Длительное время производство по жалобам на постановления административных органов и должностных лиц по наложению административных взысканий регулировалось помимо КоАП также гл. 24 ГПК РСФСР и рассматривалось в качестве одной из категорий в рамках производства ГПК по делам из административно-правовых отношений. Однако в новом ГПК такого специального производства нет[6]. Как подчеркнуто в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»[7], ГПК не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП.[8]
Поэтому в настоящее время суды рассматривают и разрешают жалобы на постановления по делу об административных правонарушениях в соответствии с гл. 30 КоАП, а также применяя общие правила гл. 23 ГПК, установленные для всех категорий дел из публичных правоотношений*(231). По правилам гл. 30 КоАП судами общей юрисдикции рассматриваются и разрешаются жалобы на постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях, которые применяли меры административного наказания в соответствии с КоАП, а также законами субъектов Федерации.
Судами могут использоваться и применяться, кроме КоАП и гл. 23 ГПК, иные правила искового производства, которые имеют характер общих для всех дел, подведомственных судам общей юрисдикции. В этом плане от ГПК выгодно отличается АПК, где в § 2 гл. 25 АПК предусмотрен специальный процессуальный порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Поэтому вполне возможно на основании ч. 4 ст. 1 ГПК применение в гражданском процессе при рассмотрении жалоб на постановления об административных правонарушениях норм, регулирующих сходные отношения (аналогия закона), содержащихся в гл. 25 АПК. Производство по делам об административных правонарушениях наиболее полно урегулировано нормами материального и процессуального административного права. Основным правовым актом законодательного характера является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В нем сформулированы принципы производства, определены основные права и обязанности его участников, виды доказательств и порядок их использования, порядок рассмотрения дела, обжалования и пересмотра принятого решения, а также его исполнения. Он наиболее полно регулирует нормами материального и процессуального права административно-юрисдикционную деятельность, осуществляемую как в судебном, так и во внесудебном порядке. В нем прежде всего закреплены правовые основы, то есть те исходные позиции, которыми призваны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении конкретных дел. Однако КоАП не является единственным правовым актом, регулирующим отношения в области административно-процессуальной деятельности. По ряду вопросов подобного характера принимались законы РФ, постановления федерального Правительства, вместе с тем роль этих актов минимальная, поскольку они лишь конкретизируют нормы законодательства и восполняют пробелы по частным вопросам. Кроме того, наряду с КоАП действует Таможенный кодекс РФ, в котором содержатся правовые нормы регламентирующие производство по делам об нарушении таможенных правил с учетом их специфики, при чем нередко более детально, чем КоАП. Необходимо учитывать, что административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст.72 Конституции РФ). На общефедеральном уровне известны случаи, когда отдельные виды производства по делам об административных правонарушениях дополнительно регламентируются специальными актами ведомственного характера. Так, Министром внутренних дел РФ23.03.93г. была утверждена инструкция по организации в органах внутренних делопроизводства по делам об административных правонарушениях правил дорожного движения. Подобные акты встречаются также в практике деятельности Государственной налоговой службы РФ. Но главное заключается в том, что процессуальные нормы в КоАП играют первостепенную роль.[9] Н.В. Макаренко справедливо пишет: «Одной из проблем института юридической ответственности является нестабильность законодательства, регламентирующего данный правовой институт. Наиболее наглядным примером является состояние законодательства об административных правонарушениях. Так, с момента вступления в силу. Ко АП РФ, то есть с 1 июля 2002 г. по декабрь 2013 г. изменения были внесены 329 федеральными законами, а количество изменений превысило 2000. С января 2014 г. по ноябрь 2014 г. изменения в Ко АП РФ были внесены более чем сорока федеральными законами. Очевидно, что такую законодательную активность нельзя признать оправданной». Верно отмечает А. М. Субботин, что бессистемные изменения законодательства об административных правонарушениях порождают значительное количество проблем как технико-юридических, так и связанных с практическим применением норм КоАП РФ.
Важно отметить, что особенным объектом правового регулирования являются общественный порядок и общественная безопасность. Правонарушения, посягающие на общественный порядок и безопасность, законодатель отнес в отдельную главу КоАП РФ. Очевидно, что в результате противоправного поведения нарушается урегулированность общественных отношений. «Внутренне присущим признаком социальной общности, любого человеческого общества, - совершено справедливо пишет В.А. Толстик, - является урегулированность и упорядоченность общественных отношений».
Общественное место является ключевым для квалификации административных правонарушений, посягающих на общественный порядок. В свою очередь, важно отметить, что большое количество противоправных деяний, в том числе и уголовных, совершаются в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения. Очевидно, что своевременное пресечение административных правонарушений в общественных местах, является предупреждением наступления иных более тяжких последствий, наступающих в результате противоправных действий. В свою очередь, эффективность действий правоприменителя во многом. Ведя речь о деятельности законодателя по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, представим заслуживающие внимания внесенные им изменения, которые содержат дискуссионные моменты, касающиеся, к примеру, потребления (распития) алкогольной продукции в общественных местах (ст. 20.20. КоАП РФ)зависит от качественного нормативного обеспечения его деятельности.
Например: Нахождение в нетрезвом состоянии несовершеннолетних, потребление (распитие) ими алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление ими наркотических средств или психотропных веществ) позволяет заключить, что изменения должны были коснуться не только самой нормы, но систематизации самого закона, поскольку место совершения противоправного действия несовершеннолетнего перестало быть исключительно общественным. Важно подчеркнуть то, что субъектом данного административного правонарушения выступает не сам несовершеннолетний, а родители или иные законные представители несовершеннолетнего. В связи с этим, полагаем, что логичнее изложить объективную сторону правонарушения в диспозиции данной нормы несколько иначе, указав при этом на противоправность деяния привлекаемых к ответственности лиц, а не исключительно несовершеннолетнего. Противоправность по смыслу данной нормы выражается в неисполнении родителями или законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетнего, выразившиеся в нахождении в состоянии опьянения несовершеннолетнего, потреблении (распитии) им алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потреблении им наркотических средств или психотропных веществ.
Необходимо отметить также и то, что за неисполнение родителями или законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних предусмотрена административная ответственность (ст. 5.35 КоАП РФ). Ввиду того, что деяние ст. 5.35 КоАП РФ (действие либо бездействие) может проявляться самым различным образом, а объектом правонарушения, предусмотренного ст. 20.20 КоАП РФ, в силу внесенных изменений перестали быть исключительно отношения в сфере общественного порядка, то рассматриваемые нормы можно соотнести как общее и специальное соответственно. Более того, санкции данных норм различны, а субъектами административной юрисдикции, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях, являются по данным нормам одни и те же лица.
Таким образом, указанные доводы позволяют предложить дополнить ст. 5.35 КоАП РФ отдельной частью, которая устанавливала бы административную ответственность родителей или законных представителей несовершеннолетних за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, выразившиеся в нахождении в состоянии опьянения несовершеннолетних, потреблении (распитии) ими алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потреблении ими наркотических средств или психотропных веществ. Соответственно с возможностью исключения ст. 20.22 КоАП РФ из главы КоАП РФ, содержащей составы административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.
