Политико-территориальное устройство. Публичная власть в кантонах и общинах

Швейцарский федерализм

Швейцарию можно, наверное, считать старейшей из существующих в Европе, а может быть, и в мире, федераций. Хотя, по мнению большинства исследователей, она до 1848 г. представляла собой формально конфедерацию, есть определенные основания считать, что перерастание ее в федерацию произошло ранее. Само вооруженное подавление осенью 1847 г. попытки Зондербунда выйти из конфедерации свидетельствует об этом: обычная конфедерация есть союз независимых государств, каждое из которых вольно покинуть союз в любое время. Конституция 1848 г. лишь оформила тот факт, что к середине прошлого века Швейцария была сложившимся государством, а не международно-правовым союзом государств. Федеративный характер Швейцарии получил дальнейшее развитие в действующей Конституции 1874 г. и отражен во всех трех ее разделах и даже в переходных положениях.

Согласно ст. 1 Конституции в нынешней редакции, объединенные союзом 23 суверенных кантона образуют в своей совокупности Швейцарскую Конфедерацию (нем. — Швейцарское Клятвенное Товарищество). Три кантона состоят каждый из двух полукантонов: Унтервальден — из Верхнего Вальдена и Нижнего Вальдена (Обвальден и Нидвальден), Базель — из городского и сельского, Аппенцелль — из Внутреннего Родена и Внешнего Родена (Иннерроден и Ауссерроден). Полукантоны имеют самостоятельную организацию власти (в соответствующих кантонах общекантональных органов нет), но половинное представительство в Совете кантонов и половину голоса на федеральных референдумах. Унтервальден состоит из полукантонов с самого создания Конфедерации, Аппенцелль был разделен в 1897 г. по конфессиональным соображениям, а Базель — в 1933 г.

Перечисление в ст. 1 Конституции кантонов и полукантонов приводит к заключению, что любое изменение этого перечня требует ее соответствующей реформы. Следовательно, без такой реформы противоконституционны были бы односторонняя сецессия кантона или полукантона, слияние кантонов или полукантонов, их разделение и т. п.

Территория кантонов весьма различна: от 36 кв. км у полукантона Базель-городской до 7106 кв. км у кантона Граубюнден; у более чем половины кантонов территория не достигает 1 тыс. кв. км.

Примерно 75% населения страны говорит на немецком языке, 20% — на французском, 10% — на итальянском, и 1% — на рето-романском (раушском) языке. Приведенные цифры отражают тот факт, что часть населения говорит на двух-трех указанных языках. Согласно переписи 1980 г., немецкий язык считали родным 65% населения, французский — 18,4%, итальянский — 9,8%, рето-романский (раушский) — 0,8%; для 6% жителей страны родным не является, следовательно, ни один из ее национальных языков. Большинство кантонов одноязычны: 14 — с немецким, четыре — с французским и один — с итальянским языком. Три кантона считаются двуязычными, а один — трехъязычным. При этом установлено, какой официальный язык действует в той или иной общине, и лишь небольшое число общин реально двуязычны: граждане там имеют право выбора языка для официальных отношений и образования. Смешение языков считается нежелательным.

В соответствии со ст. 3 Конституции, кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией, и как таковые они осуществляют все права, которые не переданы федеральной власти. В Общей части учебника отмечалась спорность вопроса о том, может ли суверенитет вообще быть ограниченным (п. 6 § 1 гл. XI). В данном случае напрашивается вывод о несуверенности кантонов, который обусловлен не столько даже отсутствием права и возможности сецессии, сколько тем, что вопрос о своей компетенции решают не они сами, а большинство избирателей и кантонов на общенациональном референдуме. Согласно ст. 5, Конфедерация гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах ст. 3 (правильнее было бы взять этот термин в кавычки), их конституции, свободу, права народа и конституционные права граждан наравне с правами и полномочиями, которые народ передал властям.

Впрочем, терминология и фразеология кантональных конституций часто ориентированы на суверенитет как качество, присущее именно государству. Это видно прежде всего из тех определений, которые кантоны дают себе в своих конституциях: «Кантон имеет собственную и постоянную организацию» (Базель-сельский); кантон — «свободное демократическое государство» (Женева, Люцерн); «свободное демократическое государство и член Швейцарской Конфедерации» (Санкт-Галлен); «суверенный кантон» (Жюра); «один из суверенных кантонов» (Женева); «суверенная республика» (Валлис), «суверенное государство» (Фрибур) и т. д.*

* Например, первый раздел Конституции кантона Женева содержит следующую единственную статью:

«1. Республика Женева образует один из суверенных кантонов Швейцарской Конфедерации.

