Задачи и цели государственной политики в сфере местного самоуправления не могут быть определены и соответственно дать эффективный результат без выработки концепции, отражающей четкое понимание природы местного самоуправления, его места и роли в механизме современного демократического государства.
Становление местного самоуправления в современной России проходит весьма сложно. В научном плане вполне естественно, что есть различные взгляды на местное самоуправление, его природу. Но есть и конституционная целевая установка, и независимо от разнообразия подходов именно на ее основе должно формироваться демократическое местное самоуправление, с тем чтобы оно вносило свою лепту в развитие российской государственности. Все ценное, выработанное наукой и практикой, необходимо использовать для обогащения концепции местного самоуправления и ее воплощения в государственном и общественно-политическом строительстве.
Следует подчеркнуть, что главные ценности местного самоуправления, если оно признается в государстве, непреходящи. Поскольку в России местное самоуправление является конституционно закрепленной реальностью, российская концепция местного самоуправления отражает и общие закономерности, и свои внутригосударственные особенности (в том числе связанные с федеративной структурой государства). Можно назвать следующие главные черты этой концепции.
1. Местное самоуправление в России - часть конституционного строя общества и государства. Как уже говорилось, официальная основа для такого вывода заложена в Конституции РФ: именно в ее гл. 1 "Основы конституционного строя" включена ст. 12, закрепившая, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление". Как известно, основы конституционного строя носят базовый характер, обусловливают реальную систему конституционно-политических отношений в стране, все дальнейшее конституционно-правовое регулирование, более того - даже в самой Конституции РФ все последующие положения не могут противоречить основам конституционного строя (это зафиксировано в ч. 2 ст. 16 Конституции). Таким образом, можно как угодно относиться к местному самоуправлению, но непреложен тот факт, что строй общественной и государственной жизни в России учитывает наличие местного самоуправления и должен способствовать реализации и совершенствованию его институтов.
Кроме того, основы конституционного строя представляют собой главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть устройства общества и государства. И поскольку местное самоуправление выделено в качестве элемента конституционного строя, это означает, что Конституция РФ связывает местное самоуправление с реализацией прав и свобод человека, обеспечением гражданского мира и согласия в обществе, с незыблемостью демократической организации российской государственности.
2. В основе концепции местного самоуправления в Российской Федерации лежит также принцип народовластия. Иначе говоря, как подчеркивалось ранее, местное самоуправление в России является одной из форм народовластия. Конституция РФ (ст. 3) определила, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Он "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Таким образом, концептуально местное самоуправление рассматривается как один из уровней единой публичной власти в государстве. Народовластие, реализуемое через государственные органы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, дополняется народовластием на уровне проживания населения - муниципальных образований.
3. Местное самоуправление призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества. Осуществляя функции власти, местное самоуправление в состоянии обеспечивать участие граждан и гражданский контроль в отношении многих общественно-политических процессов.
Это в какой-то мере сближает местное самоуправление с общественными институтами, однако не отождествляет с ними. Местное самоуправление нельзя рассматривать как вид общественного, гражданского самоуправления, т.е. самоуправления общественных организаций граждан. Во-первых, общественные объединения создаются на основе волеизъявления граждан; обязательность местного самоуправления, органов местного самоуправления устанавливается Конституцией РФ. Во-вторых, с местным самоуправлением граждане связаны фактом проживания на определенной территории; принадлежность к общественному объединению определяется общностью интересов независимо от места проживания, не ограниченных территорией муниципального образования. В-третьих, местное самоуправление выполняет задачи, определенные государством, связанные с жизнеобеспечением населения; общественные объединения свободны в выборе направлений своей деятельности, они самостоятельно определяют эти направления и в любое время могут их изменить или принять решение о прекращении своей деятельности.
4. Российская конституционная концепция местного самоуправления строится на наличии личного права каждого гражданина и коллективного права граждан (населения) на осуществление местного самоуправления.
Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорят о том, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, использования иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Множественное число - "граждане" - не означает, что данное право осуществляется только коллективно, ведь участие в голосовании, в обсуждении вопросов местного значения и т.д. предполагает индивидуальное и добровольное желание гражданина участвовать в соответствующем мероприятии.
Таким образом, реализация права гражданина на участие в решении вопросов местного значения заключается: во-первых, в формировании органов местного самоуправления; каждый гражданин (достигший соответствующего возраста, дееспособный) имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления; во-вторых, в участии в местных референдумах, голосованиях по отзыву депутатов и иных выборных лиц, сходах граждан, осуществлении правотворческой инициативы, публичных слушаниях, собраниях, конференциях, опросах граждан и т.д.; в-третьих, в доступе к муниципальной службе.
