Как было сказано выше, государственная власть является разновидностью социальной, при этом государственное управление осуществляется с помощью государственного аппарата, материальных ресурсов, водимых в действие на основе норм права механизмов убеждения и принуждения. Как государство, так и его деятельность по управлению следует рассматривать, прежде всего, в качестве средствах управления, осуществляемого в интересах господствующего класса, социальной группы или всего общества в целом, т.е. инструмента власти.
В Российской Федерации к проблеме государственного управления необходимо подходить с позицию разделения властей, зафиксированной в статье 10 Конституции. В курсе дисциплины “Конституционное право” вы подробно рассматривали весь комплекс вопросов, относящихся к проблеме разделения властей; носителем суверенитета в России является народ, которому принадлежит вся полнота власти в государстве. Народ создает и оплачивает государство, которое становится самой могущественной социальной организацией, аккумулирующей огромные ресурсы и опирающейся на мощный аппарат принуждения. Государство обязано служить народу и отчитываться перед ним.
В результате разделения властей в Российской Федерации на самостоятельные ветви законодательную, исполнительную и судебную, которые имеют возможность влиять друг на друга и осуществлять взаимный контроль, появляются дополнительные гарантии того, что недостатки руководителей государства не станут пороками всего государства. Система сдержек и противовесов препятствуют концентрации всей полноты власти в одних руках, способствует концентрации всей полноты власти в одних руках, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком, т.е. создаются условия обеспечения прав и законных интересов личности, становления правового государства.
Государственному управлению характерны следующие черты:
- является организующей деятельностью;
- имеет распорядительный характер;
- универсальность;
- предметность и самостоятельность;
- наличие разветвленного, иерархически построенного аппарата и большого числа государственных служащих.
В налаживании сложной сети общественных отношений в экономической, политической, социальной, культурной и иных сферах на первом месте следует поставить организующий характер административной власти, поскольку в ней сосредоточена вся реальная практическая работа по исполнению законов.
Итак, государственное управление - это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность именуется исполнительно-распорядительная.
Однако закон является всего лишь абстрактной нормой, определяющей модель поведения людей. Поэтому для выполнения законов необходимы распорядительные действия государства, заключающиеся в организации, координации и контроле. Эти действия осуществляет государственная администрация, имеющая дело с явлениями реальной действительности и выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них - общественными процессами.
Административная власть имеет и такую черту как универсальность во времени и пространстве, т.е. осуществляется непрерывно и везде, где действуют человеческие коллективы и отдельные личности. Она непосредственно организует оборону и безопасность государства, охрану общественного порядка, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство хозяйствующими субъектами негосударственных форм собственности и общественными организациями через их регистрацию, лицензирование, налогообложение, контроль.
Существенной чертой административной власти является наличие в ее ведении огромных ресурсов экономических, информационных, правовых, идеологических, организационных, т.е. предметный характер. В руках административной власти сконцентрирована фактическая государственная мощь, поскольку она опирается на обширные территории, контингенты людей, экономические, финансовые и информационные ресурсы, использует инструменты поощрения исполнителей. В непосредственном ведении административной власти находятся силы обеспечения безопасности государства: армия, органы милиции и внутренние войска, иные специализированные органы, в частности ФСБ.
Субъекты управления вправе использовать и используют имеющиеся у них фактические возможности для осуществления внесудебного, т.е. административного принуждения, что свидетельствует о самостоятельности административной власти.
Названные выше черты государственного управления, административной власти: организующий характер, осуществление распорядительных действий, универсальность, предметность и самостоятельность, предполагают наличие разветвленного, иерархически построенного аппарата и большого числа государственных служащих.
При последовательном осуществлении принципа разделения властей профессиональная административная власть обязана быть вторичной и подзаконной.
Будучи подотчетными и подзаконными, органы управления обязаны строить свою работу на основе Конституции и нормативных правовых актов Российской Федерации. Вторичность административной власти заключается в том, что носители исполнительной власти, даже избираемые непосредственно народом, т.е. Президент РФ, главы субъектов федерации и т.п., обязаны соотносить свои действия с требованиями нормативно-правовых актов, принимаемых законодательной властью. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его исполнением, своей волей реализуют законодательство. По этой причине органы управления именуются исполнительными, а власть исполнительной. В то же время жизнь общества настолько многообразна, что нередко возникают вопросы, законодательством не отрегулированные. Их разрешение осуществляется исполнительной властью путем издания властных актов на основе закона, но с учетом конкретной обстановки, поэтому органы управления называют исполнительно-распорядительными.
Таким образом, в условиях демократически организованного общества, став вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную.
Исполнительная власть - инструмент защит и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов. Общество, создавая государственную администрацию, оплачивает ее содержание, выполняет ее требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной, т.е. цели должны быть достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.
Чтобы быть эффективной, государственная администрация обязана действовать целесообразно, рационально используя свои полномочия и ресурсы. В то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность - основной принцип административной деятельности. Чем последовательнее он осуществляется, тем эффективнее управление.
