Законодавчий процес та інші парламентські процедури

Кожна функція Верховної Ради (законодавча, контрольна, установча та інші) має свій порядок здійснення або свої особливості. Реалізація цих функцій або окремих дій Верховної Ради та її органів, як правило, називається процедурами, або процесом. Відповідно розрізняють законодавчу процедуру, формування органів державної влади (установчу процедуру), процедуру парламентського контролю, бюджетну та інші спеціальні процедури.

Законодавчий процес - це врегульована Конституцією України, Регламентом Верховної Ради та іншими законами України діяльність парламенту по підготовці, розгляду і прийняттю законів та їх оприлюдненню.

Головним видом парламентських процедур є законодавча процедура (законодавчий процес). Вона являє собою передбачений Конституцією та законами України порядок здійснення законодавчої функції і реалізації законодавчих повноважень. Законодавча процедура є складною і багатогранною. Вона поділяється на види і стадії. Основними видами законодавчого процесу (законодавчої процедури) є конституційний процес і звичайний законодавчий процес. Конституційний процес (конституційна процедура) являє собою порядок внесення змін до Конституції (відповідно до статей 154—159). Звичайний законодавчий процес (законодавча процедура) — порядок прийняття, зміни, скасування законів або призупинення їх дії.

Законодавча процедура складається з ряду процедур (стадій). Це вияв законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, прийняття закону, його підписання й оприлюднення (опублікування). Кожна з таких основних стадій у свою чергу поділяється на окремі етапи, стадії, серед яких розрізняють, зокрема щодо першої стадії: розробку проектів законів; внесення і відкликання законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок; розгляд законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок у комітетах, тимчасових спеціальних комісіях; щодо другої і третьої стадій законодавчого процесу (розгляд законопроектів і прийняття законів) розрізняють розгляд законопроектів у трьох читаннях тощо. Заключна стадія законодавчого процесу включає процедуру підписання законів, опублікування і введення їх у дію тощо.

Підготовка законопроекту та внесення його до Верховної Ради. Згідно з Регламентом Верховної Ради розробка проектів законів здійснюється за правом, визначеним законом, за дорученням Верховної Ради, на замовлення на договірній основі, а також в ініціативному порядку. Верховна Рада може доручити розробку проекту закону комітету або тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ради, а також Кабінету Міністрів. Розробка законопроекту про Державний бюджет є обов'язком Кабінету Міністрів України, передбаченим Конституцією України (п. 6 ст. 116), і здійснюється ним за правом. В ініціативному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи.

Законодавча ініціатива — це офіційне внесення до Верховної Ради уповноваженим суб'єктом законопроекту або законодавчої пропозиції.

Законопроект та законодавча пропозиція - - дві основні форми реалізації права законодавчої ініціативи. При цьому під законопроектом розуміється текст майбутнього закону з усіма його атрибутами (преамбулою, статтями, параграфами тощо), а під законодавчою пропозицією — ідея або концепція майбутнього закону. Регламент Верховної Ради передбачає можливість застосування ще й такої форми, як поправка. Поправкою вважається пропозиція до іншої пропозиції, що доповнює, змінює чи скасовує частину основної пропозиції. Законопроекти та законодавчі пропозиції, які вносяться на ім'я Верховної Ради, реєструються в Апараті Верховної Ради. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України згідно зі ст. 93 Конституції України мають: Президент України; народні депутати України; Кабінет Міністрів України; Національний банк України. Цей перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи є вичерпним. Це означає, що будь-яка інша особа або орган можуть в ініціативному порядку розробляти законопроекти або законодавчі пропозиції, але вносяться вони до Верховної Ради лише визначеними Конституцією України суб'єктами права законодавчої ініціативи. Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи означає, що Верховна Рада зобов'язана розглянути внесений ним законопроект або законодавчу пропозицію.

Конституція України суттєво обмежує коло суб'єктів права законодавчої ініціативи при перегляді Конституції та внесенні до неї змін і доповнень. Так, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України тільки Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради.

Особа, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, що має право законодавчої ініціативи, вносить на ім'я Верховної Ради законодавчі пропозиції, законопроекти, поправки (документи законодавчої ініціативи) у письмовій формі за своїм підписом. Законодавчі пропозиції і проекти законів вносяться разом із супровідною запискою, яка має містити обґрунтування необхідності їх розробки або прийняття, а також характеристику цілей, завдань і основних положень майбутніх законів, вказівку на їх місце в системі чинного законодавства, очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування. У разі внесення законодавчої пропозиції, законопроекту або поправки, реалізація яких потребує матеріальних чи інших витрат за рахунок державного або місцевих бюджетів, додаються їх фінансово-економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат.

