Федеральные государственные органы

Бундестаг и Бундесрат

 

Исходя из буквы Основного закона и согласно теоретическим концепциям, на которые он опирается, парламентом страны считается однопалатный Бундестаг (буквально: Федеральный съезд). Что же касается другого коллегиального органа — Бундесрата (буквально: Федеральный совет), то его действующая редакция ст. 50 Основного закона характеризует как орган, через который земли участвуют в законодательстве и администрации Федерации и в делах Европейского союза. Ни в Основном законе, ни в научных разработках немецких авторов Бундесрат не рассматривается как вторая или верхняя палата германского парламента, хотя на самом деле он именно эту роль играет, что уже отмечалось в Общей части учебника (п. 2 § 1 гл. VIII). Поэтому мы и рассматриваем здесь оба органа.

Компетенция. Функции Бундестага традиционны для современных парламентов и обеспечиваются конституционными полномочиями. Он осуществляет законодательную деятельность (разд. VII Основного закона), это его главная функция. Он также полностью или частично формирует некоторые государственные органы. В частности, Бундестаг избирает Федерального канцлера (ст. 63 Основного закона), Уполномоченного по обороне (ст. 45-6), посредством своего комитета выборщиков избирает половину состава Федерального конституционного суда (ст. 94), участвует в выборах федеральных судей (ч. 2 ст. 96). И наконец, он контролирует деятельность Федерального правительства посредством депутатских запросов, создания следственных комитетов (ст. 44), принимая бюджет государства (ст. 110), а в качестве санкции может применить вотум недоверия (ст. 67).

Полномочия Бундесрата менее широки. Согласно положениям разд. VII, его согласие требуется для принятия лишь определенной части законов, а его возражения против остальных законов могут быть преодолены Бундестагом. Предусмотрена, правда, ситуация, когда Бундесрат в союзе с Федеральным правительством может принять федеральный закон вопреки Бундестагу, но это не надолго. Бундесрат имеет право на информацию о состоянии правительственных дел и может высказывать свою позицию (ст. 53).

В определенных случаях согласие Бундесрата требуется и на определенные правовые постановления, а также на общие административные предписания Федерального правительства, равно как и на федеральное принуждение в отношении земель, не выполняющих своих конституционных обязанностей. Он участвует в федеральном надзоре за исполнительной деятельностью земель и осуществляет контроль за применением полицейских сил в случае угрозы существованию или свободному демократическому строю Федерации (см. ниже, п. 1 § 6).

Бундесрат избирает половину состава Федерального конституционного суда.

Обе законодательные палаты участвуют в заключении международных договоров. Согласно ч. 2 ст. 59, договоры, регулирующие политические отношения Федерации или относящиеся к предметам федерального законодательства, нуждаются в согласии или участии в их заключении законодательных корпораций, что осуществляется в форме федерального закона. Что же касается административных соглашений, то в их отношении соответственно действуют предписания о федеральной администрации, а это означает возможное участие Бундесрата в заключении таких соглашений.

Согласно ч. 2 — 7 ст. 23 Основного закона, Бундестаг и земли через Бундесрат участвуют в делах Европейского союза. Федеральное правительство обязано возможно раньше и в широком объеме давать палатам необходимую информацию. Бундестаг, в частности, должен иметь возможность высказывать свою позицию до того, как Федеральное правительство примет участие в создании нормативных актов Европейского союза. Эта позиция принимается Федеральным правительством во внимание в ходе переговоров. Если в соответствующих внутригосударственных мероприятиях, возможно, потребуется участие Бундесрата или вопрос внутри страны относится к компетенции земель, Бундесрат обязательно принимает участие в формировании воли Федерации на переговорах и при принятии соответствующего европейского акта. Если же в сфере исключительной компетенции Федерации затрагиваются интересы земель или в остальном Федерации принадлежит право на законодательство, Федеральное правительство при своих действиях в органах Европейского союза учитывает позицию Бундесрата.

В случаях, когда основным содержанием разрабатываемого европейского акта затрагиваются законодательные полномочия земель, учреждение их властей или их административное производство, при формировании воли Федерации мнение Бундесрата имеет решающее значение при соблюдении общегосударственной ответственности Федерации. По вопросам, решение которых может привести к увеличению расходов Федерации или уменьшению ее доходов, требуется согласие Федерального правительства. В случаях, когда затрагиваются законодательные полномочия земель, за соблюдением прав, принадлежащих Германии как члену Европейского союза, должен от Федерации следить представитель земель, назначенный Бундесратом. Обеспечение соблюдения этих прав осуществляется при участии Федерального правительства и по согласованию с ним и с учетом опять-таки общегосударственной ответственности Федерации. Подробности регулируются законом, принимаемым с согласия Бундесрата.

Важным полномочием законодательных корпораций является принятие федерального бюджета. В ст. 110 предписывается обеспечивать в федеральном бюджете сбалансированность доходов и расходов, т. е. принятие дефицитного бюджета запрещается. Бюджет принимается законом на один год или несколько лет (в последнем случае с разбивкой по годам). В закон о бюджете нельзя включать нормы с неопределенным сроком действия.

Если до начала финансового года бюджет не принят, Федеральное правительство может производить необходимые расходы на содержание установленных законом учреждений и проведение установленных законом мер, на выполнение юридически обоснованных обязательств Федерации, на продолжение мер, профинансированных предыдущим бюджетом, и в случае необходимости прибегать к кредитам.

