Відповідно, управління є цілеспрямовуючим, організуючим і регулюючим впливом людей на власну суспільну, колективну і групову життєдіяльність, який здійснюється як безпосередньо (у формах самоуправління), так і за допомогою спеціально створених структур (держави, громадських об'єднань, партій, спілок, асоціацій, фірм тощо).
Управління як суспільне явище, що відпрацьоване і пристосоване людьми для вирішення життєвих проблем, має багатогранний характер, складається з різноманітних елементів і взаємозв'язків. Це зумовлено тим, що в управлінні як суб'єктом, так і об'єктом управлінського впливу виступає людина. Визначальним є і те, що управління органічно включене в механізми взаємодії природи, людини, суспільства.
Категорія «держава»
Розглядаючи сутність суспільного управління, неможливо обминути такий суспільний інститут, таку категорію як держава - це серцевина управління і основа адміністративної науки.
Це той інститут, що супроводжує людство протягом майже усієї його історії та відіграє якнайважливішу роль у забезпеченні життєдіяльності людини і суспільства. У сучасному світі єдиною інституцією, за якою визнається беззастережне право запровадження законів, рішень, наказів, обов'язкових для всіх громадян, стає держава.
Держава – організація суверенної публічно-політичної влади в суспільстві в межах визначеної терирторії, що має спеціальний апарат управління та примусу і виражає свою загальнообов’язкову волю в юридичних нормах.
Без держави і її діяльності суспільство як система, як державна спільність функціонувати не може.
Саме тому доцільно розглянути те типові риси, що характеризують сучасну державу та її управлінську взаємодію із суспільством.
1. Держава розглядається як юридичний взаємозв'язок людей, які живуть на певній території. Вона належить усім її громадянам, а не тим, хто в той або інший момент очолює її органи влади. Тим самим держава не ототожнюється з державною владою і її апаратом. Владу можна відчужувати і протиставляти людям, але це не можна зробити з державою.
У демократичних правових державах народ вважається джерелом і носієм державності та володіє правом на зміну будь-якої влади і її конкретних осіб. Збереження і зміцнення держави є щонайпершою умовою забезпечення вільної і раціональної життєдіяльності відповідного співтовариства людей. І навпаки, її ослаблення і руйнування є втратою або обмеженням свободи та раціональності.
2. Держава є формою суспільства, за допомогою якої воно стає впорядкованим, сталим, і, як наслідок, розвивається.
Цим зумовлюється, що держава має спиратися на всі форми власності та обслуговувати всі соціальні прошарки населення. Тобто приватна власність не може бути єдиною формою власності в державі, а надання державних послуг не може бути елітарним.
Значення держави полягає в тому, що вона за допомогою (в тому числі) юридичних засобів надає рівні права, свободи та можливості для своїх громадян. Тим самим держава за напрямами своєї діяльності надає соціальні послуги всьому суспільству.
3. Держава має керуватися правовими нормами сама та запроваджувати принципи справедливості, гуманізму, правди і порядку.
Особливого значення набуває чіткий поділ влади по горизонталі та вертикалі, за якого ніхто б не міг узурпувати владу, що належить всім громадянам спільно, а не комусь окремо. У цьому аспекті призначення держави полягає в тому, щоб забезпечити правове регулювання суспільних процесів і необхідний людям режим законності.
4. Держава становить собою механізм віддзеркалення та забезпечення спільних для всіх, інтегрованих потреб, інтересів і цілей життєдіяльності людей, які мають єдине громадянство. У зв'язку з цим держава виступає механізмом збереження та розвитку цілісності, організованості й упорядкованості суспільства.
5. Держава як інституція сприяє інформаційному розвитку суспільств.
Сучасні проблеми глобалізації та інші чинники планетарної життєдіяльності людини вимагають застосування системної методології пізнання і практики, забезпечення цілісності та узгодженості інтеграційних процесів у суспільстві. Можна умовно виокремити два рівні регуляції суспільних процесів, а саме: приватний — праця на рівні умов громадянського суспільства, де, власне кажучи, і відбувається самореалізація індивідуума (підприємництво, вільний обмін результатами діяльності); публічний (державно-правовий), за допомогою якого підтримуються цілісність і гармонійність суспільства, а також взаємовигідна міждержавна кооперація. Важливо не тільки сприяти, а й забезпечувати їх взаємодію в інтересах як суспільства загалом, так і окремої людини.