2. Суверенитет принадлежит народу; все политические полномочия и все государственные функции осуществляются только в силу делегации его высшей власти.

3. Народ представляет собой совокупность граждан.

4. Форма правления — представительная демократия».

 

Кантоны имеют свою организацию власти (см. ниже) и, как мы уже видели, свое гражданство.

Как отмечалось, с одной стороны, Конституция запрещает кантонам заключать между собой союзы и договоры политического характера, а с другой — разрешает им заключать соглашения (нем. Verkommnisse) по предметам законодательства, правосудия и администрации (ст. 7). Правда, такие соглашения должны представляться на просмотр федеральной власти (согласно п. 5 ст. 85 Конституции — Федеральному собранию в случае наличия возражений у Федерального совета или другого кантона), которая может воспрепятствовать их исполнению, если они содержат что-либо, противоречащее интересам Конфедерации или правам других кантонов. В противном случае соответствующие кантоны вправе требовать содействия федеральных властей для исполнения соглашений.

В случае споров между кантонами ст. 14 Конституции обязывает их воздерживаться от самовольных действий и любого вооружения, подчиняться федеральному решению. Если же кантону грозит внезапная опасность из-за границы, его правительство, в соответствии со ст. 15, должно призвать на помощь другие кантоны, которые обязаны послать подкрепление, и одновременно уведомить федеральную власть, не предвосхищая ее последующих распоряжений. Соответствующие расходы ложатся на Конфедерацию.

В случае нарушения в кантоне внутреннего порядка или угрозы ему со стороны другого кантона его правительство должно немедленно уведомить Федеральный совет, чтобы он принял необходимые меры в рамках своей компетенции или созвал Федеральное собрание. В неотложных случаях правительство кантона, незамедлительно известив Федеральный совет, должно призвать на помощь другие кантоны, которые обязаны такую помощь оказать. Если же правительство кантона не в состоянии просить о помощи, то компетентная федеральная власть может, а при наличии угрозы безопасности страны обязана действовать самостоятельно. Осуществляя вмешательство, федеральные власти должны соблюдать права кантонов и граждан, гарантированные ст. 5 Конституции. Расходы ложатся на соответствующий кантон, однако при особых обстоятельствах Федеральное собрание может постановить иначе (ст. 16).

В рассмотренных случаях кантоны, согласно ст. 17, обязаны разрешать свободный проход войск, которые немедленно ставятся под федеральное командование.

Внешние сношения в принципе подлежат ведению Конфедерации. Согласно ст. 8 Конституции, только Конфедерации принадлежит право объявлять войну и заключать мир, вступать в международные союзы и заключать договоры с иностранными государствами, в частности, таможенные и торговые договоры. Конституция в ст. 11 запрещает любые военные капитуляции. В порядке исключения Конституция в ст. 9 разрешает кантонам заключать с заграницей договоры по предметам государственного хозяйства, соседских отношений и полиции, однако они не должны содержать ничего, что противоречило бы интересам Конфедерации или правам других кантонов. При этом официальные отношения между кантонами и правительствами иностранных государств и их представителями должны осуществляться через посредство Федерального совета, хотя по предметам упомянутых договоров кантоны могут вступать в непосредственные отношения с нижестоящими властями и должностными лицами иностранного государства (ст. 10).

Сфера исключительной компетенции Конфедерации постоянно расширяется. Этот процесс отразился в более чем 100 изменениях, внесенных в Федеральную конституцию, особенно после Второй мировой войны. Так, весьма значительно были расширены права Конфедерации в области экономики в результате конституционного пересмотра в 1947 г. В последующий период Конфедерация получает права в социальной сфере, включая охрану окружающей среды, в регулировании территориальной инфраструктуры. Конфедерация в настоящее время управляет большей частью железных дорог, телекоммуникаций, ей принадлежат исключительные полномочия в сфере атомной энергетики и научных исследований. В результате конституционного пересмотра 23 сентября 1990 г. Конфедерация расширила свою компетенцию в проведении энергетической политики.