Сверхбюджетные и внебюджетные расходы производятся с согласия министра финансов только в случае непредвиденной и настоятельной потребности (ст. 112). Финансовые обязательства (кредиты, поручительства и т. п.) могут быть возложены на государство только законом, причем поступления от кредитов, как правило, не могут превышать бюджетных ассигнований на инвестиции (ст. 115).

Обе палаты утверждают представляемый министром финансов отчет Федерального правительства об исполнении бюджета и об имуществе и долгах, переходящихна следующий финансовый год.

В соответствии с ч. 1 ст. 115-а Бундестаг с согласия Бундесрата по инициативе Федерального правительства констатирует в необходимых случаях, что федеральная территория подверглась вооруженному нападению или что такое нападение непосредственно угрожает (состояние обороны). Эта констатация требует в Бундестаге 2/3 голосов или по крайней мере голосов абсолютного большинства депутатов. Если же обе законодательные палаты и Совместный комитет не в состоянии действовать, констатация считается сделанной и провозглашенной в момент начала нападения, который объявляется Федеральным президентом, как только обстоятельства позволят (ч. 4 ст. 115-а).

Законы и изданные на их основе правовые постановления, принятые в период состояния обороны, имеют преимущество перед правом, возникшим до этого периода. Срок действия законов, отклоняющихся от конституционного регулирования применительно к совместным задачам Федерации и земель, а также к финансам, ограничен концом второго финансового года после состояния обороны. Они могут быть изменены и раньше федеральным законом, принятым с согласия Бундесрата и направленным на возвращение к конституционным положениям (ч. 1 и 3 ст. 115-к).

Бундестаг с согласия Бундесрата может в любое время объявить оконченным провозглашенное Федеральным президентом состояние обороны, причем Бундесрат может этого потребовать; это нужно сделать немедленно по отпадении предпосылок к объявлению состояния обороны. Мир заключается путем принятия федерального закона (ч. 2 и 3 ст. 115-л).

Формирование. Первое предложение ч. 1 ст. 38 Основного закона устанавливает, как уже отмечалось, что депутаты Бундестага избираются всеобщими, непосредственными, свободными, равными и тайными выборами. Согласно Федеральному избирательному закону, Бундестаг состоит из 656 депутатов. В настоящее время в Бундестаге 662 депутата: сказалось упомянутое выше, в п. 2 § 4, правило о сохранении за партией всех мандатов, полученных в одномандатных избирательных округах. Он сам проверяет действительность выборов и решает вопрос об утрате депутатами членства в нем. Правда, это решение можно обжаловать в Федеральный конституционный суд (ст. 41 Основного закона).

Избирается Бундестаг, согласно ч. 1 ст. 39, на четыре года. Срок его полномочий прекращается в день, когда собрался новый Бундестаг. Выборы должны проводиться не ранее 45 и не позднее 47 месяцев после начала легислатуры. В случае роспуска Бундестага они проводятся в течение 60 дней.

В случае состояния обороны, в соответствии с ч. 1 и 3 ст. 115-3, выборы не проводятся. Полномочия Бундестага продлеваются на весь период этого состояния и еще на шесть месяцев. В период состояния обороны запрещается роспуск Бундестага.

Бундесрат же, как определяет ст. 51, состоит из назначаемых и отзываемых землями членов их правительств. Членов Бундесрата могут замещать другие члены соответствующих правительств. Каждая земля имеет в Бундесрате не менее трех голосов. При численности населения свыше 2 млн. жителей земля получает четыре голоса. Численность населения, превышающая 6 млн., дает земле пять голосов, а превышающая 7 млн. — шесть голосов. Земля может направить в Бундесрат столько членов, сколько имеет голосов. В настоящее время в Бундесрате 68 голосов.

Организация Бундестага. Бундестаг избирает своего президента, его заместителей и секретарей (Schriftführer) и принимает регламент. Действующий Регламент Бундестага 1952 г. в редакции 1980 г. с последующими изменениями (последние внесены в 1995 г.) подробно регулирует как организацию, так и процедуру Бундестага и его органов. При формировании руководства Бундестага учитывается представительство партийных фракций: так, президент Рита Зюсмут принадлежит к фракции ХДС/ХСС, а ее заместители — к фракциям СвДП, ХДС/ХСС, СДПГ, Союз '90/Зеленые. Согласно Регламенту, президент и его заместители образуют президиум палаты.

Помощь президенту оказывает совет старейшин, который подготавливает решения о распределении должностей председателей комитетов и их заместителей и составлении плана работы палаты. Совет старейшин состоит из президента, который его возглавляет, заместителей президента и 24 депутатов, выдвинутых фракциями с учетом их численности (ныне 10 от ХДС/ХСС, девять от СДПГ, по два от Союза '90/Зеленых и СвДП, один от ПДС). В заседаниях участвует представитель Федерального правительства — министр по особым задачам.

Президент распоряжается зданием Бундестага и осуществляет в нем полицейскую власть. Без его разрешения в помещениях Бундестага не могут проводиться ни обыски, ни выемки (ст. 40).

В соответствии с Регламентом Бундестаг образует комитеты. Здесь также обеспечивается представительство фракций. Согласно Основному закону, некоторые комитеты он обязан создать, а другие создаются им факультативно.