6. Держава через власні механізми та апарат забезпечує здійснення своїх конституційно визначених завдань і функцій.
7. Держава виступає як система представлення спільноти людей на світовій арені у взаємовідносинах з іншими країнами та народами.
Разом з тим типове виявляється в умовах і чинниках, які у кожної країни своєрідні, а часом і унікальні. У різних країнах ця унікальність має різну частку і визначає різні співвідношення між типовим і унікальним. Але в будь-яких випадках серед об'єктивних основ управління не можна не враховувати географічне середовище, ґрунтово-кліматичні умови, геополітичне положення, систему комунікацій, природно суспільні форми життєдіяльності народів, що склалися, історико-культурну спадщину, а в структурі суб'єктивного чинника — стан і організацію продуктивних сил, соціальну структуру суспільства, національний склад населення, менталітет людей, їх традиції і звичаї, освіту й інформованість, підготовленість лідерів управлінського персоналу та багато іншого.
Загалом, процес суспільного управління знаходиться у структурі розумової і практичної діяльності людей. Це найскладніша інтелектуальна робота, що вимагає поєднання знань, таланту і досвіду. В управлінському рішенні, зокрема загальнодержавного значення, має бути представлений синтез історичного і сучасного, теоретичного знання та практичного досвіду, перспективного і кон'юнктурного, загального й одиничного, спільного й особливого, інтересів влади і громадянина тощо.
3. Сутність, зміст та специфіка державного управління Управлінню притаманні свої об'єкти і суб'єкти управління. Об'єктами управління можуть бути поведінка окремих людей та груп, суспільна праця і виробництво, технічні засоби (верстати, машини, агрегати), тварини і рослини. Відповідно до цього (до об'єкта) прийнято поділяти управління на декілька видів: технічне (керівництво технічними процесами, управління механізмами, агрегатами), біологічне (регулювання розмноженням та розвитком тварин і рослин) та соціальне (управління людьми, управління в суспільстві).
 | |||
| |||
 | |||
 |
Рис. 1. Види управління
З огляду на предмет дослідження нас цікавить передусім соціальне управління, яке відрізняється від двох попередніх видів вольовим впливом одних суб'єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об'єктами є соціальна організація суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціальними процесами.
Соціальне управління — це цілеспрямований організуюча діяльність за для впливу на суспільство для його впорядкування, збереження, удосконалення та розвитку, тобто отимізації соціального середовища як в цілому, так і в розрізі його частин, сфер, галузей, асоціацій громадян..
Для соціального управління характерна численність об'єктів, які утворюють декілька видів управління: державне управління, громадське, апаратне (організаційне), церковне та сімейне. Кожен з цих видів має свій власний окремий об'єкт управлінського впливу, специфічну правову базу, організаційний порядок функціонування, відповідальність тощо.
В умовах існування держави, концентрації в її руках основних важелів управління найважливішою частиною соціального управління є державне управління. При цьому воно є основним видом соціального управління і співвідноситься з останнім як часткове і загальне. Державне управління носить підзаконний характер, спрямований від виконавчої влади з гарантованою обов'язковістю, нормативністю, що забезпечені примусовою силою держави. Соціальне ж управління базується значною мірою на організаційних, моральних нормах. Прикладом може слугувати громадське управління, яке розглядається як організований вплив об'єднань громадян на реалізацію окремих функцій і завдань управління, їх участь в управлінні, роботі самоврядних органів. У сімейному управлінні, де між членами родини існують зв'язки суто організаційні, проявляються деякі елементи управління: вироблення спільних цілей, ухвалення рішень, узгодження інтересів, досягнення поставленої мети тощо.
Спільні соціальні завдання зумовлюють певне тяжіння видів, що передбачає впорядкування, організацію соціально-економічних, адміністративно-політичних, культурних процесів. Окрім того, цей взаємозв'язок обумовлений існуванням єдиного спільного суб'єкта управління - держави.
