Право начинается и не может не начинаться с принятия законодательства – совокупности обязательных установлений, обеспечиваемых авторитетом и государственным аппаратом исполнения. Однако действие права с этого только начинает свой путь, далее следуют оперативно-исполнительная деятельность общества, и государства, направленная на организацию применения законов. Завершает функционирование правовой системы право охрана, применение и наложение мер ответственности за нарушения правовых норм.
Понимание действия стадий и элементов правовой системы дает представление о взаимосвязи частей правового механизма, сильных и слабых его сторонах в области охраны окружающей среды. Здесь много общего у стран – членов СНГ, составлявших столетия единое правовое пространство, имеющих в этой области общественных отношений общие сильные и слабые стороны. В то же время исторические особенности и пост советское развитие предполагают и некоторые особенности, заслуживающие изучения, анализа, сопоставления. Отсутствие государственно-административных границ в окружающей среде означает необходимость и целесообразность обобщения правового опыта в сфере экологии.
Основополагающие экологические положения и принципы закрепляются, как правило, в конституциях – основных законах стран – членов СНГ, где провозглашаются права граждан на благоприятную окружающую среду, меры государства по ее обеспечению. В странах – членах СНГ приняты так называемые рамочные законы об охране окружающей природной среды (одним из первых такой закон принят в Казахстане). В них отражаются объекты и субъекты охраны, основные звенья экономического и экологического механизма, экологические требования при проектировании, строительстве, введении в эксплуатацию и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, порядок регулирования чрезвычайных экологических зон, осуществления экологического контроля, разрешения споров о природопользовании и применения ответственности. В ряде стран приняты законы о государственной экологической экспертизе (Беларусь), об особо охраняемых природных территориях и объектах (Украина).
Указанные основополагающие законы развиваются и детализируются в ряде других нормативных актов, посвященных государственному экологическому контролю, системе специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, проблемам обеспечения экологической безопасности (Ассамблеей стран – членов СНГ принят соответствующие рекомендательные акты). Природоохранные нормы содержатся в природоресурсных законах – о земле, ее недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе.
Активно происходит экологизация других отраслей законодательства. Административное законодательство пополняется нормами об административной ответственности за загрязнение окружающей среды – как путем дополнения административных кодексов, так и путем принятия самостоятельных актов, включения соответствующих административных норм в экологические законы. Законодательство о банкротстве предполагает учет экологических факторов при оценке положения предприятия; законодательство о коммерческой тайне включает экологические сведения в перечень не подлежащих сокрытию; законодательство о внешней торговле имеет в виду экологические требования к ввозимой и вывозимой продукции.
Общим и главным для стран –членов СНГ является провозглашение в той или иной степени реформирования общества, перевод общенародной собственности на природные ресурсы в иные формы владения и распоряжения ими, провозглашение (в той или иной степени) рыночной экономики. Либерализация использования собственности сопровождается достаточным количеством требований к воздействию на окружающую среду, к ее охране.
Предпринимаются меры к признанию земли и других природных ресурсов формой имущества с соответствующими вещными правами, но и с оговорками о специфическом назначении этих недвижимостей, с определенными изъятиями их из обычного оборота. Принятый в России Гражданский кодекс (часть первая), называемый экономической конституцией, почти приравнял землю и другие природные ресурсы к иным объектам собственности. В то же время ряд субъектов Российской Федерации не предусматривают частной собственности на землю и другие природные ресурсы. Переход к рыночным отношениям совершается трудно, так же как нелегко осуществляется замена командно-административной системы на экономические средства управления охраной окружающей среды.
В целом законодательство стран – членов СНГ развивается достаточно динамично, реагирует на мировые рекомендации (например, конференции в Стокгольме, Рио-де-Жанейро и др.), является одним из передовых в мире, для многих стран является примером государственно-планового регулирования и воздействия экологических отношений. Происходит обмен законодательной информацией, из которой видны некоторые опережения или, наоборот, отставания законодательств как от зарубежных, мировых, так и друг от друга. Сказанное не исключает наличия пробелов, противоречий в законодательстве, которые видны, изучаются, по ним принимаются меры к их устранению. Ведется активная работа по составлению новых проектов актов, внесению дополнений и изменений в существующие. На этой, как на других стадиях функционирования правовой системы, немаловажно участие общественности – следующий важнейший общий фактор нашего правового поля.