Одновременно Конфедерация получает все больше прав в налоговой сфере. В настоящее время она получает 90% всех косвенных налогов, взимаемых внутри страны. Правда, кантоны могут устанавливать прямые налоги и некоторые виды косвенных, не предусмотренных Конституцией, но в целом ситуация в налоговой области «в настоящее время очень далека от того, чтобы выглядеть гармонизированной»*. Данное положение резко контрастирует с ситуацией в соседней Германии, где конституционное регулирование распределения финансовых средств благоприятствует землям и общинам. В то же время значительная часть федеральных доходов возвращается в кантоны и коммуны; в общей сумме такие передаваемые средства составляют четвертую часть бюджета Швейцарии (26,3% в 1987 г.).

* См.: Kriesi H. Le systeme politique suisse. P.: Economica, 1995, p. 48.

 

Ныне сфера исключительной федеральной компетенции охватывает оборону, таможенное дело, эмиссию денег, железные дороги и многое другое.

Конкурирующая компетенция Конфедерации и кантонов распространяется на гражданское право, включая интеллектуальную собственность, уголовное право, трудовое право, режим иностранцев и др. В области финансирования образования, национальных и региональных публичных работ, национальных Дорог и др. Конфедерация устанавливает общее регулирование, а исполнение осуществляется кантонами; в случае несоблюдения федеральных требований кантональное исполнение может заменяться федеральным.

Исключительная компетенция кантонов распространяется на такие сферы, как больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Конфедерация может делегировать кантонам осуществление некоторых своих полномочий.

В ст. 2 переходных положений федеральной конституции установлен приоритет федерального права, перед кантональным.

Осуществляя предусмотренные Конституцией наблюдение и надзор за деятельностью кантонов, Конфедерация может направлять в кантоны федеральных инспекторов, обязывает кантоны представлять центру принимаемые ими законы,, а также различного рода доклады.

Конфедерация может оказывать на кантоны финансовое воздействие, а в некоторых случаях осуществлять и прямое вмешательство для обеспечения внутренней безопасности, поддержания спокойствия и порядка (ч. 6 ст. 85 Конституции). Таких вмешательств было всего 10 в период с 1855 до 1932 г.

Органы власти кантонов

Власть в кантонах организована неодинаково.

Полукантоны Унтервальдена и Аппенцелля и кантон Гларус, в которых проживают всего 2,5% населения страны, имеют систему так называемой ландсгемайнде (нем. Landsgemeinde — буквально сельская община или община страны, края). Суть ее в том, что кантональные решения могут приниматься на общем собрании избирателей кантона (полукантона), которое и именуется ландсгемайнде.

В середине 80-х гг. уровень участия избирателей в этих собраниях в Гларусе порой доходил до 10 тыс. избирателей, в Нидвальдене и Обвальдене— соответственно 2,5 тыс. и 1,1 тыс. Последние цифры соответствуют и уровню участия в полукантонах Аппенцелля.

По общему правилу, ландсгемайнде имеют место раз в год — обычно все ландсгемайнде собираются в конце апреля, за исключением кантона Гларус, где эти собрания проходят в начале мая. Ландсгемайнде проводятся с большой торжественностью, чтобы поддержать и возвысить существование этого института. Например, согласно ст. 6 Конституции полукантона Обвальден 1968г., наиболее полно регулирующей институт ландсгемайнде, «музыка играет в течение всего времени прохождения кортежа по городу до площади. Барабаны бьют во время вхождения кантональной администрации (Landberg)». На площади сооружается деревянный помост с ограждением, очень напоминающий боксерский ринг, на котором во время проведения ландсгемайнде располагаются главные должностные лица кантона или полукантона. Для избирателей устанавливается несколько рядов скамеек; остальные располагаются сами как смогут.

В полукантоне Обвальден, помимо ежегодных собраний, могут созываться чрезвычайные для рассмотрения срочных дел, когда того требуют 500 избирателей, указывая в письменной форме предлагаемую повестку дня. В таком случае ландсгемайнде созывается в течение шести месяцев. Процедура и ведение протокола ландсгемайнде устанавливаются кантональным советом — представительным органом, существующим одновременно с общим собранием полукантона. Голосование проводится поднятием рук. Если дважды результат не ясен визуально, то производится подсчет голосов. Для избрания какого-либо должностного лица требуется абсолютное большинство голосов, по другим вопросам голосуется одобрение или отклонение.