Професор В.В.Цвєтков вказує такі фактори, що найбільшою мірою характеризують сутність соціального, в тому числі державного управління:
- суспільство як соціальна організація - це складна самокерована система, що самоуправляється, яка постійно перебуває в русі й не може жити без безперервного управління. Соціальне управління є лише там де проявляється сумісна діяльність людей.. Управління організує людуей для сумісної діяльності в певні колективи і організаційно їх оформлює.Управління є способом існування соціальної організації, її іманентний елемент;
- управління є особливою соціальною функцією, яка виникає з потреби самого суспільства як складної динамічної самокерованої системи (що самоуправляється) і супроводить усю історію суспільства, набуваючи політичного характеру і відповідних державних форм у суспільстві соціального розшарування;
Соціальне управління має в якості головного об’єкту впливу поведінку (дії) учасників сумісної діяльності, їх взаємовідносини. Це категорія свідомо- вольового характеру, в якій визначається керівництво поведінкою людей.
- кожному типу соціальної організації, кожному конкретно-історичному суспільству притаманні свій зміст, свої специфічні процеси, форми і методи управління. Тому зміст управління не можна зрозуміти, відірвавши його від свого середовища;
- соціальне управління як елемент системи суспільних відносин залежать від її сутності і втой же час веде до впорядкування та розвитку суспільних відносин;
- в епоху НТР роль людини як соціальної істоти, яка здійснює управління речами, і значення управління людьми зростуть, хоча і зазнають суттєвих якісних змін;
- "матеріальний" зміст управління як соціальної функції виявляється передусім в організуючій діяльності, що здійснюється шляхом об'єднання, узгодження, регулювання, координації, контролю, а також владно-регулюючими і примусовими заходами.
- управління за своєю сутністю зводиться до взаємодії суб'єктів та об'єктів, що є складно організованими системами. Чим вищий ступінь відповідності суб'єкта об'єкту, тим ефективніше саме управління.
- має владно-вольовий харатер, бо грунтується на певній підпорядкованості волі людей волі керуючих.
- соціальне управління потребує особливого механізму його реалізації, що втілюють суб'єкти управління в виді відповідних органів (суспільних або громадських) або окремі уповноважені на це особи.
Той же Цвєтков виділяюючи специфіку державного управління в сисемі суспільного управляння підкреслює:
1. Державне управління — це передусім соціальне, політичне явище.
2. Державне управління та державні органи, що здійснюють його функції, є складовою єдиного механізму державної влади.
3. Державне управління — це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза ним вона не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.
Управлінський характер і правова природа функцій держави зумовлюють набуття державним управлінням таких специфічних ознак:
• у процесі його здійснення формуються та реалізуються цілі, завдання, функції, інтереси держави та її суб'єктів, конституційні права, забезпечуються законні інтереси громадян;
• функції управління виконуються спеціальними суб'єктами, які формуються переважно державою, діють за дорученням держави, наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру та функціонують у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;
• більшість варіантів управлінських зв'язків опосередковуються нормативними актами.
Таким чином, державне управління має політичний (або телеологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий — у цілездійсненні. Умовно можна вести мову про політичне державне управління та адміністративне державне управління.
Враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридичне визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, можна запропонувати такі його ознаки:
• державне управління — це соціальне, політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову;
• державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти;
• державне управління — це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавче закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави;
• цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави;
• цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави;
• органи державної влади як суб'єкти державного управління дають у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями;
• виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень;
• державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави.
Наведені ознаки дають змогу запропонувати таке визначення категорії «державне управління»: державне управління — цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавче закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.
Державне управління - це вид діяльності держави, яка полягає у здійсненні нею управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів та інших нормативно-правових актів чинного законодавства, здійснення розпорядчих функцій з метою комплексного соціально-економічного розвитку, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя (Малиновський В.Я.)
Важливим також є те, що державне управління існує для того, щоб пізнавати громадські потреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення й діяти з метою їх практичного вирішення.
Тому соціальний механізм формування та реалізації державного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємопов'язаних суспільних явищ, опосередкованим державою як суб'єктом управління: потреби — інтереси — цілі — рішення — дії — результати.
Специфіка державного управління як виду управління полягає в тому, що воно:
а) у своєму здійсненні спирається на владу — організаційну силу суспільства, здатну до примусу;
б) поширює свій вплив на все суспільство, піддаючи управлінському впливові його найважливіші явища, процеси і взаємозв'язки;
в) діє системно, поєднуючи функціонування таких структур, як механізм держави, державний апарат, державну службу і публічні прояви суспільства.
