Глава 3.: Форма современного российского государства

Со дня принятия Конституции Российской Федерации (далее Кон­ституция РФ)  прошло более 20 лет. С исторической точки зрения период небольшой, но весьма значительный. За этот период не раз поднимался вопрос о соответствии норм основного закона реальному положе­нию дел в стране, о возможности или необходимости внесения изменений в действующую Конституцию РФ или даже о принятии новой. Одним из наиболее дискуссионных как в профессиональном сообществе государст-воведов, так и в общественных дискуссиях, является вопрос взаимодейст­вия трех основных составляющих политической власти в стране: Прези­дента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ - парламента. Сумма взаимодействий в рамках данного треугольника определяет форму правления, существенным образом влияет на характер политического ре­жима, складывающегося в Российской Федерации.

Четко определить форму республиканского правления в РФ к настоя­щему моменту (президентская или полупрезидентская) не представляется возможным. Причин на это несколько. С одной стороны, в России в наличии имеются минимально необходимые признаки полупрезидентской модели, а именно: Президент РФ не включен ни в одну из ветвей государственной власти, избирается народом; существует дуализм исполнительной власти. Правительство РФ формально несет двойную ответственность перед Государственной Думой и Президентом РФ. С другой стороны, полномочия Президента, Правительства и Федерального Собрания, их взаимоотношения указывают на наличие признаков президентской республики: внепарламентский метод избрания главы государства (путем прямых выборов); формирование Президентом РФ Правительства РФ; промульгация законов; право отставки Правительства РФ. Ни один из предложенных вариантов классифицирующих принципов не представлен в РФ в чистом виде.

Таким образом, существующая модель организации высших органов государственной власти несет в себе значительные риски, способствует воспроизводству авторитарных тенденций, нуждаясь в связи с этим в оп­ределенном пересмотре.

Институт президентской власти в том виде, в котором он сегодня су­ществует, закономерно обусловлен всем ходом нашей истории. С давних времен глава государства (царь, император, генеральный секретарь) выступал как защитник народа, как фигура равноудаленная от каких-либо корпоративных, социальных, бюрократических или партийно-политических интересов. Он воспринимался как защитник, арбитр, главный символ государства, носитель суверенитета. Именно данное обстоятельство и сыграло важную роль при формировании статуса главы государства в период создания новой конституции. Но адекватен ли он социально-политическим реалиям современности, отражает ли принцип разделения властей и демократический характер российского государства? По нашему мнению, нет.

В российской модели республики Президент РФ с согласия Государ­ственной Думы, так же как и в других полупрезидентских республиках, назначает Председателя Правительства, но при трехкратном неодобрении президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства Президент РФ имеет право распустить Государственную Думу. Это позволяет сделать вывод о том, что Президент страны фактически са­мостоятельно назначает Председателя Правительства, а, следовательно, и своего сподвижника, что не дает права говорить о независимости Прави­тельства от Президента РФ. Свидетельством этого выступает и тот факт, что президент, формально не являясь главой исполнительной власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти.

К полномочиям Президента РФ в сфере деятельности исполнительной власти относятся: назначение заместителей Председателя Правительства РФ; возможность председательствовать на заседаниях правительства и фактически таким образом выполнять функции Председателя Правительства РФ; определение политического курса, структуры федеральных органов исполнительной власти, контролирование их деятельности; руководство многими федеральными министерствами и ведомствами, в том числе МИД, ФСБ, МВД и т.д. В настоящее время Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет 25 % от их общего числа. За правительством остается незначительная координация деятельности органов управления, подчиненных непосредственно Президенту РФ. Это привело к созданию на федеральном уровне двух центров руководства деятельностью органов исполнительной власти при доминирующем положении президента и выделению из прямого ведения правительства многих федеральных министерств и ведомств; при этом президент зачастую не успевает достаточным образом контролировать деятельность подотчетных ему органов исполнительной власти.

Исходя из принципа разделения властей и статуса Президента РФ как главы государства, предполагается равная требовательность, объективность и нейтральность ко всем государственным органам и должностным лицам, то есть президент не должен стеснять самостоятельности правительства.