Компетенция ландсгемайнде весьма широка: во всех единицах, где практикуется этот институт, он избирает правительство — государственный совет — и отдельно его главу (Landammann). В Обвальдене, например, на этом собрании назначаются, кроме того, судьи верховного суда, кантонального суда и административного трибунала и их заместители. Каждые два года ландсгемайнде избирает председателей верховного суда и административного трибунала. В начале 70-х гг. нынешнего столетия традиционное голосование поднятием рук было заменено для назначения судей тайным голосованием. Ландсгемайнде Обвальдена избирает также канцлера, генерального прокурора, следственного судью, кантонального интенданта. Конституция этого полукантона содержит норму и о ротации должностных лиц: половина этих лиц уходит в отставку каждые два года. Во всех ландсгемайнде принимается решение о полном или частичном изменении кантональной конституции, избираются члены Совета кантонов. В Обвальдене, если о том постановило ландсгемайнде, решение о полном пересмотре Конституции в двухлетний срок подготавливает кантональный совет с тем, чтобы затем передать на референдум.

Ландсгемайнде этого полукантона рассматривает законопроекты, внесенные в порядке оформленной народной инициативы, причем они не должны нарушать федеральную или кантональную Конституции, за исключением случаев, когда речь идет о пересмотре самой кантональной Конституции. Право такой инициативы принадлежит 500 избирателям в случаях полного или частичного пересмотра Конституции и каждому избирателю, когда речь идет об отмене или изменении какого-либо закона или финансового кредита, относящегося к компетенции ландсгемайнде. Кроме того, каждый гражданин Обвальдена обладает правом интерпелляции к членам Государственного совета (правительства). Интерпелляция должна быть внесена в канцелярию за 14 дней до обсуждения и в письменном виде.

Более старая по времени принятия Конституция кантона Гларус 1887 г. полномочия своего ландсгемайнде обозначила более схематично. В ст. 31—1 указано, что такое собрание имеет полномочия изменять Конституцию, принимать законы в целом, решать о кредитовании более 250 тыс. франков на цели, связанные между собой, или более 50 тыс. на одну цель, расходуемых в течение года. Собрание также устанавливает налоги, избирает должностных лиц исполнительной власти кантона из числа уже избранных членов правительства, избирает судей, генерального прокурора, следственного судью и интендантов правительства и суда.

Конституция полукантона Нидвальден 1965 г. примерно в таком же плане определяет институт ландсгемайнде. Некоторое отличие имеется в предельном уровне расходов, выше которого требуется согласие ландсгемайнде: единовременный расход более 100 тыс. фр. и периодические расходы в течение года в размере более 20 тыс. фр. В целом же институт ландсгемайнде постепенно приходит в упадок, что объясняется все возрастающей сложностью возникающих перед кантонами проблем, очевидной неповоротливостью этого органа, весьма редкий созыв которого не позволяет быстро реагировать на возникающие проблемы. На эту тенденцию указывает и постепенное сокращение числа действующих ландсгемайнде. Заместителей для этих институтов найти не сложно; ими являются кантональные парламенты.

В 15 кантонах и полукантонах парламенты именуются большими советами, в шести — кантональными советами (Kantonsrat), в четырех — ландратами и в кантоне Жюра — парламентом. Повсюду они состоят из одной палаты. Число членов в парламенте кантона варьируется от 60 (Невшатель, Жюра) до 200 (Берн, Аарау). Парламенты повсюду избираются по пропорциональной избирательной системе. По общему правилу, срок легислатуры — четыре года, но он может быть меньше (два года — в Граубюндене) или больше (пять лет — во Фрибуре). Парламенты кантонов осуществляют значительную компетенцию во многих областях. В некоторых случаях свои полномочия парламенты делят с избирательным корпусом или с ландсгемайнде.

В законодательной области парламенты обладают остаточной компетенцией от переданной в ведение федеральной власти. Помимо принятия простых законов, парламенты наряду с избирательным корпусом участвуют в пересмотре конституций. Парламенты кантонов высказываются по финансовым вопросам, устанавливают налоги, бюджет, разрешают займы (в некоторых случаях, как упоминалось, для этого требуется референдум).