Так, ст. 44 устанавливает, что Бундестаг имеет право, а по требованию 1/4 своих членов обязан, создать следственный комитет, который в публичном разбирательстве собирает требуемые доказательства. Публичность, правда, может быть исключена. К сбору доказательств по смыслу применяются предписания об уголовном процессе, однако тайна переписки, почтовой и телесвязи подлежит безусловному соблюдению. Суды и административные власти обязаны оказывать следственному комитету правовую и служебную помощь. Решения следственных комитетов не подлежат судебному истолкованию; при оценке и квалификации обстоятельств дела, лежащих в основе парламентского расследования, суды свободны.

Статья 45 обязывает Бундестаг создать комитет по делам Европейского союза. Он может уполномочить этот комитет осуществлять права Бундестага в отношении Федерального правительства, предусмотренные ст. 23.

Согласно ст. 45-а, Бундестаг создает комитет по обороне и комитет по иностранным делам. Комитет по обороне имеет также права следственного комитета и по требованию 1/4 своих членов обязан начать расследование по определенному делу. Требование публичности расследований на этот комитет не распространяется.

Бундестаг обязан создать комитет по петициям для рассмотрения просьб и жалоб, направляемых в Бундестаг в соответствии со ст. 17, гарантирующей соответствующее основное право (ст. 45-в). Полномочия комитета в отношении проверки жалоб устанавливаются особым федеральным законом. Это Закон о полномочиях комитета по петициям Германского бундестага 1975 г., согласно которому комитет по возможности ежемесячно представляет Бундестагу доклад о рассмотренных петициях со своими рекомендациями. Кроме того, Регламент Бундестага обязывает комитет ежегодно отчитываться о своей деятельности. Комитет не является органом власти и не обладает инспекционными и надзорными правами, но вправе истребовать документы, справки и получать доступ в учреждения, заслушивать петиционеров, свидетелей и экспертов. Как отмечает немецкий профессор Петер Бадура, комитет практически играет роль омбудсмана*. За время созыва в комитет поступает от 20 до 50 тыс. обращений**.

* См.: Badura P. Op. cit, s. 86.

** См.: Pieroth В., Schlink В. Grundrechte. Staatsrecht II. 8., überarb. Aufl. Heidelberg: C.F. Müller Juristischer Verlag, 1992, s. 260.

 

Кроме того, Бундестаг образует еще 18 постоянных комитетов:

по проверке выборов, иммунитету и регламенту; по внутренним делам; по спорту; правовой; финансовый; бюджетный; по экономике; по питанию, сельскому хозяйству и лесам; по делам семьи, престарелых, женщин и молодежи; по здоровью; по транспорту; по окружающей среде, природным богатствам и безопасности реакторов; по делам почты и телекоммуникаций; по развитию региональной инфраструктуры (Raumordnung), строительному делу и градостроительству; по образованию, науке, исследованиям, технологии и оценке последствий применения техники; по экономическому сотрудничеству; по загранпоездкам и туризму.

Обратимся теперь к статусу депутатов Бундестага. Согласно второму предложению ч. 1 ст. 38, они суть представители всего народа, не связаны поручениями и указаниями и подчиняются только своей совести. Это значит, что мандат депутата — юридически свободный. Мы говорим «юридически», потому что на деле депутат может подвергнуться фракционному принуждению своей партии.

В ст. 46 запрещается преследовать депутата в судебном, либо в дисциплинарном порядке или привлекать его к ответственности вне Бундестага когда бы то ни было за его голосование или высказывание в Бундестаге или его комитете. За наказуемое деяние депутат может быть привлечен к ответственности или арестован только с согласия Бундестага, кроме случаев, когда он был задержан при совершении деяния или в течение следующего дня. Согласие Бундестага требуется также для любого иного ограничения личной свободы депутата или для возбуждения против него производства в соответствии со ст. 18 по обвинению в злоупотреблении основными правами в целях борьбы против свободного демократического строя. По требованию Бундестага должны приостанавливаться любое уголовное производство, любое производство по ст. 18, любой арест и любое иное ограничение личной свободы депутата. Статья 47 управомочивает депутата отказываться от дачи показаний о лицах, которые доверили ему как депутату сведения о фактах или которым он как депутат доверил такие сведения, а также о самих этих фактах. В этих пределах не допускается изъятие документов.

Согласно ч. 3 ст. 48, депутаты имеют право на вознаграждение, обеспечивающее их независимость. Они могут бесплатно пользоваться всеми государственными транспортными средствами.

В 1977 г. был принят Закон о правовых отношениях членов Германского бундестага (Закон о депутатах), который действует ныне с рядом позднейших изменений.

Среди установленных этим законом гарантий для депутатов следует прежде всего отметить защиту от увольнения — начиная с момента выдвижения кандидатуры и до истечения одного года после окончания мандата. В течение двух месяцев до дня голосования кандидат в целях подготовки к выборам может воспользоваться неоплачиваемым отпуском продолжительностью до двух месяцев. Период осуществления депутатского мандата засчитывается в стаж работы по профессии и работы на предприятии. Если депутатом избран чиновник (Beamte), его должностные права и обязанности, включая оплату, приостанавливаются на период осуществления мандата и еще на шесть месяцев, за исключением обязанности хранить служебную тайну и запрещения принимать вознаграждения и подарки, а также прав, возникающих при несчастных случаях. Период осуществления мандата включается в любой стаж, необходимый для получения каких-либо благ. Профессорам в период осуществления депутатского мандата разрешается продолжать научную и учебную деятельность, однако вознаграждение не должно превышать 1/4 их штатного профессорского вознаграждения.

