Истинное правительство должно
походить на благодатный летний
дождь, который неслышно
смачивает сухую почву.
Ф. Клингер
Функция правительства
-направить моральные и
физические силы нации к цели,
намеченной при его создании.
М. Робеспьер
Правительство - Правительство РФ: общая компетенция, полномочия, статус, формирование - Председатель Правительства РФ - Президиум Правительства РФ - акты Правительства РФ - Аппарат Правительства РФ
В системе властных институтов государства правительство являет собой высший коллегиальный орган исполнительной власти. От других органов государственной власти правительство отличается предметом и сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как законодательные органы, а организацией их исполнения, обеспечением управления государственным аппаратом, регулирования экономического развития страны. Оно не осуществляет правосудие, как органы судебной власти, а обеспечивает режим законности в осуществлении государственного управления, заботится о поддержании правопорядка и государственной дисциплины в повседневной общественной жизнедеятельности. В отличие от органов законодательной и судебной власти правительство имеет свою территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти, что позволяет осуществлять управленческие функции и реализовывать принимаемые решения. Характерной особенностью компетенции правительства служит и тот факт, что именно ему принадлежат полномочия по распоряжению практически всеми ресурсами страны, и только оно, в силу присущей специфики, обладает возможностями их использования. Конституционный статус и роль правительства могут быть различны и зависят от исторических традиций и политических особенностей в той или иной стране.
В России правительство как орган власти появилось в началеXXв. - в 1906 г. В разное время этот орган именовался Советом Министров, Временным правительством, Советом народных комиссаров, Кабинетом Министров, ныне - Правительством Российской Федерации. Положение Правительства РФв системе высших органов государственной власти предопределила конституционная модель президентско-парламентской формы правления.
Правительство Российской Федерации — высший коллегиальный орган федеральной исполнительной власти страны. Как совокупный орган оно представляет исполнительную власть Российской Федерации во всем ее объеме и вбирает в себя (консолидирует) все федеральные органы исполнительной власти, осуществляет исполнительные и распорядительные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ и федеральными законами, руководствуется указами и распоряжениями Президента РФ.
Общая компетенция Правительства РФ определена Конституцией РФ. В соответствии с ней и другими актами на Правительство РФ возлагаются задачи общего руководства экономикой и социально-культурным строительством страны, разработки и исполнения государственного бюджета, обеспечения защиты интересов, прав и свобод граждан, обороны и безопасности государства, охраны собственности и общественного порядка, управления государственной собственностью и отраслями народно-хозяйственного комплекса, содействия развитию предпринимательства и др.
Полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти общей компетенции весьма широки. Они охватывают важнейшие вопросы государственной жизни, традиционно относящиеся к полномочиям исполнительной власти, исходя из границ взаимодействия с законодательной и судебной властями. Прежде всего - это формирование государственного аппарата и управление его деятельностью, исполнение законов, участие в законодательном процессе, подзаконное нормотворчество, реализация внешней и внутренней политики и др.
Характеризуя полномочия Правительства РФ, необходимо отметить, что их полный объем определить довольно трудно, так как в законодательстве его компетенция закрепляется самым общим образом, а их перечень не является закрытым. Но в сравнении с законодательством многих зарубежных стран правовой статус российского правительства урегулирован в значительно большей степени на конституционном уровне и определяется федеральными законами и указами Президента РФ.
Содержание статуса Правительства РФ, осуществляющего деятельность по управлению разнообразными государственными делами, раскрывается в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. (в последующих ред.) Кроме конституционных норм и положений закона о Правительстве правовому регулированию его деятельности посвящен ряд федеральных законов и президентских указов. Можно, в частности, назвать Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», которым определено «Собрание законодательства Российской Федерации» в качестве официального источника актов Правительства РФ, публикуемых в четвертом разделе настоящего Собрания.
Из актов Президента РФ, относящихся к созданию нормативного массива, определяющего компетенцию Правительства РФ, следует выделить указы о структуре федеральных органов исполнительной власти. Надо отметить также, что Правительство РФ дополняет нормативную базу, закрепляющую порядок его деятельности, через правовые акты, издаваемые им самим. Практически каждый закон в рамках своего предмета содержит отсылочные нормы о регулировании Правительством РФ или в порядке, им определяемом, конкретных правоотношений.