Права граждан
На необходимость участия экологической общественности в деятельности всех ветвей власти неоднократно обращалось внимание. При взаимодействии с органами законодательной, исполнительной и судебной властей у граждан возникают свои проблемы и задачи применительно к каждой из них. У современной общественности создается преувеличенное мнение о возможностях экологического законодательства, равно как и о его недоработках. Между тем значительная часть правовых норм общественностью еще используется недостаточно и речь лучше вести не столько о "дальнейшем совершенствовании" законодательства (хотя и это нужно), сколько о его изучении, освоении и применении (критиковать законодательство не труднее, чем его знать и использовать).
Сколько замечаний и предложений поступает на действующие законы об охране окружающей природной среды, в то же время остались вне поля зрения общественности основополагающие положения о договоре и лицензии на комплексное природопользование, о расходовании экологических фондов исключительно на природоохранные цели, об ответственности за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственности экспертов (судебные дела подтверждают это), об объявлении зон чрезвычайной экологической ситуации, об исковых требованиях граждан о прекращении экологически вредной деятельности.
Что касается многочисленных замечаний в адрес законов об охране окружающей природной среды, то у государств есть два пути: первый – внести изменения и дополнения в них, может быть, исключить часть неработающих, декларативных положений; второй – разрабатывать и принимать новый закон с учетом происшедших изменений.
Российское правительство избрало второй путь, вариант законопроекта опубликован в "Зеленом мире", идет работа по учету предложений, доведению его до кондиции. В Российской Федерации организуются и проводятся общественные обсуждения нового законопроекта. В экологическом законе не должно быть места повторению того, что присутствует в других законах, например нормам о митингах, демонстрациях, петициях, собраниях, источниках повышенной опасности. Просвещение экологической общественности должно осуществляться не воспроизведением в законе норм других законов, а выпуском сборников, пособий. Если и помещать в экологическом законе нормы других отраслей права, то специфические, имеющие особенность в области экологии.
Указанные выше нарушения либо неисполнения законодательства относятся преимущественно к исполнительно-распорядительной деятельности, и именно поэтому большинство исков предъявляются к органам исполнительной власти, на которых и лежит основная тяжесть применения и основная часть нарушений закона. Здесь кроются главные посягательства на экологические фонды, осуществляется или ненадлежаще осуществляется государственный экологический контроль, выдается или прячется от общественности экологическая информация – словом, организуется исполнение законодательства или кампания по его критике или пересмотру.
Демократическое правовое государство предполагает не взваливание ответственности властей друг на друга, а самостоятельность и автономность в выполнении своих функций на основе принципа сдержек и противовесов. Не только сельский, но и городской житель СНГ приучен действовать "по команде", в порядке административной подчиненности, что обусловливает миллионы заявлений и жалоб в государственные учреждения, и лишь десятки тысяч – в судебные органы. Таковы исторические и социальные предпосылки, которые надо учитывать при творческом использовании зарубежного опыта. Недостаточно используются здесь возможности средств массовой информации, некоторые законодательные требования и гарантии гласности и открытого гражданского общества.
ОВОС и экспертиза
Если основным местом приложения сил признать деятельность исполнительных органов, то главным предметом внимания здесь может стать оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза, в которых правовые аспекты усиливаются. Согласно утвержденному Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 18 июля 1994 г. Положению об ОВОС, заинтересованным общественным объединениям и неправительственным организациям рекомендуется оказывать содействие разработчику, заказчику в проведении общественных слушаний или обсуждении в средствах массовой информации проектных и иных предложений о реализации проекта намечаемой деятельности, а инвестор (заказчик) должен осуществлять широкий обзор (общественные слушания) предложений о возможной реализации намечаемой деятельности на конкретной территории, кроме объектов специального назначения, информация о которых требует конфиденциальности.
В связи с ОВОС важно подчеркнуть два момента. Во-первых, в отличие от предыдущих инструктивных материалов Минприроды РФ об ОВОС положение зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ 22 сентября 1994 г. и опубликовано; во-вторых, Россией подписана международная Конвенция "Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международного права и международные договоры являются составной частью российской правовой системы и применяются; таким образом, возможности общественности, предполагаемые на европейском пространстве более широко, могут использоваться непосредственно. ОВОС пробивает себе дорогу на постсоветском пространстве.
Что касается экологической экспертизы, то практика СНГ показывает достаточную палитру использования правовых форм и требований: включение независимых и компетентных специалистов в состав комиссий государственной экологической экспертизы, составление и опубликование ими своих мнений, обжалование заключений экспертизы, проведение параллельной общественной экспертизы (опыт показывает, что их значение зависит не только от утверждения ее результатов государственными органами, но и от мотивированности, профессионализма выводов).