Законом урегулирован ряд других социальных гарантий для депутатов.

Особо стоит отметить включенную в закон в 1992 г. ст. 44-б, которая предусматривает право депутата ходатайствовать перед президентом Бундестага о проверке факта штатной или неофициальной деятельности в службе государственной безопасности бывшей ГДР или политической ответственности за нее. Проверка может проводиться без согласия депутата, если комитет по проверке выборов, иммунитету и регламенту установил существование конкретных оснований для подозрения в наличии факта такой деятельности или ответственности. Эту проверку проводит указанный комитет, а процедура определяется директивами Бундестага.

Регламент предусматривает право депутатов объединяться во фракции. Фракция должна включать не менее 5 % депутатов, если они принадлежат к одной партии или таким партиям, которые, имея общие цели, не конкурируют между собой ни в одной из земель. В противном случае для признания фракции требуется одобрение Бундестага. Фракции могут включать приглашенных лиц, которые не учитываются при установлении численного состава фракции, однако принимаются во внимание при распределении должностей. Положение фракции, в частности, передаваемое ей число должностей, определяется ее численностью; при равной численности фракций должности распределяются по жребию.

Если численность объединения депутатов недостаточна для образования фракции, оно может быть признано группой.

Организация Бундесрата. Согласно ч. 1, 3-а и 4 ст. 52 Основного закона, Бундесрат избирает своего президента на один год. На практике Бундесрат избирает также трех заместителей президента. Он образует комитеты, в состав которых могут включаться не входящие в его состав члены или уполномоченные правительств земель. По делам Европейского союза Бундесрат может образовать Европейскую палату, решения которой считаются решениями Бундесрата; палата формируется и действует на тех же принципах, что и Бундесрат.

Президент, его заместители и директор (руководитель аппарата) Бундесрата образуют президиум этой палаты.

Бундесрат образует следующие 16 комитетов: аграрный; по труду и социальной политике; по иностранным делам; по вопросам Европейского союза; по вопросам семьи и престарелых; финансовый; по делам женщин и молодежи; по здоровью; по внутренним делам; по вопросам культуры; правовой; по градостроительству, жилищному делу и развитию региональной инфраструктуры; по окружающей среде, природным богатствам и безопасности реакторов; по вопросам транспорта и почты; по обороне; экономический.

Как и Бундестаг, Бундесрат принимает свой регламент (предложение второе ч. 3 ст. 52). Ныне действует Регламент 1966 г. в редакции 1988 г., регулирующий организацию и процедуру палаты и ее органов.

Совместный комитет. Этот институт учрежден в ходе широкой конституционной реформы 1968 г. (см. § 1) на случай состояния обороны, если окажется невозможной деятельность обеих законодательных палат. Его статус урегулирован ст. 53-а Основного закона, а также Регламентом, принятым в 1969 г. Бундестагом с согласия Бундесрата.

Совместный комитет на 2/3 состоит из депутатов Бундестага, а на 1/3 — из членов Бундесрата. Депутаты в его состав избираются Бундестагом пропорционально численности фракций и не должны входить в состав Федерального правительства. Каждая земля представлена в Совместном комитете назначенным ею одним членом Бундесрата, который, что важно, не связан ничьими указаниями. Соответственно в Совместном комитете 16 членов Бундесрата и 32 депутата Бундестага (16 — от ХДС/ХСС, 12 — от СДПГ, два — от Союза '90/Зеленых, два — от СвДП).

Федеральное правительство обязано информировать Совместный комитет о своих планах на случай состояния обороны, чем, однако, никак не ущемляется право Бундестага на вызов членов Федерального правительства.

Если ситуация настоятельно требует немедленных действий, а своевременному собранию Бундестага препятствуют неодолимые обстоятельства или он неправомочен, то, согласно ч. 2 ст. 115-а, Совместный комитет объявляет состояние обороны большинством 2/3 голосов и в крайнем случае абсолютным большинством своих членов.

В ст. 115-д Совместный комитет уполномочивается констатировать невозможность своевременного созыва обеих законодательных палат или их неправомочность и принять на себя их права. Его законы, однако, не могут вносить никаких изменений в Основной закон, равно как он не может принимать законы, касающиеся передачи суверенных прав Европейскому союзу, другим межгосударственным учреждениям или деления федеральной территории на земли. Согласно ч. 2 ст. 115-к, законы Совместного комитета и изданные на их основе правовые постановления теряют силу не позднее шести месяцев по окончании состояния обороны. Бундестаг с согласия Бундесрата может в любое время отменить эти законы, причем Бундесрат может этого потребовать; прочие меры Совместного комитета и Федерального правительства отменяются постановлением Бундестага и Бундесрата (ч. 1 ст. 115-л).

Общая процедура. Согласно ч. 2 и 3 ст. 39 Основного закона, Бундестаг собирается не позднее, чем на 30-й день после дня выборов. Он сам определяет время окончания и возобновления своих заседаний, однако президент может созвать его ранее назначенного срока. Он обязан это сделать по требованию 1/3 членов Бундестага, Федерального президента или Федерального канцлера.