Наиболее подробная регламентация полномочий Правительства РФ в различных областях жизнедеятельности дана в федеральном конституционном законе о нем.
В области экономики федеральное правительство разрабатывает программы экономического развития; осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства страны и свободу экономической деятельности; прогнозирует социально-экономическое развитие страны; осуществляет управление федеральной собственностью; проводит единую политику рационального природопользования; вырабатывает государственную политику в сфере внешнеэкономического и финансово-инвестиционного сотрудничества; формирует мобилизационный план экономики страны; обеспечивает функционирование оборонного производства.
В бюджетной и финансовой области - разрабатывает и обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об этом; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; регулирует рынок ценных бумаг; управляет государственными внутренними и внешними долгами Российской Федерации; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях с иностранными государствами.
В области социальной политики - принимает меры к реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы социального развития; обеспечивает проведение единой государственной политики и оказывает государственную поддержку в развитии образования, здравоохранения, культуры; руководит социальным обеспечением и способствует развитию дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности.
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан - участвует в разработке программ по обеспечению безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по поддержанию режима законности в деятельности государственных органов и должностных лиц, соблюдению прав и свобод граждан, охране собственности, защите общественного порядка от противоправных посягательств и организует борьбу с преступностью.
В области обороны и государственной безопасности - принимает меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности.
В области внешней политики - представляет интересы страны в международных организациях; заключает международные договоры Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией; регулирует внешнеэкономическую деятельность и осуществляет контроль в этой области.
Право законодательной инициативы, которым обладает Правительство РФ, позволяет ему проявлять довольно высокую активность в законодательном процессе. Стоит признать, что российское правительство является одним из наиболее активных разработчиков различных законопроектов, направляемых в Государственную Думу. Наряду с этим отдельные финансовые законопроекты (например, о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и др.), а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания в сфере законопроектной работы Правительством РФ учреждено Представительство РФ в составе статс-секретарей - заместителей федеральных министров и других должностных лиц, специально для этого назначаемых. Их задачами является формирование законопроектных планов и программ для Правительства РФ, координация деятельности министров в этой области, оказание информационной поддержки законотворческим инициативам комитетов и комиссий палат парламента, организация работы с обращениями депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Правительство России самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией РФ, а также осуществляет иные полномочия, возложенные на него, федеральными законами и указами Президента РФ.
Процедура формирования Правительства РФ состоит из двух стадий. На первой стадии Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы. Это означает, что предложенная Президентом РФ кандидатура подлежит утверждению простым большинством нижней палаты российского парламента. В случае трехкратного отклонения Думой предложенных кандидатур Президент РФ сам назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает ее выборы. В Конституции РФ ничего не сказано, чем руководствуется Президент РФ при подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ. На практике же его усмотрение в определенной мере ограничено: он должен принимать во внимание партийный состав Думы во избежание конфронтации с партийными фракциями и политического кризиса.
Вторая стадия - назначение Президентом РФ членов Правительства РФ по предложению его председателя. Помимо самого Председателя Правительства РФ и его заместителей в состав Правительства РФ входят федеральные министры.
Председатель Правительства РФ, возглавляя данный орган исполнительной власти, определяет направления его деятельности и организует работу.
Глава Правительства:
представляет его внутри страны и в международных отношениях;
вносит Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, назначении и освобождении заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, наложении на них дисциплинарных взысканий;
распределяет обязанности между ними, дает им поручения и контролирует их выполнение;
проводит заседания Правительства РФ;
назначает исполняющего обязанности Председателя Правительства РФ на время своего отсутствия;
утверждает регламент работы Правительства РФ;
подписывает постановления и распоряжения Правительства РФ;
систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ;
исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда тот не в состоянии выполнять свои обязанности.