В Российской Федерации устанавливается формальная ответственность правительства перед парламентом, однако политическая и юридическая судьба правительства определяется исключительно главой государства. Статья 83 Конституции РФ гласит о том, что Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя ни с кем свое решение. Норма данной статьи указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ. Помимо этого теоретически существует ответственность правительства и перед парламентом в виде выражения последним недоверия, однако президент не обязан руководствоваться мнением Государственной Думы. Выражение Государственной Думой недоверия правительству представляется в данном случае лишь способом обратить внимание Президента РФ на несогласие с курсом Правительства РФ.

Значимым правомочием президента в сфере взаимодействия с законо­дательной властью является его право роспуска нижней палаты парламента. Конституционные нормы РФ устанавливают случаи, когда Президент РФ имеет право распустить Государственную Думу, а именно, в случае трехкратного отклонения кандидатура Председателя Правительства, пред­лагаемого президентом или в случае разрешения правительственного кризиса. Таким образом, Президент РФ получает мощный инструмент воздействия на Государственную Думу, сводящий на нет возможности последней повлиять каким-либо образом на процесс формирования Правительства РФ, скорректировать социально-экономический курс последнего. По сути, реализация Правительством РФ своих конституционных полномочий зависит от усмотрения главы государства в отношении степени свободы Правительства РФ. Иллюзорный характер ответственности правительства перед парламентом говорит о невозможности сколько-нибудь эффективного контроля за деятельностью всей системы исполнительной власти, которая ориентируется на главу государства, вообще ни перед кем не ответственного. Подобная модель не ставит никаких сдержек и противовесов постоянно растущим полномочиям главы государства.

Наиболее оптимальной альтернативой президенциализации респуб­ликанской формы правления в РФ видится переход к «чистой» полупрези­дентской модели. Типичным примером полупрезидентской республики является Франция. Отношения ветвей государственной власти, роль пре­зидента, его взаимоотношения с правительством и парламентом регули­руются Конституцией V Республики Франции, принятой в 1958 году. Президент республики, формально не входя ни в одну из ветвей государ­ственной власти, назначает (согласно ч. 1 ст. 8 Конституции Франции) премьер-министра, прекращает исполнение его функций по представлении им заявления об отставке правительства. В то же время это не означает полное подчинение правительства Президенту Франции. Принцип по­строения смешанной республики во Франции проявляется в ответственности правительства и перед парламентом (в соответствии со ст. 20 Конституции Франции). В случае неодобрительной оценки действий правительства со стороны нижней палаты парламента, то есть Национального собрания Франции, президент в соответствии со ст. 49, 50 и 8 обязан принять отставку правительства. При формировании правительства президент вынужден учитывать результаты парламентских выборов.

Нормы Французской конституции допускают возможность роспуска президентом нижней палаты парламента, однако ограничивают его тремя условиями: невозможность роспуска в течение одного года после преды­дущего роспуска (ч. 2 ст. 12 Конституции Франции), невозможность осуществления роспуска в условиях чрезвычайного положения (ст. 16 Кон­ституции Франции), роспуск не могут осуществлять председатель сената или правительство при исполнении обязанностей президента. Именно невозможность распустить нижнюю палату дважды в год заставляет главу государства учитывать при формировании правительства мнение парламента. Вместе с обязанностью президента отправить правительство в отставку в случае выражения недоверия Национальным собранием и возможностью правительства определять политический курс государства, это создает необходимый баланс, препятствующий излишней концентрации властных полномочий в руках главы государства.

Основным камнем преткновения в классификации российского государства по типу его республики является конституционно-неопределенное положение Президента в системе государственной власти. Конституция РФ в ст. 10 провозглашает разделение государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. А ст. 11 к органам, осуществляющим федеральную государственную власть, относит четыре вида органов: Президент, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство и суды. Из дальнейшего содержания Конституции видно, что законодательная власть принадлежит Федеральному Собранию РФ, исполнительная -Правительству РФ, судебная - судам. Таким образом, Президент РФ остается за пределами принципа разделения властей, провозглашенного в статье 10 Конституции. Можно выделить две основные точки зрения на существующий статус Президента: 1)    Президент входит в систему исполнительной власти; 2)  Президент выведен за рамки разделения властей, либо как властный институт «главы государства», функционирующий за ее рамками, либо как носитель самостоятельной власти (президентской, арбитражной), стоящий «над всеми ветвями» и осуществляющий их координацию.