Заседания Бундестага публичны, однако по требованию 1/10 его членов или Федерального правительства палата может большинством 2/3 голосов постановить об исключении публичности. Требование рассматривается на закрытом заседании. Авторы достоверных отчетов о публичных заседаниях Бундестага и его комитетов не подлежат никакой ответственности (ч. 1 и 3 ст. 42).

Бундестаг и его комитеты могут на основании ст. 43 потребовать присутствия на своих заседаниях любого члена Федерального правительства. Члены Бундесрата и Федерального правительства, а также их уполномоченные вправе присутствовать на всех заседаниях Бундестага и его комитетов и должны быть выслушаны в любое время.

Для принятия Бундестагом постановлений требуется большинство поданных голосов, кроме случаев, когда Основной закон предусматривает иное. Регламент может допустить исключения из этого правила для проводимых Бундестагом выборов (ч. 2 ст. 42). Согласно ст. 121, большинство членов Бундестага отсчитывается от законного их числа, т. е. ныне составляет не менее 329 голосов.

Бундесрат, согласно ч. 2 ст. 52, созывается его президентом, который обязан сделать это по требованию представителей не менее двух земель или Федерального правительства.

Заседания Бундесрата публичны, но публичность может быть исключена (предложения третье и четвертое ч. 3 ст. 52). В отличие от конституционного регулирования процедуры Бундестага здесь нет больше никаких деталей. Согласно ст. 53, члены Федерального правительства имеют право, а по требованию Бундесрата и его комитетов обязаны, участвовать в их заседаниях.

Порядок голосования в палате (второе предложение ч. 3 ст. 51 и первое предложение ч. 3 ст. 52) заключается в том, что постановления Бундесрата принимаются не менее чем большинством его голосов. Голоса каждой земли должны подаваться за один и тот же вариант решения и только присутствующими членами палаты или их представителями.

Законодательный процесс. Согласно ст. 76 Основного закона, законопроекты вносятся в Бундестаг через Федеральное правительство, из среды самого Бундестага или через Бундесрат.

Правительственные законопроекты направляются сначала в Бундесрат, который вправе в течение шести недель выразить свое отношение к ним. По важным причинам, особенно с учетом объема законопроекта, срок может быть увеличен до девяти недель. С другой стороны, Федеральное правительство, если сообщило при направлении Бундесрату, что считает законопроект особо срочным, может сократить указанные сроки на три недели, и по истечении сокращенного срока направить законопроект в Бундестаг, не ожидая мнения Бундесрата, которое по его поступлении также направляет в Бундестаг. Если же законопроектом предусмотрены изменение Основного закона или передача суверенных прав, срок для Бундесрата составляет девять недель и не может быть сокращен.

Законопроекты Бундесрата представляются через Федеральное правительство, но в отличие от порядка внесения его собственных законопроектов оно обязано дать свое заключение. Регулирование сроков здесь такое же, как в предыдущем случае.

Бундестаг должен обсудить законопроекты в соразмерный срок и принять решение.

Законопроект, согласно Регламенту Бундестага, может быть внесен партийной фракцией или группой депутатов, составляющей не менее 5 % общего их числа.

Регламент Бундестага предусматривает рассмотрение законопроектов в трех чтениях. Первое чтение предназначено для обсуждения смысла и цели предлагаемого закона, после чего проект без голосования направляется в комитет. Во время второго чтения имеет место постатейное обсуждение и голосование проекта. Наконец, в третьем чтении обсуждаются принципиальные вопросы и поправки, после чего происходит заключительное голосование.

Федеральные законы, согласно ст. 77, постановляются Бундестагом и незамедлительно после принятия направляются его президентом в Бундесрат. Последний в течение трех недель по поступлении постановления Бундестага о принятии закона может потребовать созыва комитета из членов обеих палат для совместного обсуждения проектов. Состав и процедура комитета регулируются регламентом, который принимается Бундестагом с согласия Бундесрата. Представители от Бундесрата в комитете не связаны указаниями. Если закон нуждается в согласии Бундесрата (в этом нуждается ряд указанных в Основном законе законов по финансовым вопросам, по территориальным вопросам и некоторые другие), то созыва комитета могут требовать также Бундестаг и Федеральное правительство. Если комитет предложит внести изменение в постановление о законе, Бундестаг должен принять это постановление заново.

В случае, когда для принятия закона требуется согласие Бундесрата, последний должен принять соответствующее решение в течение соразмерного срока, если требование о созыве комитета не было заявлено или если согласительная процедура завершилась без внесения предложения изменить постановление о законе.

Если же для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, он может по окончании согласительной процедуры в течение двух недель по получении нового постановления Бундестага о законе опротестовать его. Если же согласительный комитет поправок к закону не предложил, двухнедельный срок исчисляется со дня получения от председателя комитета уведомления об окончании согласительной процедуры в комитете.

Протест, одобренный большинством членов Бундесрата, может быть отклонен постановлением большинства членов Бундестага, но если в пользу протеста проголосовали 2/3 членов Бундесрата, то и для отклонения протеста Бундестагом требуется такое же квалифицированное большинство или по меньшей мере абсолютное большинство голосов депутатов.

Постановленный Бундестагом закон считается принятым, если Бундесрат дал на него свое согласие или не потребовал созыва согласительного комитета, не опротестовал его своевременно или отозвал свой протест либо если протест преодолен Бундестагом (ст. 78).