Система державного управління за своєю структурою охоплює такі складові: суб'єкти управління (управляючу систему) — взаємодію та взаємосприяння (управлінську діяльність/процес) — суспільну систему (об'єкти управління), тобто сфери і галузі суспільного життя.
Основними специфічними рисами (Малиновський В.Я.) державного управління, які дають змогу краще зрозуміти його зміст та розкрити сутність, є такі:
1) державне управління завжди є певною організуючою діяльністю, у результаті якої виникають конкретні, управлінські за своїм змістом відносини;
2) необхідною умовою виникнення управлінських відносин є наявність суб'єкта управління, тобто органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи посадової особи, які наділені владними повноваженнями зі здійснення державного управління;
для виникнення управлінських відносин, крім суб'єкта, у них повинен брати участь також і об'єкт (об'єкти), на діяльність якого спрямовується управлінський вплив суб'єкта.
4) тип відносин, які виникають між суб'єктом та об'єктами державного управління, є завжди державно-владним, причому державно-владними повноваженнями наділено завжди одну сторону — суб'єкта управління, а на долю об'єктів управління залишається виконання наказів, розпоряджень та інших нормативних документів, що надходять від суб'єкта;
5) організуюча діяльність державно-владного типу полягає у виконанні та розпорядництві щодо вимог законів, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законодавстві;
Управлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяльності і налагодженні управлінських відносин, може мати різний за своїми параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване керівництво, і оперативне управління.
7) цю діяльність можна певним чином розділити на етапи (цикли, фази), в основі класифікації якої є її функціональна природа і організація, робота з кадрами, керівництво, координація, звітність, складання та виконання бюджету;
8) державне управління здійснюється у правовому полі чинного законодавства, а отже, у випадку порушення останнього настає юридична відповідальність;
9) жоден орган державної влади не визначає самостійно основні цілі свого існування і діяльності. Ці цілі встановлюються для органу «зовні», зазвичай правовими приписами, виданими органами вищого організаційно-правового статусу. Тому орган не може «відмовитись» від досягнення поставлених перед ним цілей, тоді як індивід сам визначає мету своєї діяльності й за відповідних обставин може відмовитись від її досягнення;
10) специфіку діяльності органів державної влади становить можливість забезпечити підлеглість шляхом застосування державного примусу;
11) державному управлінню притаманна організаційна єдність за одночасного охоплення великої кількості спеціальних проблем;
12) «продукція» органу державної влади має особливий характер, що зумовлює складність визначення продуктивності та ефективності його роботи. Так, важко визначити цінність такого «виробництва», як підготовка статті, відповіді на звернення громадян тощо. Якщо для приватного сектору прибуток є основним мірилом успіху, то орган державної влади за відсутності мотиву прибутку не має чіткого вичерпного мірила чи стандарту, за яким можна судити про результати його діяльності;
Державні процеси вимагають прозорості та більшої відкритості при ухваленні рішень і припускають істотніше втручання й увагу з боку громадськості, тоді як процеси ухвалення рішень у приватному управлінні менше відкриті для зовнішнього впливу.
Ось такі головні характерні риси державного управління, хоча окремі дослідники називають їх більшу або меншу кількість. Так, наприклад, виділяють цілеспрямованість, наукову обгрунтованість, планомірність впливу держави (через систему її органів) на суспільні відносини і зв'язки, універсальність, практичність, економічність, суспільну активність, різноманітність організаційних форм здійснення державного управління.
А тепер про співвідношення понять державне управління і регулювання. Мж ними немає принципової різниці за цільовим призначенням. Вони співвідносяться в такі самі мірі як соціальне і державне управління, як загальне і часткове, тобто регулювання обов’язковийелемент державно-управлінської діяльності, одна з його функцій. Фактично мова йде про різну (більшу чи меншу) питому вагу участі держави в економічних або інших процесах: або воа безпосередньо(напряму) керує івтручається вжиття об’єктів, або виступає в ролі регулятора найбільш важливих управлінських зв’язків, тобто голвні орієнтири керуючого впливу пов’язуються з самостійністю тих чи інших структур, з їх певним уособленням (і це особливо помітно в економічній сфері). Тим не менш, все це в значній мірі умовно, бо керуючи, держава регулює, а регулючи управляє. З деякою часткою умовності можна стверджувати, що державне управління традиційно пов’язується з наявністю у його суб’єктів підпорядкованих об’єктів, а державне регулювання- з впливом переважно на непідпорядковані об’єкти.Але і в тому і іншому випадку наявні найбільш загальні варіанти практичної реалізації виконавчої влади.
