структуру пирамиды с высшим руководителем в верхней точке, который распределяет весь объем работы организации и делегирует ответственность за каждую часть общей задачи своим заместителям. Последние в свою очередь, делегируют ответственность на более низкие уровни управления по цепочке команд, которая доходит до каждого работника. В ряде крупных компаний в прошлом насчитывалось 10 и более уровней управления между управляющим высшего ранга и рабочим. Внедрение цепочки команд явилось мощным фактором наведения порядка в больших подразделениях на предприятиях. Цепочка команд разрешала потенциальные конфликты, четко распределяя обязанности, полномочия и ответственность за возможное решение. Каждому руководителю и его заместителям в цепочке команд были предоставлены все полномочия для решения задач или осуществления отдельной функции, а также ответственность за ее исполнение. Это значительно упрощало задачу руководителя и давало уверенность в выполнении команды. Предприниматели, у которых дело пошло успешно, обычно внедряют структуру, работающую по принципу командной цепочки. Полномочия делегируются подчиненным, и тем самым усиливается интеллектуальный потенциал организации. Деятельность может расширяться, когда среднему звену руководителей даны ограниченные, но достаточные полномочия принимать необходимые решения и регулировать производственный процесс.

Постбюрократические предприниматели успешно развивают деятельность, работая с децентрализованной командой и горизонтальной схемой управления, сменившей командную цепочку. Тем не менее новшества бюрократии, включая некоторых прав распоряжения собственностью нижним звеньям иерархии управления, были источником роста производства и соответственно организаций в ранний период создания бюрократических систем.[8] Бюрократия стала эффективной благодаря специализации труда.

На самом деле организационная структура бюрократии создана на основе деления всех задач на серии четко определенных должностных обязанностей и функций. Каждой функции придается ответственность за выполнение определенной задачи и предоставляется необходимый инструментарий управления. Руководитель издает и распределяет задания таким образом, что все его составляющие являются частями общей задачи организации: специализированный инженерный персонал изучает причины падения эффективности на всех этапах производственного процесса, конструирует оборудование и моделирует процессы, которые обеспечивали бы рост производительности труда; определяются обязанности тех, кто занят реализацией продукции, финансистов, специалистов по труду и др.

Ремесленное производство часто может быть плодотворным и иметь художественные достоинства, но в период промышленной революции оно стало тормозом механизации и развития масштабной экономики. По мере того как организация переходит от ремесленничества к разделению труда, жесткая иерархия бюрократии предусматривала все необходимое для преодоления ремесленных традиций, каждое новшество становилось частью действующих нормативов и процессов организации. [9]

Бюрократия управляется с помощью единых зафиксированных норм и правил, которые устанавливаются руководством организации независимо от того, является ли она коммерческой или некоммерческой. Эти нормы предусматривают права и обязанности работников и руководителей. Самые основные нормативы относятся к вопросу об определении прав, полномочий и ответственности.[10]

 В бюрократической организации руководитель отвечает за деятельность всех подчиненных и имеет право отдавать им распоряжения, которым они должны беспрекословно подчиняться. Основная обязанность работника заключается не в том, чтобы делать то, что правильно и необходимо сделать, а в том, чтобы точно следовать указаниям непосредственного руководителя. Установленные нормативы бюрократии гарантируют оплату труда работникам до тех пор, пока они заняты на работе, а нередко и получение пенсии за выслугу лет.

 Фиксированные права и обязанности устанавливают определенные рамки процессов управления и в известной мере ограничивают возможное своеволие руководителя. Единые нормы и процессы являются основой стандартизации действий, их последовательности и этапов. Они предварительно изучаются исполнителями, являются обязательными и предопределяют строгий порядок и подотчетность в организации.

Бюрократическая организация создает условия для профессионального роста работников, продвижения на более высокие уровни командной цепочки. Повышение в должности дает одновременно и власть, и полномочия, и более высокий статус в организации. Повышение достигается путем совершенствования навыков в какой-то области деятельности и способности выполнять предусмотренный объем работы

До бюрократии фаворитизм или семейственность разрушали эффективность организации. Бюрократия придерживается политики повышения сотрудников по службе на основе их квалификационного роста. Это позволяет организации нанимать, обучать и удерживать на работе высококвалифицированных специалистов. Стремление работников к повышению в должности и гарантированность профессиональной карьеры были важным элементом успеха бюрократической системы при условии сильной мотивации к долгосрочной лояльности организации. [11]

В бюрократической системе существуют не отношения человека с человеком, а роли с ролью. Организационная структура и должностные инструкции предписывают то, что ожидается от каждого индивидуума. Работник, исполняющий какие-то специфические обязанности, должен осуществлять их только рационально. Это, в сущности говоря, породило определенный автоматизм и безличностные отношения, противостоящие личным симпатиям, фаворитизму, проявлению чувств и эмоций.

В бюрократической системе работники не приучаются к координированию работ на своем уровне. Руководитель делит весь объем работы между определенными исполнителями таким образом, чтобы в результате получить выход продукции, за которую он отвечает. Затем руководитель более высокого ранга осуществляет координацию работ между подразделениями, которым нет необходимости контактировать друг с другом в оперативном порядке. Связь осуществляется только с вышестоящим руководителем. Работники должны оставаться в рамках, определенных их должностной инструкцией и стандартными методами. Каждый сотрудник должен подчиняться только одному руководителю. Если это правило нарушается, то руководитель теряет авторитет.[12]

 Координирование работы сверху работало в ранний период промышленной революции, когда возникала необходимость включить в производство огромное количество работников, не имеющих технической квалификации. В виду всего этого, можно прийти к выводу, что строго бюрократические системы оказались малоэффективными, так как реальность стала такой сложной и многогранной, что нет смысла делить организацию на маленькие цепочки, по которым будут передаваться команды. Это будет слишком долгий путь и займет очень много времени, поэтому используются современные коммуникационные системы, через которую информация передается напрямую без посредников.

В заключение можно сказать, что Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Без такого сопоставления признаки рациональной бюрократии считались бы чем-то само собой разумеющимся. Но, как продемонстрировал немецкий социолог, многие отличительные черты рационального бюрократического управления носили исторически уникальный характер.