Система процессуального законодательства, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях

Длительное время производство по жалобам на постановления администра­тивных органов и должностных лиц по наложению административных взысканий регулировалось помимо КоАП также гл. 24 ГПК РСФСР и рассматривалось в ка­честве одной из категорий в рамках производства ГПК по делам из администра­тивно-правовых отношений. Однако в новом ГПК такого специального производ­ства нет[6].  Как подчеркнуто в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г.  N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Феде­рации»[7], ГПК не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП.[8]

Поэтому в настоящее время суды рассматривают и разрешают жалобы на постановления по делу об административных правонарушениях в соответствии с гл. 30 КоАП, а также применяя общие правила гл. 23 ГПК, установленные для всех категорий дел из публичных правоотношений*(231). По правилам гл. 30 КоАП судами общей юрисдикции рассматриваются и разрешаются жалобы на по­становления органов и должностных лиц по делам об административных право­нарушениях, которые применяли меры административного наказания в соответ­ствии с КоАП, а также законами субъектов Федерации.

Судами могут использоваться и применяться, кроме КоАП и гл. 23 ГПК, иные правила искового производства, которые имеют характер общих для всех дел, подведомственных судам общей юрисдикции. В этом плане от ГПК выгодно отличается АПК, где в § 2 гл. 25 АПК предусмотрен специальный процессуаль­ный порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных орга­нов о привлечении к административной ответственности. Поэтому вполне воз­можно на основании ч. 4 ст. 1 ГПК применение в гражданском процессе при рас­смотрении жалоб на постановления об административных правонарушениях норм, регулирующих сходные отношения (аналогия закона), содержащихся в гл. 25 АПК. Производство по делам об административных правонарушениях наибо­лее полно урегулировано нормами материального и процессуального администра­тивного права. Основным правовым актом законодательного характера является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В нем сформулированы принципы производства, определены основные права и обязан­ности его участников, виды доказательств и порядок их использования, порядок рассмотрения дела, обжалования и пересмотра принятого решения, а также его исполнения. Он наиболее полно регулирует нормами материального и процессу­ального права административно-юрисдикционную деятельность, осуществляемую как в судебном, так и во внесудебном порядке. В нем прежде всего закреплены правовые основы, то есть те исходные позиции, которыми призваны руководство­ваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении конкрет­ных дел. Однако КоАП не является единственным правовым актом, регулирую­щим отношения в области административно-процессуальной деятельности. По ряду вопросов подобного характера принимались законы РФ, постановления фе­дерального Правительства, вместе с тем роль этих актов минимальная, поскольку они лишь конкретизируют нормы законодательства и восполняют пробелы по ча­стным вопросам. Кроме того, наряду с КоАП действует Таможенный кодекс РФ, в котором содержатся правовые нормы регламентирующие производство по делам об нарушении таможенных правил с учетом их специфики, при чем нередко бо­лее детально, чем КоАП. Необходимо учитывать, что административно-процессу­альное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ). На общефедеральном уровне известны случаи, когда от­дельные виды производства по делам об административных правонарушениях дополнительно регламентируются специальными актами ведомственного харак­тера. Так, Министром внутренних дел РФ23.03.93г. была утверждена инструкция по организации в органах внутренних делопроизводства по делам об администра­тивных правонарушениях правил дорожного движения. Подобные акты встреча­ются также в практике деятельности Государственной налоговой службы РФ. Но главное заключается в том, что процессуальные нормы в КоАП играют первосте­пенную роль.[9] Н.В. Макаренко справедливо пишет: «Одной из проблем института юридической ответственности является нестабильность законодательства, регла­ментирующего данный правовой институт. Наиболее наглядным примером явля­ется состояние законодательства об административных правонарушениях. Так, с момента вступления в силу. Ко АП РФ, то есть с 1 июля 2002 г. по декабрь 2013 г. изменения были внесены 329 федеральными законами, а количество изменений превысило 2000. С января 2014 г. по ноябрь 2014 г. изменения в Ко АП РФ были внесены более чем сорока федеральными законами. Очевидно, что такую законо­дательную активность нельзя признать оправданной». Верно отмечает А. М. Суб­ботин, что бессистемные изменения законодательства об административных пра­вонарушениях порождают значительное количество проблем как технико-юриди­ческих, так и связанных с практическим применением норм КоАП РФ. 