Верховна Рада розглядає законопроекти на пленарних засіданнях. Розгляд і прийняття законопроекту (закону) включає і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд у трьох читаннях). Кількість повторних читань законопроекту не обмежується. При першому читанні законопроекту Верховна Рада заслуховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного парламентського комітету, заслуховує відповіді на запитання, обговорює основні положення законопроекту і його структуру (частини, розділи, глави, повноту і послідовність їх викладення), заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення, розглядає проект закону про внесення змін чи доповнень до чинних законів, інші проекти рішень Верховної Ради, внесені ініціатором.

Основним у розгляді законопроекту є його друге читання. Законопроект до другого читання подається у вигляді порівняльної таблиці, яка містить: законопроект, прийнятий у першому читанні за основу; усі внесені і не відкликані в установленому порядку пропозиції, поправки із зазначенням ініціаторів їх внесення; текст запропонований головним комітетом в остаточній редакції. Під час другого читання народні депутати на пленарному засіданні Верховної Ради проводять постатейне обговорення законопроекту та здійснюють постатейне голосування. За результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про: прийняття законопроекту у другому читанні, підготовку його до третього читання; відхилення законопроекту; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на повторне друге читання; опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій у першому або другому читанні, доопрацювання з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на третє читання.

Законопроект, підготовлений до третього читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали поширюються серед депутатів не пізніш як за два, а пов'язані з Конституцією — за чотири дні до його розгляду на засіданні Верховної Ради.

Під час третього читання Верховна Рада обговорює законопроект разом з іншими документами у такій послідовності: закінчення постатейного голосування щодо всіх статей законопроекту, якщо воно не було до кінця здійснено під час другого читання; прийняття постанови про схвалення внесеного Кабінетом Міністрів плану організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для впровадження закону в життя; прийняття законопроектів про внесення змін, доповнень до чинних законів; голосування щодо частин законопроекту; прийняття законопроекту в цілому; прийняття в цілому проекту закону або постанови про порядок введення прийнятого закону в дію. За результатами третього читання законопроекту Верховна Рада може прийняти рішення про: прийняття закону в цілому; відхилення законопроекту; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним його поданням на повторне третє читання; відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до прийняття інших рішень; схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його тексту на всеукраїнський референдум, якщо законопроект стосується питання, зазначеного в ст. 73 Конституції (про зміну території України).

Тексти закону та інших законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою, оформляються Апаратом Верховної Ради і в п'ятиденний термін підписуються Головою Верховної Ради, після чого закон невідкладно надсилається на підпис Президентові, який підписує закон, беручи його до виконання. Закон, переданий Президентові, має бути підписаний ним протягом 15 днів з дня отримання та офіційно оприлюднений. Він набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування (ст. 94 Конституції України).

До основних парламентських процедур належить також процедура (процедури) формування органів державної влади, тобто установча процедура. Вона охоплює собою процедури надання згоди та призначення Президентом Прем'єр-міністра, прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів; призначення суддів Конституційного Суду; обрання суддів безстрокове; надання згоди на призначення Президентом на посаду Генерального прокурора, висловлення недовіри Генеральному прокуророві; призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; призначення на посади та звільнення з посад голови та членів Рахункової палати, Голови Національного банку і членів Ради Національного банку; призначення членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії; надання згоди щодо призначення на посади та звільнення з посад Президентом України голови Антимонопольного комітету, голови Фонду державного майна, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України.

Пріоритетною установчою процедурою є надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра. Вона передбачає письмове звернення Президента до Верховної Ради про надання згоди на призначення ним Прем'єр-міністра. Одночасно з письмовим поданням подається ряд інформаційних матеріалів: відомості про освіту, фах, належність до політичної партії, автобіографія, декларація про доходи, виписка з трудової книжки про трудову діяльність тощо. Перед внесенням на розгляд кандидатури Прем'єр-міністра вона обговорюється у відповідних комітетах парламенту і в депутатських фракціях, групах. Під час розгляду кандидатури Прем'єр-міністра України у засіданні Верховної Ради бере участь Президент України. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає з доповіддю про основні напрями майбутньої діяльності Кабінету Міністрів, відповідає на запитання народних депутатів. В обговоренні кандидатури можуть брати участь тільки народні депутати.