Как социальная деятельность, управление в соответствии с объективно существующим законом разделения труда подразделяется на более простые, относительно самостоятельные блоки организационно-распорядительной деятельности, именуемые функциями управления. Проф. Бахрах Д.Н. предлагает именовать эти блоки общими функциями управления, определяя их как всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима, хотя и отличается от другой непосредственной целью, содержанием, процедурой осуществления, используемой информацией.
К числу общих управленческих функций относятся: прогнозирование, организация, координация, информация, планирование, нормативное регулирование, контроль, работа с кадрами, учет, контроль, оценка.
Каждый субъект управления выполняет хотя бы одну функцию, и это обстоятельство лежит в основе определения компетенции субъектов управления и их структурных единиц, чем достигается функциональное разделение труда. Однако ни разделение труда, ни структурная обособленность не должны заслонять от нас того обстоятельства, что управление представляет собой целостную систему, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций, каждая их которых активно взаимодействует с остальными, оказывая конкретное влияние на итог.
В реальной жизни общие функции управления конкретизируются, приобретая вполне определенные отношения между субъектами и объектами управления. Так, не существует контроля вообще, поскольку это всего лишь научная абстракция. Но есть контроль преподавателя за усвоением обучаемым той суммы знаний, которые необходимы будущему специалисту. Хроническая академическая неуспеваемость курсанта способна повлечь за собой отчисления из института, т.е. будет выполнена общая функция, именуемая работой с кадрами, реализуемая в таком конкретном виде как управленческое решение в виде приказа начальника института о расторжении в одностороннем порядке определенных договорных (контрактных) отношений. Таким образом, формы осуществления общих функций управления весьма разнообразны, наполняют эти функции конкретным содержанием, видоизменяют их, не подвергая деформации их существа.
По содержанию необходимо различать три группы функций:
1) Ориентирование системы:
а) прогнозирование;
б) планирование;
в) нормативное обеспечение;
г) методическое руководство.
2) Обеспечение системы:
а) кадровая;
б) материально-технического обеспечения;
в) финансирования;
г) организационно-структурного обеспечения (включает создание субъектов управления, их реорганизацию, слияние, ликвидацию, наделение полномочиями или их сокращение и т.д.);
д) информационного обеспечения.
3) Оперативного управления системой:
а) непосредственного регулирования деятельности (выполняют структурные подразделения субъектов управления, выполняющие диспетчерские операции - учебно-методический отдел);
б) учета;
в) контроля;
г) оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения служебного задания и т.д.).
Структура государственного управления в Российской Федерации основана на принципах специализации - линейном и функциональном. Их главное отличие состоит в объеме выполняемых управленческих операций и дифференциации объектов управления. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой воле. Субъект управления воздействует на общественные отношения, социальные процессы, вещи через волю и сознание тех, кем он руководит, с помощью власти.
Подчинение - оборотная сторона власти, они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение.
Власть государственных органов осуществляется коллегиально или единолично, основывается на нормах права или на правоприменительных актах.
По объему различаются два вида подчинения: линейное и функциональное.
Для линейной власти характерно следующее:
1) это власть широкая по объему, охватывающая многие функции управления;
2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто - дисциплинарную власть;
3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.
Линейный руководитель, как правило, бывает один, при этом субъект управления вправе принимать нормативные (инструкции, наставления и т.д.) и индивидуальные (зачисление на военную службу) акты, давать задания (утверждая планы деятельности), решать структурные (создавая или ликвидируя подразделения) и кадровые (перемещая по службе) вопросы, распоряжаться материальными и финансовыми ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение. Линейный руководитель также вправе часть своих полномочий делегировать нижестоящим в порядке подчиненности субъектам управления.
Функциональная подчиненность чаще всего определяется тем, что субъекты управления в рамках определенной компетенции вправе осуществлять методическое руководство, контроль, административное (дисциплинарное) принуждение или наделяются не менее чем одним видом функций.
Если линейная власть всегда основана на прямом служебном подчинении, что отчетливо прослеживается в МЧС России, Вооруженных силах, ФСБ, ОВД и т. д., то функциональное руководство как правило не предусматривает организационного подчинения. Более того, функциональная подчиненность может носить межведомственный характер.
На примере МЧС России линейное и функциональное руководство выглядит следующим образом: службу возглавляет Министр, на которого в соответствии с нормативно-правовыми актами возложены обязанности непосредственной организации деятельности названного органа исполнительной власти. В структуру МЧС России как федерального органа исполнительной власти входят территориальные подразделения, которые структурно (линейно) подчинены МЧС России. Так, в составе МЧС России есть Государственная инспекция по маломерным судам, которая осуществляет государственное управление в установленной сфере деятельности, одновременно контроль за расходованием средств федерального бюджета ГИМС осуществляет как финансовые подразделений МЧС России, так и Минфин России в лице Федерального казначейства.
.
3. Понятие и система принципов государственного управления, её правовая основа.
Принципы государственного управления - это основополагающие идеи, в соответствии, с которыми должен строиться и функционировать аппарат, осуществляющий государственное управление.
Принципы управления являются одной из форм выявления и сознательного использования объективных закономерностей управления. Если принципы управления нарушаются, то это неизбежно наносит ущерб решению практических задач.