У главы государства права вето нет. Принятый закон он, согласно ст. 82, после контрасигнатуры только оформляет и провозглашает в «Бундесгезетцблатт» («Федеральный вестник законов»). В законе должна быть указана дата его вступления в силу, а если этого нет, то он вступает в силу на 14-й день после дня выхода в свет соответствующего номера «Бундесгезетцблатт». В этом же порядке, согласно ч. 3 ст. 115-а, провозглашается состояние обороны, однако если это своевременно сделать невозможно, оно провозглашается иным образом и позднее публикуется в «Бундесгезетцблатт».

Основной закон в ст. 81 установил своеобразный институт для срочного удовлетворения потребностей в законодательстве. Если Бундестаг, отклонивший законопроект, который Федеральное правительство объявило настоятельно необходимым, не распущен, то Федеральный президент по инициативе Федерального правительства и с согласия Бундесрата может объявить для этого законопроекта состояние законодательной необходимо сmu (Gesetzgebungsnotstand). To же может иметь место, если законопроект отклонен вопреки тому, что в связи с ним Федеральный канцлер поставил вопрос о доверии. Если же Бундестаг после президентского объявления вновь отклонит законопроект или примет его в редакции, неприемлемой для Федерального правительства, то закон считается принятым, если с ним согласен Бундесрат. То же имеет место, если Бундестаг не примет проекта в течение четырех недель после его повторного внесения.

В течение шести месяцев в пределах срока полномочий того же Федерального канцлера может быть в том же порядке принят и любой другой отклоненный Бундестагом законопроект. Но по истечении этого срока тот же Федеральный канцлер в пределах данного срока своих полномочий больше не может инициировать объявление состояния законодательной необходимости.

Законом, принятым в указанном порядке, не может затрагиваться Основной закон.

Следует отметить особенность порядка принятия законов, превышающих бюджетные расходы или могущих их превысить в будущем, равно как уменьшающих или могущих уменьшить доходы бюджета. Согласно ст. 113, эти законы требуют согласия Федерального правительства, которое может потребовать, чтобы Бундестаг отложил принятие по ним решения, с тем чтобы в течение шести недель представить Бундестагу свое заключение. В четырехнедельный срок после принятия Бундестагом такого закона Федеральное правительство может потребовать нового решения по нему. Если закон принят обеими палатами, Федеральное правительство может отказать в своем согласии только в течение шести недель и только в случае, если ранее применяло вышеуказанные процедуры. По прошествии срока согласие считается полученным.

В случае состояния обороны ряд конституционных норм, регулирующих законодательный процесс, может на основании ст. 115-г не соблюдаться. Законопроекты Федерального правительства, которые оно считает срочными, направляются в Бундестаг и Бундесрат одновременно, и они должны незамедлительно обсудить их совместно. Если для закона требуется согласие Бундесрата, то для этого достаточно большинства его голосов. Провозглашение законов производится по возможности с последующим в случае необходимости опубликованием в «Бундесгезетцблатт».

Федеральный президент

Это должностное лицо является в Германии главой государства. Хотя в Основном законе такой его дефиниции нет, немецкие теоретики довольно единодушно считают его первым человеком, первым государственным органом в республике*. Согласно ч. 4 ст. 60, он обладает таким же иммунитетом, как и депутаты Бундестага.

* См.: Государственное право Германии, т. I, с. 219; Hesselberger D. Op. cit; S.233.

 

Федеральный президент назначает и смещает федеральных судей, федеральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров, поскольку законом не установлено иного. В отдельных случаях от имени Федерации он осуществляет право помилования. Указанные полномочия Федеральный президент может передать другим органам (ч. 1 — 3 ст. 60 Основного закона).

Федеральный президент представляет Федерацию в международно-правовом отношении (ч. 1 ст. 59). От ее имени он заключает договоры с иностранными государствами, аккредитует и принимает дипломатических представителей (буквально Gesand-ten — посланников, хотя на самом деле прежде всего послов — Botschafter). В соответствии с ч. 5 ст. 115-а в случае, если объявлено состояние обороны и федеральная территория подверглась вооруженному нападению, Федеральный президент с согласия Бундестага или Совместного комитета может сделать международно-правовое заявление о наличии состояния обороны.

Приказы и распоряжения Федерального президента действительны лишь при условии контрасигнатуры Федерального канцлера или компетентного федерального министра. Это, однако, не относится к назначению и смещению Федерального канцлера, роспуску Бундестага по ст. 63 (в случае, если кандидатура Федерального канцлера не получила в Бундестаге необходимого большинства) и просьбе, обращенной к Федеральному канцлеру, уволенному или ушедшему в отставку, вести дела до назначения нового Федерального канцлера (ст. 58).

Федеральным президентом, согласно ст. 54, может быть избран любой немец, обладающий избирательным правом на выборах в Бундестаг и достигший 40-летнего возраста. Он избирается на пять лет без прений особой коллегией — Федеральным собранием, которое состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избранных народными представительствами земель по принципам пропорциональных выборов. Немедленное переизбрание на должность Федерального президента возможно только один раз. В ст. 55 Федеральному президенту запрещается входить в состав Федерального правительства или законодательной корпорации Федерации или земли, а также занимать какую-либо иную должность, иметь иное занятие или работать по иной профессии. Он не вправе входить в состав руководства коммерческого предприятия.