СУБ'ЄКТ управління - система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою
волю в форму керівних команд чи рішень, обов 'язкових для виконання, тобто, це система, що управляє. У державному управлінні до суб'єктів управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації); посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.
ОБ'ЄКТ управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють. Об'єктами управління може бути галузь промисловості, об'єднання, підприємство чи його виробничий підрозділ. Кожному об'єкту управління притаманні різноманітні види діяльності. Відповідно, в зміст управління входить комплексне вирішення усіх елементів адміністрування.
Слід зазначити, що між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, є об'єктом управління іншим суб'єктом. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює управлінські функції на території області, будучи суб'єктом управління на цій території, разом з тим є об'єктом управління Кабінету Міністрів, а останній, у свою чергу, є об'єктом управління Президента.
Між суб'єктами і об'єктами виникають управлінські відносини, існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих (від суб'єкта до об'єкта) і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків. Відносини між суб'єктами і об'єктами можуть носити субординаційний та координаційний характер. Деякі автори виділяють "формальні" (офіційні) і "неофіційні", а також відносини "організації" та "дезорганізації". Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (відносини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); міжгалузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві.
Узгодження (упорядкування) управлінських дій призводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуюються у відносинах "суб'єкт - об'єкт".
Встановлення між ними горизонтальних зв'язків носить назву координації, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія.
Наукова галузь "Державне управління" має своє чітко окреслене об"єктно-предметне поле досліджень, а саме - один із основних видів людської діяльності - державне управління. Воно синтезує соціально-політичний, історичний, юридичний, економічний, психологічний підходи, не обмежуючись і не зливаючись при цьому з жодним із них.
Крім цього, "Державне управління" за змістом відрізняється від "Бізнесового управління"та загального "Менеджменту". Управління в бізнесі спрямоване на отримання прибутку шляхом підприємництва, тоді як державне управління - на забезпечення суспільного життя громадян в усіх його сферах, що ставить значно ширші цілі. Бізнес-управління переважно концентрується на діяльності фірми, підприємства, що дає підстави говорити про приватне управління. Разом з тим, існує багато спільного у змісті форм цих видів управління. Більшість ефективних і дійових управлінських методів, технологій, способів народилися та пройшли випробування саме у бізнесовій сфері і лише згодом перейшли в систему органів державного управління. Загальні для державного і бізнесового управління аспекти охоплюються менеджментом (наприклад, теорія управління людськими ресурсами та інше). Термін "менеджмент" застосовується здебільшого до локальнообмежених людських колективів, організацій і розуміється як менш регламентоване офіційними правилами, процедурами і технологіями управління.
Отже, предметом державного управління є діяльність щодо здійснення рішень політичної влади, динаміка інститутів управління та історія, культура управління. Державне управління виступає в якості загальної міждисциплінарної самостійної наукової дисципліни, розміщеної на перетині багатьох соціальних і гуманітарних наук. Вона включає в себе теорію управління, історію державних утворень та управління в них, історію управлінської думки, науку про апарат державного управління, державну службу, форми і методи управлінської діяльності, дослідження відносин між суспільством і державними інститутами.До предмета державного управління належать також культура управління, мистецтво керування установою та ін.
Однак державне управління як наука і як навчальна дисципліна має свої відтінки. Як галузь науки державне управління охоплює філософські, історичні й теоретичні, фундаментальні дослідження проблем організації, становленння й розвитку управління суспільством, зокрема побудови й оптимального функціонування систем центральних, галузевих, територіальних та місцевих органів влади, а також державних установ.
Державне управління як навчальна дисципліна дає своїм слухачам знання принципів, функцій, методів і прийомів управління, організації державного управління і державної служби, форм управлінської діяльності, державно-управлінських відносин.