Каждый принцип управления отражает не все его объективные закономерности, а лишь некоторые из них, поэтому принципов довольно много. В то же время все они связаны между собой, т.к. касаются различных сторон одного и того же явления - государственного управления. Соблюдение одних принципов способствует реализации остальных. Напротив, нарушение какого-либо одного принципа влечет за собой нарушение и других.
Принципы государственного управления делятся на две группы:
1) общие принципы;
2) организационные принципы.
К общим принципам управления относятся: федерализм, участие граждан в управлении, законность, эффективность, гласность.
Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:
а) федеральные органы исполнительной власти;
б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов.
В пределах ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительно власти в Российской Федерации (ст.77 Конституции Российской Федерации). Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные по другим предметам ведения, уже не входят в единую систему исполнительной власти. Однако федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляют собой относительно самостоятельные системы.
В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в следующем:
а) компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и её субъектами;
б) Конституция Российской Федерации регламентирует соотношения правовых актов органов государственной власти и её субъектов.
Законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации, а законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти.
в) одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации становится административный договор. Он используется в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма, прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществления части своих полномочий (ст.78 Конституции РФ).
Принцип законности предполагает, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов РФ.
Одним из важных аспектов принципа законности является обязательность строго соблюдения положений Конституции РФ о соотношении актов государственной власти и её субъектов. Так, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.
В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом РФ, изданным вне пределов ведения РФ и её совместного ведения с субъектами РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.
Участие граждан в управлении. Участие граждан в управлении помогает вскрывать недостатки в работе государственного аппарата и устранять их, также пробуждает в людях заинтересованность, социальную активность.
Участие граждан в управлении постепенно становится все более активным и эффективным. Нельзя не учитывать, что участие в управлении предопределяется на столько организационно-правовыми формами, сколько социально-политическими и экономическими факторами. Оно зависит:
1) от наличия свободного времени, а оно, в свою очередь, связано с продолжительностью рабочего дня и с величиной времени, затачиваемого людьми на удовлетворение их повседневных бытовых нужд;
2) от желания, внутренней потребности участвовать в управлении;
3) от уровня образования, степени компетентности граждан в тех или иных вопросах;
4) от наличия или отсутствия навыков участия в управлении и т.д.
Участию граждан в управлении способствует расширение гласности, повышения информационности населения о принятых решениях и результатах их выполнения. Гласность, открытость для контроля со стороны граждан - непременное условие эффективного функционирования всех органов государства.
К организационным принципам относятся следующие принципы: отраслевой, линейный, территориальный, функциональный, сочетание коллегиальности и единоначалия, рационального распределения полномочий.
Линейный принцип. Линейное построение органа или системы органов предполагает, что у каждой нижестоящей инстанции или исполнителя имеется лишь одна непосредственно вышестоящая инстанция, правомочная давать указания по всем функциям руководства. При линейной системе легче обеспечить ответственность за состояние управляемого объекта, она лучше гарантирует комплексность управления.
При линейной системе руководитель, как правило, бывает один, при этом субъект управления вправе принимать нормативные (инструкции, наставления и т.д.) и индивидуальные (зачисление на военную службу) акты, давать задания (утверждая планы деятельности), решать структурные (создавая или ликвидируя подразделения) и кадровые (перемещая по службе) вопросы, распоряжаться материальными и финансовыми ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение. Линейный руководитель также вправе часть своих полномочий делегировать нижестоящим в порядке подчиненности субъектам управления.
Функциональный принцип. Функциональная система заключается в том, что каждой отдельной функцией управления или группой функций ведает применительно к одному и тому же объекту управления специализированная руководящая инстанция, в результате чего один и тот же управляемый объект подчинен одновременно каждой из этих инстанций. Функциональная система усиливает профессиональное начало в управлении, позволяет более качественно выполнять каждую функцию в отдельности.
Сочетание коллегиальности с единоначалием при верховенстве коллегиальности. Коллегиальность и единоначалие - это две формы устройства органов и организации деятельности. Коллегиальное устройство органа государственного управления выражается либо в том, что он сам есть коллегия, либо в том, что он возглавляется коллегией (группой лиц), либо просто в том, что в нем есть коллегия, не возглавляющая данный орган. Единоначалие выражается в том, что во главе органа стоит единоличный орган. Но коллегиальность, как уже отмечалось, существует и в ряде единоначальных органов - там, где есть коллегиальные структурные подразделения. Однако решения таких коллегий приобретают юридическую силу лишь в случае согласия с ними единоличного руководителя органа и оформляются путем издания им соответствующего акта управления.
В конце занятия преподаватель отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет задание на самоподготовку:
1. Доработать конспект.
2. Повторить материалы лекции и подготовиться к семинарскому занятию по следующим вопросам: 1. Понятие управления. 2. Основные черты, функции и структура государственного управления. 3. Понятие и система принципов государственного управления, ее правовая основа.
3. Подготовить доклад на тему: 1. Социальное управление: понятие, сущность и виды.
Разработал
Доцент кафедры
кандидат юридических наук П.Е. Спиридонов
”______” _______________ 2012 года
Приложение № 1
