Предпосылки к созданию модели правовой поддержки

В качестве первого шага была издана брошюра, в которой излагались результаты проведенного нами системного анализа законодательства в сфере реабилитации и образования детей-инвалидов. На основе этого исследования юристы начали правовое информирование и регулярные консультации родителей.

К этому времени изменилась финансовая ситуация в самом Центре. Средств, собранных в виде грантов и благотворительных пожертвований, перестало хватать на полное обеспечение работы Центра. Центр вынужден был ввести частичную оплату родителями реабилитационно-образовательной помощи (2001 год). Для координации усилий родителей и Центра в поиске средств на образование и реабилитацию детей была создана специальная общественная Комиссия. Среди прочих возможностей родителям был предложен естественный путь: потребовать от государства исполнения своих обязательств. Те семьи, которые решились пойти по этому пути, составили ядро родительского сообщества. К ним присоединились также те родители, которые не находят пока места для обучения своих детей в государственной системе образования и намерены востребовать от государства реализацию этого основополагающего права. И, наконец, третьей составляющей родительского сообщества стали родители детей-инвалидов из других регионов России, узнавшие из разных источников (прежде всего, из текстов Центра по правозащитной тематике, разошедшихся в брошюрах и ксерокопиях и через Интернет) о возможности защиты прав своих детей и соответствующей поддержке, оказываемой в Центре.

Непосредственная деятельность по реализации прав

Право на реабилитацию

В соответствии с законом, возмещение затрат родителей на реабилитацию ребенка происходит в два этапа. На первом этапе орган медико-социальной экспертизы (МСЭ) обязан в месячный срок после установления или подтверждения инвалидности составить индивидуальную программу реабилитации (ИПР), куда вносятся все реабилитационные мероприятия, необходимые ребенку, и определить их исполнителя (организацию или частное лицо). На втором этапе, когда реабилитационные услуги уже получены либо заключен договор на их оказание и выставлен счет, должно происходить непосредственное оформление и получение компенсации от государства.

На первом же этапе родители столкнулись с вопиющим нарушением закона: чиновники отказывались составить ИПР либо включить туда необходимые ребенку реабилитационные мероприятия, оплачиваемые родителями. Такое упорство объяснялось очень просто: составив по требованию родителей несколько квалифицированных ИПР, чиновники поняли, что далее родители, оплатившие реабилитационные мероприятия в НГО, потребуют выплаты компенсации по включенным в ИПР услугам. В соответствии с какой-то искаженной логикой они бросились «защищать» государство и бюджет от детей-инвалидов и необходимости исполнения законов.

Мы решили бороться с такой ситуацией поэтапно: сначала добиться поголовного составления ИПР, а затем — соответствия их содержания реальным реабилитационным потребностям ребенка. Одновременно были предприняты попытки получить компенсации по уже составленным ИПР. Взаимодействие родителей с представителями органов соцзащиты на всех уровнях неизменно сопровождалось письменными разъяснениями: была подготовлена в доступном изложении краткая справка со ссылками на законодательные и нормативные акты, чтобы любой чиновник мог обратиться к первоисточникам и проверить изложенные в справке утверждения.

Однако просветительская деятельность не помогла убедить государственных служащих выполнять законы. Поэтому родителям при поддержке правовой группы Центра пришлось обратиться в суд. С 2002 по 2005 г. было выиграно 10 судебных процессов в Москве и за ее пределами: родителям были выплачены компенсации за полученные реабилитационные услуги в общей сложности на сумму 212 105 руб.

Но все же, к сожалению, рассмотрение дел в московских судах затягивалось; тем временем продолжалось массовое несоставление ИПР органами МСЭ. Поэтому в январе 2003 г. мы направили обращение в Прокуратуру Москвы. Прокуратура провела проверку, в ходе которой подтвердились массовые нарушения прав детей-инвалидов в Москве. В июле 2003 г. Прокуратура направила в Департамент социальной защиты населения г. Москвы Представление «Об устранении нарушений законодательства о социальной защите инвалидов» и заявила о своем намерении осуществлять дальнейший надзор по этому вопросу.