Федеральное собрание собирается не позднее, чем за 30 дней до истечения срока полномочий Федерального президента, а при досрочном их прекращении — не позднее, чем через 30 дней после этого момента. Оно созывается президентом Бундестага. Если же в указанное время полномочия Бундестага прекращены, то 30-дневный срок исчисляется от первого заседания Бундестага. Федеральное правительство, согласно Закону о выборах федерального президента Федеральным собранием 1959 г. (с последующими изменениями), заблаговременно определяет, сколько членов Федерального собрания должен делегировать каждый ландтаг. При этом учитываются последние официальные данные о численности населения земель без иностранцев. В Федеральное собрание могут избираться лица, которые пользуются пассивным избирательным правом по выборам в Бундестаг. Каждый депутат ландтага имеет на выборах один голос, а места в Федеральном собрании при соперничестве списков кандидатов распределяются по методу д'Ондта. Члены Федерального собрания не связаны обязательствами или предписаниями.

Выдвинуть кандидата в Федеральные президенты может в письменной форме любой член Федерального собрания, причем не только перед первым туром голосования, но также и перед вторым или третьим. Для выдвижения требуется письменное согласие кандидата. Президиум Федерального собрания (т.е. президиум Бундестага) проверяет законность выдвижения.

Голосование осуществляется запечатанными официальными бюллетенями.

Для избрания необходимо большинство голосов членов Федерального собрания. Если в двух турах это большинство не получено ни одним из кандидатов, избранным считается получивший в следующем туре наибольшее число голосов. Согласно ст. 56, избранный Федеральный президент перед собравшимися членами Бундестага и Бундесрата приносит присягу, в которой клянется посвятить свои силы благу немецкого народа, умножать все, что идет ему на пользу, и отвращать вред, хранить и защищать Основной закон и законы Федерации, добросовестно выполнять свои обязанности и быть справедливым к каждому. Он может завершить присягу словами «Да поможет мне Бог», но может и обойтись без этого.

Нынешний Федеральный президент профессор Роман Херцог (Herzog иногда транскрибируется как Герцог), седьмой по счету, избран в 1994 г. Выборы проводились уже 10 раз, ибо три Федеральных президента — Т. Хойсс (Heuss; у нас его фамилия транслитерировалась «Хейс»), Г. Любке и Р. фон Вайцзеккер — избирались дважды.

На случай, если Федеральный президент не сможет исполнять свои обязанности или его должность досрочно станет вакантной ст. 57 предусматривает, что полномочия его будет осуществлять президент Бундесрата. Если полномочия Федерального президента истекли или досрочно прекратились в период состояния обороны, президент Бундесрата замещает его в указанный период и еще в течение девяти месяцев (ч. 1 ст. 115-з).

Основной закон в ст. 61 урегулировал должностную ответственность Федерального президента. Бундестаг или Бундесрат могут обвинить Федерального президента в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона, обратившись в Федеральный конституционный суд. Предложение о выдвижении обвинения должно быть поддержано по крайней мере 1/4 членов Бундестага или 1/4 голосов Бундесрата. Соответствующее постановление палаты должно быть принято в Бундестаге 2/3 членов, а в Бундесрате — 2/3 голосов. Обвинение представляет уполномоченный соответствующей палаты.

После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд может распорядиться о приостановлении исполнения Федеральным президентом своих функций. Если Федеральный конституционный суд установит, что Федеральный президент виновен в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона, то может объявить Федерального президента утратившим должность.

Федеральное правительство

Этот орган, а особенно его глава, играет важнейшую роль в жизни германского государства.

Компетенция Федерального правительства особо Основным законом не определяется; ее можно вывести из положений, регулирующих взаимоотношения Федерального правительства с другими органами власти. Его задача вытекает из природы исполнительной власти и заключается прежде всего в инициировании и исполнении федеральных законов, для чего оно может издавать свои нормативные акты — постановления (Verordnungen).

Наряду с этим ст. 80 устанавливает, что Федеральное правительство или федеральные министры могут быть законом уполномочены на издание правовых постановлений (Rechtsverordnun-gen), причем содержание, цель и пределы уполномочия должны быть определены этим законом. В самом постановлении должно содержаться его правовое обоснование. Если законом предусмотрена возможность дальнейшей передачи указанного полномочия, то в случае такой передачи она должна быть отражена в тексте правового постановления.

Если федеральными законами не установлено иного, правовые постановления по определенным вопросам, как и федеральные законы, требуют согласия Бундесрата (например, по вопросам строительства и эксплуатации железных дорог, тарифов за услуги связи). Бундесрат может направлять Федеральному правительству проекты таких постановлений.

Согласно ст. 80-а, если в федеральном законе об обороне (включая защиту гражданского населения) установлено, что правовые предписания могут применяться только в соответствии с данной статьей, то, за исключением состояния обороны, их применение допустимо лишь в случае, когда Бундестаг большинством 2/3 поданных голосов констатирует состояние напряженности или специально даст согласие на такое применение. Соответствующие меры подлежат прекращению по требованию Бундестага. Применение правовых предписаний возможно также на основе и в объеме постановления (Beschluβ), принятого международным органом в рамках союзнического договора с согласия федерального правительства. Соответствующие меры подлежат прекращению по требованию Бундестага, принятому большинством его членов.

Правовые постановления оформляются издавшим органом и, если в законе не предписано иного, провозглашаются в «Бундес-гезетцблатт». В отношении даты их вступления в силу действуют те же правила, которые установлены и для законов (ст. 82).