Отже, державне управління як наука має загальний характер, свій предмет, категорії, свої специфічні та універсальні закони розвитку. Тому при визначенні управлінської науки ми не повинні відмежовуватися від сучасних досягнень світової адміністративно-управлінської думки. Хоча, з іншого боку, щодо ряду ключових проблем теорії управління, українська адміністративно-управлінська школа повинна здійснювати наукові розробки, які б за досконалістю вигідно відрізнялися від досліджень інших управлінських шкіл та сприяли формуванню національної науки управління. Адже ні американська, ні японська, ні французька моделі в наших умовах нереальні. Необхідно творчо підходити до світового досвіду, адже некоректно сліпо переносити на сучасний національний грунт старі і чужі знання та управлінську культуру, не врахувавши особливості конкретно-історичного стану суспільства та національного менталітету. Наприклад, у американців можна запозичити діловитість, професіоналізм, динамізм, у німців - філософію добробуту для всіх, у французів - комунікабельність, організаційну культуру, у японців -колективізм, спільність у вирішенні проблем тощо.
Як і кожна наука, державне управління оперує певним набором категорій - фундаментальних понять, що відображають найбільш суттєві, закономірні управлінські зв'язки та відносини:
- категорії державного управління мають об'єктивний характер, їх зміст відображає суспільні відносини в соціальному управлінні, що існують незалежно від волі та свідомості суб'єктів управління;
- вони мають історичний характер, бо розроблялися протягом усієї історії розвитку управлінської думки і, безумовно, їхній зміст збагачується новими надбаннями цивілізації;
- кожен новий період розвитку державності збагачує категоріальний каркас державного управління відповідними надбаннями;
- система категорій державного управління відображає основні проблеми його дослідження, структуру його предмета.
Категорії, якими оперує державне управління, в узагальненому вигляді представлено схемою.
Як бачимо, сучасна адміністративно-управлінська наука має розгалужений категоріальний каркас - своєрідний кістяк, навколо якого концентрується відповідна проблематика. Інтерпретація базових категорій, а тим більше їх систематизація, тільки формуються. Ця проблема є надзвичайно актуальною для становлення управління як науки, адже, як відомо, будь-яка наукова теорія отримує статус науки лише тоді, коли вона розпочинає вивчення своїх засад - тієї категоріальної основи, за допомогою якої вона освоює дійсність і доводить до людей головні висновки. Таке осмислення має історичний характер.
Рис.2. Основні категорії державного управління
Метод теорії управління
Метод - це спосіб, підхід, інструмент, яким користується певна наука для дослідження закономірностей, що становлять її предмет. Методологія - вчення про використовувану в певній науці систему методів. Система наукових понять, доповнених їх методологією, утворює теорію управління.
Види методів теорії управлнняі
В теорії управління вирізняють три групи найважливіших методів дослідження:
1) загальні методи дослідження явищ і процесів управління (іноді їх називають підходами);
2) логічні методи пізнання;
3) емпіричні методи досліджень.
До загальних методів дослідження явищ і процесів управління належать:
- соціологічний підхід відзначається тим, що управління розглядається насамперед як спільна діяльність людей. Сучасний стан державного управління характеризується зростаючим впливом соціального фактору;
- системний підхід розглядає організацію як цілісне явище, всі складові якої взаємопов'язані цілями, функціями, принципами, методами, структурами, процесами, кадрами і матеріально-технічним забезпеченням. Ця єдність взаємодіє з іншими системами, реагує на стимули середовища і завдяки зворотному зв'язкові дістає інформацію про вплив своїх реакцій, але її внутрішні зв'язки міцніші, ніж зв'язки з зовнішніми системами;
- традиційний підхід концентрує свою увагу на цілях адміністрації -сприяти ефективності (досягнення бажаних організаційних цілей) й продуктивності (досягнення цілей без зайвих затрат) та завданнях -раціоналізації та розробки ефективного зв'язку між засобами і цілями;
- комплексний підхід передбачає залучення до дослідження всієї сукупності методів відповідних наук у ході вивчення процесів державного управління, використання в процесі вивчення комплексу різних галузей наукових знань;
- історичний підхід виходить з того, що як управлінські знання, так і інститути управління, постійно удосконалюються, їх стан у кожний історичний період визначається конкретними факторами, притаманними цим періодам. Ось чому для правильної оцінки стану та визначення напрямків розвитку науки управління необхідно знати історію та фактори, що впливають на її розвиток;
- культурологічний підхід встановлює залежність управлінської поведінки від рівня культурного середовища суспільства;
- біхевіористський підхід сформований під впливом психології і розглядає організацію передусім як соціальну систему, в якій розвиваються стосунки, конфлікти й зв"язки, що їх керівник не завжди спроможний зрозуміти й проконтролювати. На відміну від інших підходів біхевіористський погляд більше зосереджується на людях, їх взаємозв'язках та співпраці. Він наголошує на розвитку інтуїції та розуміння, які спираються на емпіричні дослідження, спонукаючи управлінців та науковців досліджувати нераціональні й раціональні, неформальні й формальні аспекти організаційної поведінки. Біхевіористський підхід ставить своїм завданням пояснити, чому люди поводяться саме так, а не інакше, і чому в результаті саме таким чином функціонують управлінські процеси і системи. Дослідження здійснюються шляхом побудови логічно сконструйованої моделі, з якої дедуктивне одержується правдиве свідчення;
- інституційний підхід зосереджується на структурах державного управління і формально-правових рисах політичної системи. Такий підхід здебільшого нехтує зв"язок між важливими інституційними структурами і змістом державної політики.