В 12 кантонах они назначают председателей правительств, а в более чем половине кантонов — членов верховных судов. Специфическими их полномочиями являются принятие решений о натурализации и о помиловании. Недавно принятые конституции наделяют парламенты полномочиями по планированию экономики. Средствами парламентского контроля за исполнительной властью служат вопросы, интерпелляции, резолюции.

В судебной области парламенты разрешают конфликты по поводу компетенции между администрацией и судебными органами, дают разрешения на преследование государственных советников (членов кантонального правительства), собственных членов, судей, совершивших правонарушения.

В том, что касается организации сессий, проведения заседаний, большая часть кантональных парламентов функционирует по образу и подобию Федерального собрания Швейцарии. Имеется некоторая разница между парламентами, действующими в кантонах-городах (Базель-городской, Цюрих, Женева), где парламент — современный орган, организованный по образцу федерального парламента, и парламентами сельских кантонов.

Правительство — высший исполнительный и административный орган кантона. Он управляет и наблюдает за деятельностью кантональной администрации, назначает чиновников, представляет кантон вовне, поддерживает отношения с органами Конфедерации и с другими кантонами, а когда это необходимо, и с иностранными государствами. По общему правилу, кантональное правительство представляет собой аналог Федерального совета Швейцарии. Правительство издает необходимые постановления, иногда обладает судебными функциями, особенно в кантонах, в которых нет административного трибунала.

В большинстве кантонов правительство называется правительственный совет (Regierungsrat), в латиноговорящих кантонах— государственный совет (Conseil d'Etat), в полукантоне Аппенцелль-Иннерроден — кантональная комиссия (Standeskommission), а в кантоне Жюра так и называется — правительство (Gouvernement). Численный состав кантонального правительства небольшой — от пяти до девяти членов. Практически во всех кантонах члены правительства избираются народом. Такой порядок формирования правительств обеспечивает сильную позицию исполнительной власти по отношению к кантональным парламентам.

По общему правилу, правительства кантонов избираются по мажоритарной избирательной системе в одном избирательном округе, который составляет сам кантон. Только в Цюрихе и Тичино при формировании правительств применяется пропорциональная избирательная система. Срок полномочий правительств равен сроку полномочий парламентов. Для того, чтобы быть государственным советником, нужно отвечать тем же цензам, условиям избираемости и несовместимости должностей, что и на выборах в кантональный парламент, но минимальный возраст для пассивного избирательного права иногда поднят (до 25 лет — во Фрибуре, до 27 лет — в Женеве). Некоторые маленькие кантоны имеют правительства «милицейского характера», т. е. исполняющие свои функции по мере надобности; члены правительства продолжают работать по своей профессии*.

* См.: Handbuch: politisches System der Schweiz, Bd. 3 / Manuel: Systeme politique de la Suisse, vol. 3. Bern und Stuttgart: Verlag Paul Haupt, 1986, p. 95.

 

Во многих кантонах государственные советники могут входить в состав Совета кантонов, но иногда число таких государственных советников ограничивается (кантоны Во, Валлис). За исключением кантонов Цуг и Аппенцелль-Иннерроден мандат государственного советника несовместим с членством в кантональном парламенте.

Каждый из членов правительства возглавляет один или несколько департаментов. Председатель правительства чаще всего называется ландамман; он избирается правительством, либо непосредственно избирательным корпусом (кантон Ури), либо, как отмечалось, ландсгемайнде (оба полукантона Аппенцелль, оба полукантона Унтервальден, Гларус), либо самим большим советом (немецкоговорящие кантоны).

В кантонах и полукантонах, в которых действуют ландсгемайнде, председатель правительства председательствует на этом общем собрании жителей кантона. В других кантонах роль председателя правительства может быть сопоставима с ролью Президента Конфедерации. Даже если председатель государственного совета (правительства) избирается посредством прямых выборов, сам состав этого органа отражает соотношение сил между политическими партиями кантона.

Вся судебная власть, за исключением сфер деятельности Федерального суда и нескольких федеральных комиссий юридического характера, принадлежит судебным органам кантонов.