Заметим, что в Москве нарушение закона службой медико-социальной экспертизы (МСЭ) является наиболее «последовательным»; по сравнению с другими регионами страны, московские чиновники этих служб проявляют чудеса изобретательности в попытках обойти закон. Вынужденные после массированного родительского давления, поддержанного Центром и Прокуратурой, все-таки начать составлять ИПР, московские учреждения МСЭ при этом долгое время упорно отказывали детям-инвалидам с тяжелыми нарушениями развития в социальной и психологической реабилитации. Они обосновывали это, якобы, «тяжестью состояния ребенка», предлагая его госпитализацию (что в большинстве случаев неэффективно) либо помещение в психоневрологический интернат (что губительно для ребенка). Московская система соцзащиты оказалась наиболее твердым оплотом взглядов, связанных с представлениями о том, что лучшая реабилитация «тяжелых» детей-инвалидов — их изоляция (интернирование).

И если, например, в Московской области после выигранного суда Комитет социальной защиты выплачивает родителям компенсацию просто по заявлению с предоставлением всех необходимых документов, как это и положено по закону, то в Москве Департамент соцзащиты продолжает «стоять насмерть» и выдавать компенсацию только по решению суда. Более того, в начале 2004 года московские органы «социальной защиты» перешли в контрнаступление: отчетливо проявилась тенденция московских судов первой инстанции отказывать родителям в удовлетворении законных требований о составлении ИПР и получении компенсации. Но хотя в нескольких судебных исках было отказано, удалось привлечь квалифицированных юристов и вновь успешно поддержать родителей в суде. За время проекта к правовой поддержке родителей в суде присоединились адвокаты «Chatbourne & Parke L.L.P.» (в рамках pro-bono деятельности) (Москва), юристы АНО «ЮРИКС» (Москва), юридическая клиника Дагестанского государственного университета (Махачкала); в сотрудничестве с ними и при их деятельном участии в 2005 г. было выиграно еще 3 судебных дела.

Опыт поддержки родителей в судебных процессах показал, что суд в России сегодня уже начал работать как демократический рычаг построения гражданского общества: рядовой гражданин может выиграть спор с государством. Правда, рассмотрение дел (особенно в московских судах) по-прежнему происходит крайне медленно: дела тянутся реально до года и более, исполнение решений занимает многие месяцы; по этой и ряду других причин объем судебных дел в этой сфере пока еще весьма ограничен. Тем не менее принципиальное значение судебных дел очень велико. Практика показала, что даже отказы по судебным делам, связанным с нарушением права на реабилитацию и образование ребенка-инвалида, сопровождаются широкой оглаской и привлечением внимания к проблеме (особенно в небольших городах). Организация же успешной «судебной атаки» довольно быстро меняет локальную ситуацию в городе или регионе. Поэтому мы считаем обращение к суду очень важной составляющей многосторонней правозащитной работы.

Право на образование

В защите прав на образование многие вопросы удается решать внесудебным путем. Закон гарантирует родителям, выбравшим семейную форму образования для своего ребенка, фиксированную компенсацию в размере затрат на одного ребенка в образовательном учреждении. Для детей с тяжелыми нарушениями развития семейное образование зачастую оказывается единственно возможной формой получения образования. Но власти на протяжении ряда лет под разными предлогами отказывали родителям в получении компенсации; в результате родители фактически были лишены средств на обучение даже и в такой форме.

В ходе двухлетней переписки родителей с образовательными властями Москвы были согласованы условия и разработаны документы, устраивающие обе стороны (родителей и органы образования), и весной 2004 года первые две семьи, получающие помощь в Центре, смогли оформить семейное образование для своих детей и начали получать соответствующие компенсации.