Другу групу становлять логічні методи пізнання, їх основу складають теоретичні прийоми - аналіз і синтез, індукція і дедукція, моделювання, експеримент, абстрагування, узагальнення і обмеження, сходження від абстрактного до конкретного та ін.
До третьої групи належать методи емпіричних досліджень. Мається на увазі сукупність конкретно-соціологічних прийомів, за допомогою яких нагромаджується і систематизується емпіричний матеріал і дані конкретних соціологічних, економічних, політологічних, правових та історичних досліджень. Сюди входить і аналіз статистичних даних, прямих спостережень, вивчення різноманітних документів, матеріалів опитування населення тощо.
Кожен із названих методів (їх груп) застосовують не ізольовано, а в комплексі. Це дає змогу отримати більш повні та всебічні результати досліджень.
До складу науки державного управління входять дві взаємопов'язані частини: теорія управління і мистецтво управління. Теорія управління орієнтована в основному на відображення раціонального боку реальних систем управління, їх загальних закономірностей і моделей. Мистецтво управління у кожному конкретному випадку наповнює ці раціональні знання життям, практикою, що можна пояснити багаточисленністю певних ситуацій та існуванням у них неформальних елементів, які важко піддаються виявленню- і опису. Але узагальнення матеріалу, який відображає мистецтво управління, приводить до формування принципів, рекомендацій, які є частиною системи знань про управління.
Мистецтво управління, здатність творчо підходити до постановки і реалізації цілей тією чи іншою системою набувається на основі особистого життєвого досвіду чи шляхом спеціального навчання керівників. Однак однією з найважливіших умов досягнення високого управлінського мистецтва є оволодіння теорією державного управління. До методологічних основ теорії державного управління відноситься визначення суті науки управління, її предмету, методів, теоретичних досліджень, особливостей управлінських відносин, формування об'єкта і суб'єкта управління, механізму їх взаємодії.
4. Принципи державного управління. Принципи державного управління - це фундаментальні істини, закономірності, керівні правила, основні положення, норми поведінки, виражені у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, якого повинні дотримуватися органи державного управління та державні службовці у своїй діяльності.
При цьому, принципи не повинні сприймати як постулати. На кожному етапі розвитку суспільства і держави постає потреба виокремлення та визначення принципів державного управління, оскільки очевидно, що не всі його закономірності, відносини і взаємозв'язки пізнано й описано через принципи. Практичне значення і дія принципів державного управління не залежать від них самих, а повністю визначаються ставленням до них людей.
Процес установлення і обґрунтування принципів державного управління має відповідати таким вимогам:
а) відображати тільки найбільш суттєві, головні, об'єктивно необхідні закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління;
б) характеризувати стійкі закономірності, відносини і взаємозв'язки в державному управлінні;
в) охоплювати переважно закономірності, відносини і взаємозв'язки, притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто які мають загальний характер;
г) відображати специфіку державного управління, його відмінності від інших видів управління.
Велика кількість принципів державного управління вимагає окреслення підходів до їх систематизації. Так, Г.В. Атаманчук виділив низку підстав для систематизації принципів державного управління:
1) загальні закономірності, відносини і процеси, притаманні всій системі державного управління та які забезпечують міцність залежностей держави і суспільства;
2) аналіз і наукова характеристика закономірностей таких груп елементів державного управління, як цілі, функції, структура, процес;
3) аналіз закономірностей реалізації управлінських елементів, які мають місце в різних підсистемах (територіальних, галузевих, функціональних тощо) державного управління і, особливо, в різних аспектах спеціалізації державно-управлінської діяльності.