Между руководителями правительства проводится распределение обязанностей. Заместители Председателя Правительства РФ, которых в прессе часто именуют вице-премьерами, участвуют в заседаниях Правительства РФ с правом решающего голоса. Они, как правило, руководят комплексными направлениями деятельности Правительства РФ, реализацию которых обеспечивают группы (блоки) федеральных министерств и других ведомств. Например, по экономическому развитию, социальной сфере и др.
Заместители Председателя Правительства РФ участвуют в выработке и реализации политики Правительства РФ, издаваемых им постановлений и распоряжений, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, других подведомственных Правительству РФ органов, дают им поручения и контролируют их деятельность, предварительно рассматривают предложения и проекты, вносимые в Правительство РФ.
Правительство РФ действует в течение срока полномочий Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Правительство РФ может уйти в отставку: по инициативе Президента РФ, по собственной инициативе или в случае отставки Председателя Правительства РФ. Выражение Государственной Думой вотума недоверия Правительству РФ само по себе не влечет его отставку. В этом случае конституция дает право Президенту РФ объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с Государственной Думой. После повторного выражения недоверия втечение трех месяцев Президент РФ должен объявить об отставке Правительства РФ или распустить Государственную Думу. Учитывая объективную необходимость непрерывности деятельности Правительства РФ, конституция устанавливает, что во всех случаях его отставки оно по поручению Президента РФ продолжает исполнение своих функций до сформирования нового состава Правительства РФ (ч. 5 ст. 117).
Акты, принимаемые Правительством РФ, оформляют его решения в виде постановлений и распоряжений, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам, как правило, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается им самим. Оно же обеспечивает исполнение издаваемых им актов. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются его председателем или по его поручению одним из заместителей председателя. Постановления Правительства РФ, за исключением тех, в которых содержатся сведения, относимые к государственной тайне, а также распоряжения, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и носящие общий характер, публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации. При необходимости широкого и немедленного их обнародования правительственные акты доводятся до общего сведения через средства массовой информации. Однако, если принятые Правительством РФ постановления или распоряжения противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ.
Деятельность Правительства РФ обеспечивает аппарат, состоящий из структурных подразделений, должности в которых замещаются профессиональным корпусом квалифицированных специалистов. В этой связи следует различать правовой статус Правительства РФ как органа государственной власти и правовой статус как юридического лица - учреждения. В последнем случае полномочным представителем Правительства РФ как юридического лица выступает руководитель аппарата правительства. Руководитель Аппарата Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается постановлением Правительства РФ, а структура Аппарата Правительства РФ утверждается распоряжением Правительства РФ.
Структура Аппарата Правительства РФ может состоять из следующих подразделений:
Руководство аппарата (руководитель и его заместители); Секретариат председателя правительства;
Секретариаты первых заместителей и заместителей председателя правительства;
Департаменты;
Управления;
Отделы;
Правительственный архив;
Секретариат экспертного совета при правительстве;
Секретариат полномочного представителя правительства.
Расходы на содержание Правительства РФ определяются в федеральном бюджете. Для обеспечения работы Правительства РФ могут быть созданы дополнительные органы и учреждения при нем, финансирование которых должно осуществляться в пределах ассигнований, выделенных на содержание правительства. Так, расходы на содержание Аппарата Правительства РФ определяются Председателем Правительства РФ.
Правительство РФ направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и территориальных органов исполнительной власти федерального уровня, а также размеры ассигнований на их содержание. В целях обеспечения единства интересов государственного управления оно может координировать деятельность правительств республик и администраций субъектов Российской Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий.
В соответствии с конституционным принципом единства системы органов исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) Правительство РФ возглавляет данную систему, осуществляя всю полноту исполнительной власти на всей территории государства (ч. 1 ст. ПО). Данное положение подчеркивает его верховенство в этой системе, причем не в конституционно-правовом, а в административном значении. Правительство РФ выполняет ведущую роль в системе органов исполнительной власти.
Контрольные вопросы
1. Что отличает конституционно-правовой статус Правительства РФ от других органов государственной власти?
2. Какова компетенция Правительства РФ и какие функции оно реализует?
3. В каком порядке происходит формирование Правительства РФ?
4. Какие виды актов принимает Правительство РФ и каково их юридическое значение?
