Следующим этапом в развитии российской государственной (гражданской) службы было время царствования Петра I. Застав в молодости приказную систему, он попытался обновить ее. По его указанию было создано еще три приказа: Военно-морской, Адмиралтейский и Артиллерийский. Во главе этих и некоторых других приказов встали новые люди. Но эти нововведения не спасли устаревшую систему.
Реформирование государственного управления было неизбежным. Для начала было избрано местное управление. 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний, который много раз корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Территория страны в административном отношении была разделена на 10 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую, Сибирскую, Рижскую, Нижегородскую и Астраханскую. Это были обширнейшие земли подданных русского царя, не равные по территории и населению. Они возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все губернаторы были наделены очень обширными, подчас колоссальными полномочиями.
В 1717—1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями:
1. Иностранных дел,
2. Военная,
3. Адмиралтейская,
4. Камер-контора
5. Штатс-конторы,
6. Ревизион-коллегия,
7. Берг-,
8. Манифактур-,
9. Коммерц-,
10. Юстиц-коллегии,
11. Вотчинная
12. Духовная.
Подчинялись они царю и Сенату, их функции и полномочия были четко определены, организационное устройство и делопроизводство унифицировано. Основной формой деятельности коллегий было общее собрание («заседание общего присутствия»), в которых принимали участие президент коллегии, вице-президент, четыре-пять советников, четыре асессора (помощника) и секретарь (рис. 1).
Рис. 1. Примерная структура коллегий
На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Эта их деятельность рассматривалась как пожизненная, а за «тщательное радение» они могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности. Синод, по образцу светских коллегий, состоял из назначенных царем представителей духовенства, контроль за которыми осуществлял обер-прокурор Синода. Принятый «Духовный регламент» закреплял полное подчинение духовной власти светской.
Особое место среди центральных учреждений занимал Преображенский приказ — карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Он ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т.д.
Порядок рассмотрения дел в коллегиях определялся Генеральным регламентом, принятым в 1720 г. и на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Кроме того, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании.
Организационно коллегии имели приоритет над приказами, который сводился к коллегиальному рассмотрению и решению вопросов. В составе коллегии обязательно присутствовали прокурор и фискал. В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить. Петр I назвал обер-прокурора «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных».
Петр I в процессе реформирования государственного управления предпринял попытку монополизировать источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства и царя. Для этого был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти в движение колеса государственной машины.
Практика показала, что совершенствование государственного управления напрямую связано с созданием новой системы государственной службы. В связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство потребовало разработки и принятия 24 января 1722 г. определенного порядка прохождения службы, имевшего силу законодательного акта, — «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Этот документ располагал всех работников управления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг (табл. 1). Слово «статский» немецкого происхождения и означало «гражданский».
Таблица 1
Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных (с изменениями конца XVIII — начала XX вв.)
| Гражданские чины | Соответствующие чины | Форма обращения к имеющему чин | |||
| Военные | Морские | Придворные | |||
| Канцлер | Генерал-Фельдмаршал | Генерал-Адмирал | - | Ваше высокопревосходительство | |
| Действительный Тайный Советник | Генерал от Кавалерии, Инфантерии и Артиллерии | Адмирал | Обер- Камергер, Обер-Гофмарщал, Обер-Шталмейстер, Обер-Егермейстр, Обер-Гофмейстер, Обер-Шенк, Обер- Церемониймей- стер, Обер- Форшнегдер | ||
| Тайный Советник | Генерал-Лейтенант | Вице-Адмирал | - | Ваше превосходительство | |
| Действительный Статский Советник, Обер-прокурор, Герольдмейстер | Генерал-Майор | Контр-Адмирал | - | ||
| Статский Советник | - | - | Церемониймейстер | Ваше высокородие | |
| Коллежский Советник, Военный Советник | Полковник | Капитан 1 -го ранга | - | Ваше высокоблагородие | |
| Надворный Советник | Подполковник | Капитан 2-го ранга | - | ||
| Коллежский Асессор | Капитан и Ротмистр | — | - | ||
| Титулярный Советник | Штабс-Капитан и Штабс-Ротмистр | Лейтенант | - | Ваше благородие | |
| Коллежский Секретарь | Поручик | Мичман | - | ||
| Корабельный Секретарь | - | - | |||
| Губернский Секретарь | Подпоручик и Корнет | - | - | ||
| Провинциальный Секретарь, Сенатский Регистратор, Синодский Регистратор, Кабинетский Регистратор | - | - | - | ||
| Коллежский Регистратор | - | - | - |
В допетровское время основным критерием служебной годности и продвижения по службе была знатность происхождения. Отмена местничества в 1682 г. нанесла удар принципу определения служебной карьеры по знатности рода («по породе»), но полностью не ликвидировала его. Лишь «Табель о рангах» на первое место поставила не знатность, а личные способности, образование и заслуги («знатность по годности считать»). Она открыла доступ для представителей мелкого и среднего дворянства к высшим должностям в государстве.
Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу доверху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакантных должностей, а с другой — приобретение необходимых навыков военной или статской (гражданской) службы. Практика показала, что такое продвижение по службе было главной школой профессиональной подготовки. Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а его оформление осуществляла Герольдмейстерская контора.
Своей «Табелью о рангах» Петр I предоставил возможность получать дворянство выходцам и из других сословий. Так, вместе с получением 8 ранга по военной или гражданской службе они становились потомственными дворянами, приобретая тем самым все привилегии этого сословия. Князь А.Д. Меньшиков, в конце жизни пожалованный чином генералиссимуса, который в XVIII в. использовался в качестве высшей степени 1 класса всего три раза, в детстве, согласно молве, торговал пирожками; Московский вице-губернатор B.C. Ершов, президент Ратуши А.А. Курбатов до своего возвышения были крепостными крестьянами.
С целью разработки «Табель о рангах» были собраны и изучены аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции, Польши и Венецианской республики. За основу было принято законодательство Дании и Пруссии. Возложение обязанности государственной службы на дворян было обусловлено тем, что это было наиболее обеспеченное и образованное сословие. Когда вследствие нехватки дворян или по иным причинам на классную должность назначался человек иного сословия, то он приобретал права дворянства. В течение всего столетия возможность получения дворянства за заслуги последовательно усложнялась. И тем не менее такая возможность была серьезным стимулом для поступления на государственную службу.
«Табель о рангах» использовалась в качестве руководства вплоть до октября 1917 г. Деятельность Петра I по формированию системы управления централизованным унитарным государством, заложила основу для сочетания отраслевого и территориального управления, коллегиальности и единовластия, перераставшего в режим абсолютной монархии. Создание взаимоувязанных должностных чинов стало одним из важнейших явлений российской общественной жизни в XVIII столетии.
Петр I оставил после себя хорошо организованную государственную службу, составной частью которой была статская или гражданская служба. Последняя продолжила ту деятельность, которая в XVI—XVII вв. рассматривалась как «приказная работа», давшая начало гражданской службе как таковой. Если приказная работа в определенной мере рассматривалась как непрестижная и даже подневольная, то статская служба как в петровские времени, так и позже высоко ценилась и была обласкана российскими императорами.