Відповідно до зазначених підстав систематизації розрізняють три групи принципів державного управління: загальносистемні, структурні та спеціалізовані.
До загальносистемних принципів належать: принцип об'єктивності управління; демократизм, правової впорядкованості; законності; розподілу влади; публічність, єдиноначалля і колегіальність, поэднання централізації і децентралізації, плановість, науковість, ефективність.
Принцип об'єктивності державного управління є відправним і зумовлює необхідність врахування у всіх управлінських процесах вимог об'єктивних закономірностей та реальних можливостей суспільних сил.
Він виражає залежність системи державного управління від:
• суспільних, законодавчо визначених цілей, які поставлені та вирішуються в певний історичний відрізок часу;
• характеру, рівня розвитку і закономірностей суспільства, перш за все тих його компонентів, що виступають як керовані об'єкти;
• наявних засобів і ресурсів, що підлягають залученню в управління;
• внутрішніх закономірностей функціонування і розвитку управління як певного системного суспільного явища.
Принцип демократизму встановлює народовладдя в державному управлінні, передбачає використання для цього таких загальнодемократичних засад та ідей, як поділ влади, верховенство права та закону, функціонування багатопартійної системи, забезпечення діяльності опозиції, панування загальнонародних інтересів над класовими, загальнолюдських - над національними, публічних - над приватними, утвердження гласності та плюралізму думок тощо.
Принцип правової впорядкованостідержавного управління об'єктивно зумовлює необхідність законодавчого визначення основних аспектів цілей, функцій, структур, процесу, самих принципів державного управління.
З аконність - передбачає встановлення чіткого в розумінні й послідовного в реалізації режиму повсюдного та повного виконання законів і нормативно-правових актів у відповідності з положеннями Конституції.
Принцип поділу влади в державному управлінні - процеси формування та закріплення загальної волі (відповідно, потреб, інтересів і цілей) у законах, виконання законів та безпосереднього управління, контролю за законами і розв'язання конфліктів при їх застосуванні розділені, розмежовані між гілками влади, а отже, скоординовані за допомогою взаємного стримування та противаг.
Публічність - цей принцип забезпечує зв'язок державного управління із суспільством, громадянами, включає: доступність державного управління для громадян через право вибору відповідних органів і участі в їхній діяльності; прозорість функціонування органів виконавчої влади; громадський контроль за діяльністю органів державного управління; інші види контролю за дотриманням конституційно закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.
Єдиноначалля і колегіальність - у сучасних умовах великої ваги набуває єдиноначалля і персональна відповідальність за прийняття тих чи інших рішень, за виконання службових завдань, за використання (чи невикористання) службових повноважень. Однак підвищення ролі фахових знань і фахівців покладає на відповідних посадових осіб необхідність проведення ґрунтовної підготовки проектів управлінських актів, наукових консультацій і експертиз, всебічного обговорення цих проектів на засіданнях колегій, рад чи нарад при відповідних органах виконавчої влади.
Принцип поєднання централізації і децентралізації означає, що державне управління має бути побудоване на засадах розумного співвідношення концентрації влади і децентралізації, оскільки порушення цього балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Надцентралізація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а перегини децентралізації призводять до відсутності єдності у формуванні та здійсненні державної політики.
Плановість - полягає у плануванні організації та здійснення державного управління, у створенні планів соціально-економічного розвитку окремих населених пунктів, територій, регіонів, галузей народного господарства, проектуванні та реалізації програм вирішення тих чи інших питань.
Науковість - дотримання цього принципу означає, що вся система державного управління формується у відповідності з вимогами науки управління. Необхідно дотримуватися двох основних умов: постійне вивчення законів, принципів, методів та інших складових управлінської науки; систематичне удосконалення практики управління на основі останніх досягнень науки, вивчення і узагальнення передового досвіду.
Ефективність - полягає у виборі найбільш ефективного в конкретних умовах управлінського рішення на основі всестороннього аналізу і вивчення інформації, розгляду багатьох варіантів рішень з метою досягнення певної мети за найменших витрат. Головним критерієм ефективності державного управління є якнайповніша відповідність управлінської діяльності інтересам суспільства, забезпечення прав і свобод громадян, їх практичної реалізації, здійснення поставлених політичних та соціальних цілей та завдань.