Надання згоди на призначення Президентом запропонованого ним кандидата на посаду Прем'єр-міністра здійснюється на пленарному засіданні Верховної Ради таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Результати голосування щодо згоди на його призначення оформляються постановою Верховної Ради України.

Важливою парламентською процедурою є процедура здійснення парламентського контролю. Верховна Рада відповідно до своїх повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює парламентський контроль за забезпеченням конституційних прав, свобод та обов'язків громадян України, додержанням законів та інших актів, за виконанням загальнодержавних програм і бюджету, діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує. Вона розглядає питання про додержання Конституції та законів України з власної ініціативи чи за поданням комітетів та тимчасових комісій Верховної Ради, народних депутатів України. Парламент розглядає програму діяльності Кабінету Міністрів на період його та своїх повноважень, яка подається на розгляд Верховній Раді у місячний термін після його утворення. За результатами розгляду програми діяльності Кабінету Міністрів приймається відповідна постанова.

Верховна Рада здійснює контроль також за виконанням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища як безпосередньо, заслуховуючи доповіді Кабінету Міністрів з цих питань, так і через комітети Верховної Ради відповідно до їх компетенції. Кабінет Міністрів одночасно із звітом про виконання Державного бюджету

України має подавати на розгляд Верховної Ради доповіді про хід і результати виконання затверджених нею програм.

Однією з найважливіших контрольних процедур є заслуховування звіту Кабінету Міністрів. Верховна Рада один раз на рік розглядає звіт Кабінету Міністрів про хід і результати виконання схваленої ним програми діяльності. Щорічний звіт Кабінету Міністрів про його діяльність подається у 45-денний термін після закінчення календарного року не пізніш як за 15 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. Він передається комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів. Звіт про роботу Кабінету Міністрів на засіданні робить Прем'єр-міністр або у разі його відсутності - - перший віце-прем'єр-міністр. Після заслуховування звіту Кабінету Міністрів та співдоповідей комітетів Верховної Ради відбувається його обговорення. За підсумками обговорення звіту Верховна Рада приймає відповідну постанову. У випадках, коли діяльність Кабінету Міністрів буде визнана незадовільною, Верховна Рада може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів у цілому, що зумовлює його відставку.

Контрольна діяльність Верховної Ради поширюється і на ряд інших державних органів і посадових осіб.

Парламент розглядає звіти Генерального прокурора, голови Національного банку, голови Фонду державного майна та інших органів і посадових осіб, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою, крім органів судової влади та суддів. Щорічні письмові звіти цих органів і посадових осіб подаються до Верховної Ради протягом місяця після закінчення календарного року і поширюються серед депутатів. У разі необхідності їх розгляду на засіданні Верховної Ради відповідні питання включаються до порядку денного сесії.

Важливими формами парламентського контролю є депутатські запити як офіційні звернення на сесії Верховної Ради до органів Верховної Ради, Кабінету Міністрів, керівництва інших органів державної влади та місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.

Поряд з основними процедурами діяльності Верховної Ради — законодавчою, установчою і контрольною — у парламенті України мають діяти і спеціальні процедури, тобто спеціальний порядок розгляду окремих питань. Зокрема, за спеціальними процедурами відбувається заслуховування Верховною Радою щорічних та позачергових послань Президента; затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням; розгляд зовнішньополітичних питань. За спеціальними процедурами мають розглядатися такі питання: про внесення змін до Конституції; здійснення повноважень щодо Автономної Республіки Крим; звернення громадян про порядок дострокового припинення повноважень народного депутата; про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, про оголошення стану війни, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації; усунення Президента з поста в порядку особливої процедури (імпічменту); про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата, затримання чи арешт судді, судді Конституційного Суду тощо.

Істотне вдосконалення загального порядку роботи Верховної Ради та порядку здійснення окремих функцій (процедур) і розгляду та вирішення окремих питань має здійснюватись у процесі прийняття найближчим часом ряду нових парламентських законів, зокрема закону про регламент Верховної Ради, оновлення законів про комітети Верховної Ради, про статус народного депутата України та ряду інших законодавчих актів, а також у процесі здійснення комплексу організаційних заходів1.