При этом, хотя обе точки зрения по-своему логичны и обоснованы, более предпочтительным представляется включение Президента РФ в исполнительную власть исходя из большого перечня полномочий главы государства по взаимодействию с исполнительной властью.

Институт президентства в Российской Федерации представляет собой сложносоставной конституционно-правовой институт, отражающий нормативное закрепление конституционно-правового статуса Президента РФ, а также фактическую реализацию президентской власти в системе публичной власти Российской Федерации.

В зависимости от формы республиканского правления государства варьируется объем полномочий и предназначение президента как главы государства. Чем больше парламент государства отстранен от избрания президента, чем меньшим объемом контрольных полномочий относительно президента он обладает, тем значительнее роль президента в осуществлении руководства государством и существеннее его позиции как института представительской формы публичной власти народа.

Некоторые функции Президента Российской Федерации не типичны для главы государства: гарант Конституции Российской Федерации, гарант прав и свобод человека и гражданина. На этом основании существует мнение, что конституционный статус Президента РФ должен быть модифицирован. Указанные функции должны изыматься и передаваться соответствующим специализированным органам -Конституционному Суду, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Третьим достаточно важным аргументом в сторону усиление президентской власти следует считать увеличение срока полномочий главы государства с четырех до шести лет.

Четвертое изменение законодательства связано с конституционной реформой 2014 года, которая так же усилила конституционно-правовое положение Президента в системе государственной власти.

Кроме изменений связанных с судебной системой конституционная реформа 2014 года расширила полномочия главы государства, который теперь представляет Совету Федерации для назначения на должность не только кандидатуру генерального прокурора (как это было ранее), но и кандидатуры его заместителей.

Кроме того прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом по представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов также освобождаются от должности Президентом. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, напрямую назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ.

Описанные выше изменения в российском законодательстве, безусловно, говорят о существенном усилении положения главы государства в системе государственной власти.

В свою очередь, изменениями, внесенными в Основной закон в 2008 году ч. 1 ст. 114 была дополнена нормой, согласно которой Правительство РФ представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Данное изменение можно назвать аргументом в сторону парламентской формы российского государства. С другой стороны объем полномочий Правительства РФ не был расширен, что говорит об усилении контроля парламента за деятельностью правительства, но не за деятельностью Президента. В то время как полномочия главы государства систематически расширялись.

Перечисленные изменения законодательства, по нашему мнению, позволяют говорить, что современный объем полномочий Президента РФ является достаточным для того чтобы классифицировать российское государство как президентскую республику. В свою очередь такие элементы парламентской республики как наличие поста Председателя Правительства, возможность отстранения от власти Правительства парламентом, возможность роспуска парламента Президентом) можно считать лишь особенностями республиканской формы правления в России или внешними признаками российской республики.

Своеобразен и государственный режим современной России. Конституция провозглашает режим демократического социального правового государства (ст. 1, 7,8,10,13,14 и др.). Однако на деле российский режим содержит в себе за исключением тоталитаризма, разумеется, элементы всех его разновидностей. Это авторитарный режим, если рассматривать практику публично-властных полномочий и принять во внимание нарушение принципа разделения властей и фактическое доминирование президента в политическом процессе, преобладание произвольно-приказного регулирования над правовым. Это режим социальной демократии, если исходить из объема социальных задач, принятых на себя государством, численности населения, которое в соответствии с законодательством может претендовать на социальную помощь и поддержку. Это сверхлиберальный режим, поскольку государство не выполняет не только свои продекларированные социальные функции, но даже и роль «ночного сторожа» (теория, сводящая роль государства к минимуму), не обеспечивает безопасности и собственности граждан, конституционных основ демократической правовой государственности.