Названные виды нормативных правовых актов объединяет то, что все они могут служить источниками экологического права, а также то, что они носят подзаконный характер. В системе источников они расположены в определенной иерархии.
Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологическом законодательстве они были доминирующими источниками и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для современного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно уменьшен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. Роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах.
А. Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, то есть правила общего характера, модель поведения. Для них характерна неперсонифицированность адресата, возможность многократного применения и т.п. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. В качестве иллюстраций назовем Указ от 2 октября 1992 г. "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации"; Указ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"; Указ от 6 июля 1994 г. "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей"; Указ от 22 ноября 1994 г. "О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа"; Указ от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"; Указ от 29 августа 1997 г. "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере"; Указ от 21 июля 2007 г. N 933 "О дне эколога"; Указ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики".
Б. В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.
Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства РФ "на основании и во исполнение" актов более высокого иерархического уровня, вытекающее из принципа разделения властей. Оно означает, что Правительство может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе президента, или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" предусматривается, что обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.
Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суде.
Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты Постановления от 3 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов"; от 28 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"; от 11 июня 1996 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы"; от 16 июня 2000 г. "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение"; от 3 октября 2000 г. "Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации"; от 15 января 2001 г. "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха"; от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации"; от 12 августа 2008 г. N 603 "Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон" и др.
В. Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенных надведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.
Требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств определяются Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Нормативные правовые акты названных органов издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.
19 января 2005 г. Постановлением Правительства РФ N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <43> перечень издаваемых видов ведомственных актов пополнился регламентом. Каждый орган исполнительной власти обязан разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом. Этим органом предписывалось также разработать административные регламенты исполнения государственных функций.
--------------------------------
<43> СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:
а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав и обязанностей;
б) устанавливающие правовой статус организаций;
в) имеющие межведомственный характер.
Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает:
- Правила охраны поверхностных вод, утвержденные Приказом Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г.;
- Приказ Минприроды России от 29 декабря 1995 г. "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности";
- Приказ Госкомэкологии от 19 апреля 2000 г. "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. N 251 "Об утверждении Перечня вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне Российской Федерации с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен";
- Приказ Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации";
- Приказ МПР России и МНС России от 22 марта 2001 г. "О совместной деятельности МПР России и МНС России в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду";
- Приказ Минимущества России, МНС России, Минфина России и Росземкадастра от 23 апреля 2001 г. "О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюджет Российской Федерации";
- Приказ МПР России от 16 апреля 2001 г. "О создании системы обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов в лесном фонде Российской Федерации, об утверждении положений о системе и о знаке соответствия системы";
- Приказ МПР России от 7 мая 2001 г. "Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации";
- Приказ МПР России от 26 сентября 2000 г. "О специализированных морских инспекциях Министерства природных ресурсов Российской Федерации";
- Приказ МПР России от 30 марта 2007 г. N 71 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства";
- Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья".
Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в области санитарной охраны окружающей среды; Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии - в области экологической регламентации и стандартизации производства продукции массового производства и др.