В условиях состояния обороны Федеральное правительство, согласно ст. 115-е, может в зависимости от обстоятельств использовать Федеральную пограничную охрану на всей федеральной территории и давать указания за пределами федеральной компетенции правительствам земель, а в неотложных случаях также властям земель с правом передачи этого полномочия уполномоченным им членам правительств земель. Об этих мерах оно должно незамедлительно информировать Бундестаг, Бундесрат и Совместный комитет.

Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62 Основного закона). В соответствии со ст. 63 Федеральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента. Для избрания необходима поддержка большинства членов Бундестага. Избранное лицо назначается на должность федеральным президентом. Если предложенный кандидат не избран, то в течение последующих 14 дней Бундестаг может сам избрать Федерального канцлера абсолютным большинством. Если это не удалось, то незамедлительно проводится новый тур выборов, в котором избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов. В случае, когда это большинство является абсолютным, Федеральный президент обязан назначить избранное лицо в течение семи дней. Если же оно меньше абсолютного, Федеральный президент сам может решить, назначить ли избранное лицо Федеральным канцлером или распустить Бундестаг.

Федеральные министры назначаются и увольняются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера. При вступлении в должность Федеральный канцлер и федеральные министры приносят такую же присягу, что и Федеральный президент (ст. 64). Статьей 66 им запрещены любая другая оплачиваемая должность, осуществление любого занятия и работа по любой профессии, и они не могут состоять в руководстве, а без согласия Бундестага и в наблюдательном совете, любого коммерческого предприятия.

Согласно ст. 69, одного из федеральных министров Федеральный канцлер назначает своим заместителем (журналисты обычно именуют его вице-канцлером; это, как правило, министр иностранных дел). Полномочия всех членов Федерального правительства прекращаются с момента, когда собрался вновь избранный Бундестаг, а полномочия федерального министра — также в любом ином случае прекращения полномочий Федерального канцлера. Федеральный канцлер по просьбе Федерального президента, а федеральный министр по просьбе Федерального канцлера или Федерального президента должны продолжать вести дела по своей прежней должности до назначения их преемников.

Федеральное правительство принимает свой регламент, одобряемый Федеральным президентом. В настоящее время действует Регламент 1951 г. в редакции 1987 г. с последующими изменениями.

С 1982 г. Федеральным канцлером бессменно является Г. Коль, лидер ХДС/ХСС, выступающих в блоке со СвДП, лидер которой традиционно занимает должность федерального министра иностранных дел и является заместителем Федерального канцлера.

Федеральный канцлер, согласно ст. 65, определяет направление политики и несет за это ответственность. В рамках этого направления каждый федеральный министр ведет свои дела самостоятельно под собственную ответственность. При расхождении мнений между федеральными министрами вопрос решается Федеральным правительством. Федеральный канцлер руководит делами в соответствии с Регламентом.

Федеральный министр обороны вправе отдавать приказы Вооруженным силам и осуществлять командование ими (ст. 65-а). Согласно ст. 115-6, с провозглашением состояния обороны эти полномочия переходят к Федеральному канцлеру.

Как уже отмечалось в Общей части учебника (п. 6 § 6 гл. VIII), Основной закон, предусматривая политическую ответственность федерального правительства перед Бундестагом, ввел так называемый конструктивный вотум недоверия. Сместить Федерального канцлера Бундестаг может только путем избрания его преемника, после чего должен обратиться к Федеральному президенту с ходатайством об увольнении прежнего Федерального канцлера и назначении нового. Федеральный президент обязан это сделать. Между подачей предложения о вотуме недоверия, точнее о выборах нового Федерального канцлера, и голосованием должно пройти 48 часов (ст. 67).

Федеральный канцлер располагает сильным конституционным оружием для давления на Бундестаг — правом ставить вопрос о доверии (ст. 68). Этот вопрос обычно ставится в связи с каким-либо законопроектом или проектом иного решения, которого Федеральный канцлер стремится добиться от Бундестага. Спустя 48 часов Бундестаг должен проголосовать этот вопрос, и если не выразит доверия большинством своих членов, Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера в течение 21 дня распустить Бундестаг. Последний может избежать роспуска, избрав большинством своих членов нового Федерального канцлера.

Если во время состояния обороны потребуется избрание Федерального канцлера Совместным комитетом (ч. 2 ст. 115-з), то последний делает это по предложению Федерального президента большинством своих членов. Недоверие Федеральному канцлеру Совместный комитет может выразить, лишь избрав большинством голосов своих членов его преемника. Конструктивный вотум недоверия сохраняется, таким образом, и в этом случае, тем более что при данной ситуации он еще более необходим.

Согласно ст. 87, в состав собственной федеральной администрации с ее нижестоящими административными подразделениями входят Иностранная служба, Федеральное финансовое управление, Федеральная почта, Управление федеральных водных путей и судоходства и др. Непосредственно федеральными корпорациями публичного права являются те учреждения социального страхования, компетенция которых выходит за пределы более трех земель. Для решения задач Федерации, вытекающих из законодательства, федеральным законом могут образовываться самостоятельные федеральные высшие органы, непосредственно федеральные корпорации и учреждения публичного права. В случае необходимости с согласия Бундесрата и большинства членов Бундестага могут образовываться федеральные органы среднего и низового уровней. В настоящее время действуют 16 федеральных министерств.