Важно отметить, что особенным объектом правового регулирования явля­ются общественный порядок и общественная безопасность. Правонарушения, по­сягающие на общественный порядок и безопасность, законодатель отнес в от­дельную главу КоАП РФ. Очевидно, что в результате противоправного поведения нарушается урегулированность общественных отношений. «Внутренне присущим признаком социальной общности, любого человеческого общества, - совершено справедливо пишет В.А. Толстик, - является урегулированность и упорядочен­ность общественных отношений».

Общественное место является ключевым для квалификации администра­тивных правонарушений, посягающих на общественный порядок. В свою оче­редь, важно отметить, что большое количество противоправных деяний, в том числе и уголовных, совершаются в общественных местах в состоянии алкоголь­ного опьянения. Очевидно, что своевременное пресечение административных правонарушений в общественных местах, является предупреждением наступле­ния иных более тяжких последствий, наступающих в результате противоправных действий. В свою очередь, эффективность действий правоприменителя во многом. Ведя речь о деятельности законодателя по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, представим заслуживающие внимания внесенные им изменения, которые содержат дискуссионные моменты, касающиеся, к примеру, потребления (распития) алкогольной продукции в общественных местах (ст. 20.20. КоАП РФ)зависит от качественного норматив­ного обеспечения его деятельности.

Например: Нахождение в нетрезвом состоянии несовершеннолетних, потребление (распитие) ими алкогольной и спиртосодержащей продукции  либо потребление ими наркотических средств или психотропных веществ)  позволяет заключить, что изменения должны были коснуться не только самой нормы, но систематизации самого закона, поскольку место совершения противоправного действия несовершеннолетнего перестало быть исключительно общественным. Важно подчеркнуть то, что субъектом данного административного правонарушения выступает не сам несовершеннолетний, а родители или иные законные представители несовершеннолетнего. В связи с этим, полагаем, что логичнее изложить объективную сторону правонарушения в диспозиции данной нормы несколько иначе, указав при этом на противоправность деяния привлекаемых к ответственности лиц, а не исключительно несовершеннолетнего. Противоправность по смыслу данной нормы выражается в неисполнении родителями или законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетнего, выразившиеся в нахождении в состоянии опьянения несовершеннолетнего, потреблении (распитии) им алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потреблении им наркотических средств или психотропных веществ.

Необходимо отметить также и то, что за неисполнение родителями или за­конными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних предусмотрена административная ответствен­ность (ст. 5.35 КоАП РФ). Ввиду того, что деяние ст. 5.35 КоАП РФ (действие либо бездействие) может проявляться самым различным образом, а объектом пра­вонарушения, предусмотренного ст. 20.20 КоАП РФ, в силу внесенных изменений перестали быть исключительно отношения в сфере общественного порядка, то рассматриваемые нормы можно соотнести как общее и специальное соответст­венно. Более того, санкции данных норм различны, а субъектами административ­ной юрисдикции, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, являются по данным нормам одни и те же лица.

Таким образом, указанные доводы позволяют предложить дополнить ст. 5.35 КоАП РФ отдельной частью, которая устанавливала бы административную ответственность родителей или законных представителей несовершеннолетних за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, выразившиеся в нахождении в состоянии опьянения несовершеннолетних, по­треблении (распитии) ими алкогольной и спиртосодержащей продукции либо по­треблении ими наркотических средств или психотропных веществ. Соответст­венно с возможностью исключения ст. 20.22 КоАП РФ из главы КоАП РФ, со­держащей составы административных правонарушений, посягающих на общест­венный порядок и общественную безопасность.